行政要素保障视域下的城市社区治理——基于福建省福州市鼓楼区的基层一线调查分析

谢敏峰 姚海燕

社区作为城市社会的基本单元，是城市社会治理体系的根基和“神经末梢”，社区治理的好坏将影响国家治理体系和治理能力的现代化建设。近年来，国内已有众多的专家学者对社区治理开展研究，在已有的文献成果中，更多是在智慧社区建设、大数据助力社区治理、社区韧性治理、社区精准治理等方面开展探索。然而，从社区队伍建设、行政要素保障、硬件软件配备等提高社区自身治理效能角度开展的研究案例较为鲜见。本文通过对近年来福建省福州市鼓楼区社区自身建设情况及治理水平开展一线调查，从行政要素保障的视角，全面梳理分析了社区自身工作职责、人才队伍建设、软硬件设施等制约社区治理能力和治理水平现代化存在的困难和问题， 并就如何激活社会治理“神经末梢”、提升社区治理效能等方面提出对策措施，以期为各级党委和政府巩固基层政权、维护社会稳定和提高社区治理效能提供借鉴参考。

当前社区治理亟待解决的几个问题

（一）权责不对等问题仍然较为突出

社区工作准入制度落实效果不理想，导致政府与社区关系边界模糊。一些政府职能部门未经准入审查，把有关业务工作随意摊派到社区，社区往往承接了征地拆迁、信访维稳、招商引资等大量行政性事务，加上考核检查、多项统计、各种台账，社区工作人员很多精力都用在应对各类检查或填表报数上，社区“被行政化”现象突出。

据现场调查显示，经济普查、消防安全宣传、电动车行驶证发放、房屋结构安全隐患排查、开具经营场所证明等原本属于区直相关部门负责的业务，也都被纳入社区工作范围，但是相关资源、行政管理权限却未相应下沉，也未提供必要的人力保障。每个社区配备约1 5 名社区工作者，需承担3 3 类9 9 项工作，每个人还要承接上级3——5个部门的工作，普遍反映负担重、压力大。

（二）社区工作者待遇水平有待提高

从基本报酬标准和薪级标准看，社区工作者整体薪酬水平还相对较低，人均收入每年约6万元，对优秀人才缺乏吸引力。近年来，社区各项工作日趋繁重，尤其是在疫情防控工作中，社区干部加班加点连轴转，但补休、体检等补偿激励制度未跟进落实到位，在一定程度上影响了工作积极性。

（三）社区工作者成长渠道尚未有效打通

福州市鼓楼区率先推行“双轨并行”人才培养链，一定程度上拓展了社区工作者成长空间，但从总体上看，社区工作者职称评定、身份转变、职业发展路径仍受到诸多方面的限制。

从职务培养链看，目前，仅社区主干可以参加定向考试街道（乡镇）机关公务员，或者通过公开招考进入全民事业编制，而非社区主干无法参加考试。从职称培养链看，由于社工考试为全国性考试，对一些年龄较大的社区工作者而言，应试不占优势，还有一些社区工作者因为平时工作繁忙，无暇准备，导致社区工作人员取得职业资格的人数比例仍然较低。截至2 0 2 1 年底，福州市鼓楼区具有初级、中级社工师职称的人员约2 5 0 名，仅占全区社区工作人员总数的30%。

图/中新社

（四）社区工作者专业化、职业化程度不高

福州市鼓楼区在福建省率先实施“一社区一大学生”计划，与闽江学院、闽江师范高等专科学校合作开展人才培养，先后有200多名大学生到社区服务，但由于社会对社区工作者职业认同度不高，难以吸引高层次专业人才，许多高校社工专业的大学生毕业后，更多倾向于选择到社工机构工作，而不愿意到社区居委会工作，即使到社区居委会工作后，离职率也是居高不下。

据调查显示，这些大学生的服务周期大约在2——3年，一旦有新的就业工作机会，他们便会选择辞职。据统计，自2 0 2 0 年以来，该区已先后有近100名社区工作者离职。此外，虽然鼓楼区社区工作者大专及以上学历比例高达86.8%，但他们大部分是非专业出身，且没有社会工作的专业背景，加上缺乏专业知识学习、方法训练，导致难以为居民提供精准科学的服务。

