土地承包经营权证书与不动产权证书的关系辨析

◎林 煜

（作者单位：农业农村部农村经济研究中心）

农村土地承包经营的日常管理不仅涉及农民的切身利益，也关系到农村基本经营制度的巩固与完善。近年来，在农业农村部指导下，各地已基本完成农村承包地确权登记颁证工作，并向广大承包农户颁发了土地承包经营权证书，进一步维护了农户土地承包经营权益。目前，农村土地承包经营权已纳入不动产统一登记，但对统一登记后颁发何种证书还没有明确规定。由此，厘清土地承包经营权证书与不动产权属证书二者之间的关系，对于保护承包农户合法权益、巩固确权登记颁证成果、做好不动产统一登记衔接等工作，具有重要的理论和现实意义。

土地承包经营权证书是土地承包经营权的表现形式，而不动产权属证书是不动产物权的表现形式。本文拟从两种权利的法律性质、生效方式、权利来源等方面进行探讨，以厘清二者之间的区别，为做好衔接等后续工作提供参考。

一、法律性质不同

根据物的所有对象不同，可将物权分为自物权和他物权。自物权是权利人对于自己的物所享有的权利，因其与他人之物无关，故称作自物权。他物权是在他人所有的物上设定的物权，是对他人的物享有的权利，其内容是在占有、使用、收益或者处分某一方面对他人之物的支配，包括用益物权和担保物权。从法律性质看，土地承包经营权与一般不动产物权存在显著区别。

一是土地承包经营权人不享有所有权。根据物权分类以及《民法典》物权编的规定，土地承包经营权为用益物权，即他物权。不动产物权属于自物权。用益物权与自物权最根本的区别是，用益物权人对物不享有所有权，仅仅可以占有、使用和收益。《民法典》第323条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”《民法典》第324条规定：“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，组织、个人依法可以占有、使用和收益。”《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就明确了在我国农村土地集体所有、家庭承包经营的制度体系下，土地承包经营权的权利人（即农户）对“承包地”这一标的对象不享有所有权，仅享有占有、使用、收益权能。

二是土地承包经营权的获得有身份、资格前提。根据《农村土地承包法》第3条“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式”以及第5条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”规定，享有土地承包经营权的前提是权利人为农村集体经济组织成员，因此可将土地承包经营权看作是一项以身份、资格为前提而享有的权利，而不动产物权则不存在这一规定。

三是土地承包经营权可以权利分置。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权（以下简称“三权”）分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。《农村土地承包法》第9条规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”土地承包经营权的“三权”分置是农业现代化发展的必由之路，并已在法律上得以确立，而不动产物权则不存在权利分置的情形。

二、生效方式不同

土地承包经营权采用合同生效主义。根据《民法典》第330条“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”的规定，土地承包经营权的生效采用的是合同生效主义，发放土地承包经营权证只是确认土地承包经营权的形式要件而非生效要件。换言之，土地承包经营权的生效不以证书的发放为要件，证书只是证明土地承包经营权的法律凭证。

不动产权采用登记生效主义。根据《民法典》第209条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”同时，法条明确规定不动产物权的生效“以登记为原则，不登记为例外”。《民法典》第217条明确规定：“不动产权属证书是权利人享有不动产物权的证明。”由此可见，只有不动产权利人到登记机构办理登记并取得不动产权属证书，不动产物权方能生效。即，不动产物权的生效要件为登记并取得不动产权属证书。

三、权利来源不同

土地承包经营权的权利来源于“法律+政策”，是反映我国经济体制改革中农村土地承包关系的新型物权。《民法典》第330条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》明确提出：“坚持农户家庭承包经营，坚持承包关系长久稳定，赋予农民更加充分而有保障的土地权利，巩固和完善农村基本经营制度，为提高农业农村现代化水平、推动乡村全面振兴、保持社会和谐稳定奠定制度基础。”

不动产物权的权利来源于法律，即物权法定。物权法定最早起源于罗马法。在罗马法中，承认所有权、地上权、永佃权、役权、质权（包括占有亦即非占有的抵押权）等具有物权属性。近代大陆法系各国继受罗马法，无不在民法中采用物权法定主义，如日本、奥地利、荷兰、韩国民法典都以立法形式予以明定。《日本民法典》第175条规定：“物权，除本法及其他法律所定者外，不得创设。”法、瑞、德等国民法虽无明文，但解释上莫不遵从物权法定主义。在我国，物权法定意即：物权的种类法定、物权的内容法定、物权的效力法定、物权的公示方式法定。

四、土地承包经营权不仅是权利，更代表了承包关系

土地承包经营权是土地承包关系中的重要一环，而非仅是承包农户的单方权利。具体而言，土地承包经营权反映的是承包农户和集体经济组织之间的权利义务关系。农户在取得土地承包经营权的同时，也要承担法律和政策要求的义务，不得将土地承包经营权转让给本集体经济组织以外的组织或个人。集体经济组织依法监督承包方依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地、制止承包方损害承包地和农业资源的行为。同时，法律明确农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。中央政策明确，因家庭成员全部死亡而导致承包方消亡的，发包方应当依法收回承包地，另行发包。土地承包经营权采用家庭延续方式，当承包农户消亡时，土地承包经营权由集体经济组织收回，不存在继承问题。这与一般不动产权也明显不同。

五、继续颁发土地承包经营权证书，有利于保护农民权益

随着农村承包地确权登记颁证工作的完成，2亿农户领到了土地承包经营权证书，广大农民吃下了“定心丸”，老百姓已经广为接受并熟知土地承包经营权证书，认可土地承包经营权证书对于证明土地承包权益的公信力。我国不动产统一登记的改革目标是实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，但如前文所述不动产权与土地承包经营权存在着法律性质、权力来源、生效方式等多种不同，不动产权属证书和土地承包经营权证书二者所承载的权利并不相同。如何做好二者衔接，必须深入研究，妥善处理。根据《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》的要求，第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，已颁发的土地承包经营权证在新的承包期继续有效且不变不换，只需要对权证记载的承包期限届时作统一变更。对于在延包工作中有换发证书需求的农户，我们认为，应继续换发土地承包经营权证书。这样做，既有利于长久不变政策的贯彻落实，也能避免一个集体经济组织的农户持有多种证书，从而损伤国家证书的权威性严肃性，并给保护农户承包权益带来隐患。