推进农业绿色高质量发展的政策研究及实践启示

林 巧，杨小薇，王晓梅，何 微，孔令博，王 辉

（1中国农业科学院农业信息研究所，北京 100081；2中国科学院文献情报中心，北京 100190；3中国科学院大学经济与管理学院图书情报与档案管理系，北京 100049）

0 引言

农业是国民经济的基础，是与自然联系最为紧密的生态产业，是生态文明建设的重要领域之一[1]。习近平总书记多次强调，绿水青山就是金山银山。农业绿色发展是持续推进农业高质量发展、大力实施乡村振兴战略和全面实现农业农村现代化的必经之路，对保障国家粮食、资源和生态安全具有重大意义。自2012年十八大以来，党中央、国务院作出一系列重大决策部署，为中国农业绿色发展奠定了良好开局。十四五规划更是将“生态文明建设实现新进步”和“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”纳入主要目标和发展建议。总体上看，中国农业绿色发展综合水平显著提升，已形成一系列典型的、可推广、可借鉴的农业绿色发展模式体系，为世界农业现代化贡献了“中国智慧”[2]。但中国农业依然面临着资源约束趋紧、面源污染严重、生态问题突出、绿色农产品供给失衡等一系列问题，农业绿色发展支撑保障制度和体系有待进一步健全[3]。绿色发展作为当今世界农业发展的潮流，仍将是“十四五”时期农业领域需重点关注和研究的主旋律。

1 国际视角下的农业绿色发展

1.1 发达国家农业绿色发展的模式体系

美国、欧盟、澳大利亚、荷兰和日本是现代农业绿色、可持续发展的成功先例。在农业现代化进程中，为了保护农业生态环境，促进农业绿色发展，全球多个国家出台了一系列的政策法规，围绕农业绿色发展形成了一系列卓有成效的发展理念和道路[4-6]。其核心举措主要有以下几点。

1.1.1 法律支持 法律手段是推进农业绿色发展的主要抓手。发达国家运用法律手段对农业绿色发展的相关流程和重点内容进行强制性管理，同时，政府根据本国农业的发展现状，不断调整、更新农业绿色发展的相关规定，从而实现逐步树立绿色发展理念在农业发展中的重要地位；另一方面，政府在制定相关战略政策时，能够最大程度的细化内容和指标，明确规定各领域的生产标准和界限，提升各地方实行的精度和效率。美国是农业“减量化”的执行者，其法律规定采取轮作、有机肥料、残渣还田、精准农业等绿色农业生产方式，如《有机农业法》《土壤保护法》等[7-8]。欧盟通过完善的立法体系来加强生态环境和水资源的保护，禁止过度放牧，促进农业废弃物资源利用等，如《人类环境宣言》《里约宣言》《欧盟水框架性指令》《废弃物框架指令》等[9]。日本通过立法规定地方农业的绿色发展可通过财政转移支付的方式提供支持，同时颁布了一系列法律来贯彻实施生态环境保护政策，如《农业基本法》《持续农业法》《食物、农业、农村基本法》等[10-11]。

1.1.2 财政补贴 财政补贴是推进农业绿色发展的有效途径。发达国家普遍具备完备的本国农业绿色发展的财政补贴政策、且补贴力度较大，同时，政府十分重视农业绿色发展相关项目的实施以及农民合作组织和农户的补贴发放，这些举措都有助于促进农业绿色内生发展，进而提升农业可持续发展水平[12]。欧盟农业绿色发展的补贴政策较为市场化，注重农村发展、环境保护及农业可持续发展，实现了从价格支持到绿色支持的改革转变[13]。日本是目前世界上农产品补贴率超过50%的高农业补贴国家之一，主要采取加大财政投入、制定《农产品价格安定法》、设立农业保险基金、支持山区农业和重点扶持农业生产专业户的方式来促进农业绿色发展[14]。