（五）社区硬件设施有待加强

由于鼓楼区地处福州市中心城区，老旧街区多，社区硬件条件存在“先天不足”，办公服务场所场地普遍狭小、设备陈旧，仅能满足基本要求。对照市级示范社区标准，社区综合服务场所达标面积需在800——1400平方米，目前，在鼓楼区69个社区综合服务场所达标的社区仅占21.74%。此外，一些社区基础设施和公共设施老化破损严重，难以很好满足群众的使用需求。

（六）社区工作经费总体不足。目前，鼓楼区社区办公经费主要依靠各级财政投入来维持，虽然在办公经费、服务经费、人员经费等方面，区政府、街道都给予了充分保障，但是，随着社会发展水平提高，依然难以满足人民群众对社区工作的需求。加上部分区直部门、街道将工作职能、工作任务延伸到社区，而相应的经费投入没有做到“钱随事转”，导致社区在经费使用上日益困难。

行政要素保障下鼓楼区社区治理显成效

福州市鼓楼区是福建省的政治、经济、文化中心，是省委、省政府和市委、市政府驻地所在处，辖区面积35.7平方公里，下辖9个街道、1个镇共69个社区，常住人口66.9万人。目前，在全区69个社区中，有21个为市级标杆社区，在岗社区工作者1058名。近年来，鼓楼区以习近平总书记考察军门社区时作出的“三个如何”重要指示为指引，持续探索社区治理工作新模式，获评全国社区治理和服务创新实验区，军门社区“13335”工作法也被民政部作为“一号方案”在全国推广，社区治理工作成效明显。

（一）社区治理主体日趋多元

以近邻党建引领，深化全省城市基层党建示范点建设，完善“街道（乡镇）党工委——社区党委——网格党总支——小区党支部——楼栋党小组”五级网络，实现1 2 4 4 个居民小区党支部全覆盖。创新“党建促进会”“党建联盟”等机制，827家党建联盟单位与小区互联共建，制定涵盖场所开放、文明创建、应急抢险等2000余个项目在内的“供需清单”，推动辖区各类资源向社区下沉。推行社区、社会组织、社会工作的“三社联动”模式，通过政府购买服务、项目奖励等方式，先后引进103家社会组织承接社区服务项目。

（二）社区治理机制持续创新

深化社区政务服务综合受理点建设，将与群众息息相关的94个公共事项下沉到社区，让群众生活和办事更方便。全面推广“居民恳谈日”“参与式预算”“微实事协商”等机制，实现由“政府定实事政府做”到“百姓定实事参与做”的转变。在全国首创基层社会治理“一线处置”机制，打通了服务群众“最后一米”，先后解决群众“急难愁盼”问题2.3 万多个。

（三）社区治理保障不断加强

创新社区工作者队伍培养模式，建立职务、职称“双轨并行”人才培养链，实施社区党组织书记素质提升工程，培育了“七一勋章”获得者林丹等一批优秀社区工作者，全区有65名社区书记进入行政事业编制，247名社区工作者取得专业职称。加大社区经费保障力度，对社区办公服务场所租赁费用实行区、街各半分摊。持续推进社区老人活动中心、少儿活动中心、议事厅、办事厅、社区智慧服务平台（两中心两厅一平台）全覆盖，积极探索“智慧社区”建设。

社区治理效能提升的几条路径

（一）理顺权责关系，促进减负增能

一是要合理界定基层政府、职能部门和社区组织在社区管理与服务中的职能和责任，健全社区工作事项准入制度，编制社区主责主业清单、协同事项清单、减负增效负面清单，并根据社区工作实际及时予以新增、调整，取消不符合改革发展事业要求和缺乏法律依据的事项，让社区干部集中精力抓好主责主业。特别是注重省、市、区三级联动，通过文件的形式明确准入事项目录范围、事项审批退出程序、事项协商评估方式等，进一步厘清“行政权力”与“自治权”的界限，并向社会公开。

二是要对需下沉到社区的工作事项，应充分兼顾社区的承接能力，按照“权随责走、费随事转”的原则，赋予相应工作职权，提供必要的经费和人力保障，做到“谁办事、谁负责、谁有权”。

三是要按照“应减尽减、应撤尽撤”原则，清理在社区设立的工作机构和加挂的各类牌子，明确上墙内容并按有关规定及时调整。除省委、省政府和市委、市政府要求开展的考核评比外，其余针对社区的考核评比活动，由各县（区）统一纳入综合性考评，每年一次性实施。

（二）创新工作机制，提升治理效能

一是要健全社区治理多元主体之间的合作机制，突出党建引领，实行“大社区”模式，将辖区内省、市、区直机关、企事业单位、新经济组织和新社会组织等单位党组织纳入社区治理体系，推动形成党建引领、多元共治的基层社会治理新格局。深化小区自治、楼栋自治、社会群体自治等实践，通过构建各利益相关方民主协商常态化机制、居民自治管理长效机制，把涉及公众利益的项目交由群众来讨论、决定。

二是要完善“三社联动”机制，通过政府购买服务、引领社会组织、市场主体提供专业服务等方式，推进公共服务的社会化。通过外引和内育相结合的方式，加快发展生活服务类、公益慈善类和居民互助类的社区社会组织，提供公益创投、补贴奖励、活动场地、费用减免等支持，充分调动社会组织互助互帮作用。

三是要加快推进“智慧社区”建设，整合延伸与社区有关的各类信息网络及应用系统，对居民的水、电、气以及社区消防栓、充电桩等设备实现信息数据的感知、监测、分析，利用社区智慧平台、手机客户端、微信小程序等，打造“社区+互联网”深度融合平台，提升社区治理智能化水平。进一步打破政府部门信息壁垒，逐步推动省、市、县（区）、街道（乡镇）、社区五级服务信息系统互联互通、共享共用，为居民提供更加方便快捷全面的信息服务。

（三）加强队伍建设，激发工作热情

一是要进一步完善社区工作人员的薪酬待遇激励机制，采取级差补贴和岗位变动挂钩方式，并综合考虑社区工作人员的文化程度、职业资格、能力水平等因素，将社区工作者的工资分为基本报酬、休息日及法定节假日考勤补贴和绩效奖励三类，建立薪酬动态调整和正常增长机制；同时，根据城镇单位就业人员年平均工资变化幅度及当地财政收入情况、生活消费水平，动态调整社区工作者薪酬标准，并严格落实带薪年休假、免费体检、高温津贴等待遇，让社区干部安心扎根基层。拓宽社区工作者发展空间，积极从优秀社区工作者中培养发展党员，推选符合条件的优秀社区工作者担任各级党代表、人大代表、政协委员。扩大优秀干部晋升渠道，有经验、有能力、群众威望高、业绩突出的社区工作者，可以通过推优形式考录公务员和选任街道（乡镇）机关、事业单位干部，从而有效激发他们的工作热情。

二是要选优配强社区干部队伍，通过公开竞聘的方式选聘社会优秀人才到社区任职。扩大社区工作者的来源渠道，通过选派一批机关干部和新考录公务员到社区挂职锻炼，选派机关事业单位的优秀党员干部分期分批到社区担任“第一书记”，不断充实社区工作干部力量。

三是要完善社区干部培养机制，从培养类型、素质要求、薪酬体系、晋升机制、职业规划等方面进行顶层设计，加强人才队伍的梯队建设和人才储备。充分发挥“七一勋章”获得者林丹等优秀社区工作者的示范表率作用，大力实施社区工作领军人才培养计划，建立健全领军人才数据库和社区治理师资库，培育更多的“林丹式”社区书记。要加强与高等院校的联系与合作，加大“订单式”人才培养力度。健全社区工作者教育培训机制，培训内容从传统的政治理论和党建业务内容拓展到经济、法律、社会心理、群众工作等社区工作的各个领域，全面提升专业化水平。

（四）强化要素供给，完善保障体系

一是要加大经费保障投入，把社区工作经费、培训经费、人员报酬、服务设施和信息化建设等经费纳入县一级财政预算。省级、市级财政可以采取“以奖代补”等形式，积极引导和推动驻县区单位及社会各界以资金、物资、技术等方式参与社区管理建设，逐步形成多元化投入的共建共治新格局。大力支持社区发展服务型经济实体，不断增强社区经费自我“造血”功能。

二是要加大城市规划实施监管力度，把社区办公用房和服务设施作为规划实施的强制内容落地落实。以社区居民需求为主导，按照规划引导、集约建设、资源共享、规范管理的原则，对社区党群服务中心、社区工作服务站以及居家养老服务中心、托幼机构、卫生服务站等公共活动场所进行亲民化、人性化改造，不断提升社区综合服务设施现代化水平。

三是要结合城市有机更新、老旧小区改造提升和花漾街区样板工程建设，对老旧小区水、电、气、照明、绿化、道路、安防系统等进行升级完善，探索智能化设备更新和物联网应用推广，切实改善社区工作空间环境，不断提升公共服务水平。