1.1.3 农技推广 农业科技推广和应用是提升农业绿色发展实施效果的决定性因素。在发达国家推进农业绿色发展过程中，农业科技人才培养、农业科技创新和农业技术推进是加快农业绿色发展的重中之重。美国通过完善农业科研教育体系来培育农业绿色发展人才，通过建设遍布全国的技术服务站来加强农业绿色发展的技术推广。日本已建成由国立和公立科研机构、大学、民间组织等三大系统组成的农业研究和技术推广体系，其科研机构与市场结合非常紧密。

1.1.4 认证监管 发达国家通过立法手段，既规定了农业绿色发展产业的认证制度和相关标准，也形成了完善的监督和管理体系，认证和监管相辅相成，实现了政府对农业绿色发展产业的引导、监督与管理。欧盟以立法形式出台了对农业绿色发展严格的认证标准，并对绿色农业采用项目管理模式，同时绿色农业严格的认证标准也成为欧盟及各成员国进行市场贸易准入的执行标准[15]。日本政府高度重视利用绿色农业认证的监管体系构建，主要采用农产品产地标识认证制度、实名制销售和抽样监测等方式[16]。

1.1.5 促进销售 绿色农业本身属于投入大、增值高、周期长的新兴产业，先期投入成本较高，如果销售渠道的中期环节过多，则会抬高农产品的价格。如果拖延物流的速度，绿色农产品的性价比将明显降低，中间环节过多也会对绿色农产品的质量监管造成负面影响，因此美国、欧盟等发达国家和地区的农业绿色发展普遍采用了“扁平化”的销售渠道，以实现绿色农产品物流体系通畅。

1.2 发达国家农业绿色发展的尖端技术

绿色农业技术涉及农业的各个环节，主要包括节药技术、节肥技术、节水技术、耕作技术加工技术和贮藏运输技术等。发展绿色农业技术是农业绿色发展的关键和核心，系统梳理发达国家农业绿色发展的尖端技术及成功经验，对中国发展绿色农业技术具有借鉴意义。

1.2.1 高效多抗分子育种技术 利用抗虫、抗病基因等分子育种技术，培育高效优质的抗性品种，能有效减少农药施用量，缓解环境污染，适应轻简栽培[17]。欧美等发达国家注重发展分子育种技术选育多抗作物新品种，如基因编辑技术、全基因组选择技术、转基因技术、体细胞克隆技术和单倍体育种技术等。

1.2.2 新型节水技术 美国在农业领域广泛采用新型节水技术[18]，如利用热脉冲技术、计算机模拟技术和卫星遥感技术确定作物需水程度，应用红外线测温仪测定作物叶面和环境温度。澳大利亚农田灌区普遍采用引流灌溉与排水结合、灌溉水循环利用等多种有效的节水方式。以色列每年把60%工业和生活废水，通过沙丘渗滤和生物氧化池等方法处理后用于农业生产灌溉，且灌溉农田全部采用喷灌和滴灌等技术，使灌溉水利用率高达90%，有效的防止了土壤盐碱板结化。

1.2.3 病虫害绿色防控技术 病虫害防控技术是综合采取多种措施，如生物农药、农药助剂等方式减少农药施用量，确保病虫害防治效果。国外发达国家在病虫害防控技术上主要采用高效、低毒、低残留生物农药、植物免疫诱抗剂、害虫诱控产品或天敌昆虫；选用节能、低耗、智能施药机械装备进行精准喷雾、精准施药；采用物理防治技术和隐蔽施药方法，如使用杀虫灯、黑光灯、色光板等装置诱杀害虫，采用土壤处理、药剂拌种等施药措施。

1.2.4 高新材料技术 新型纳米材料是农业前沿交叉领域的研究热点，纳米构型设计是当前新型农业投入品发展的主流[19]。欧美国家在纳米材料构型设计、组装合成、物性表征及其生物学与环境效应等领域开展了系统性的研究，开发了纳米生物传感器、多功能纳米农膜与包装材料、重大疫病快速检测试剂盒等系列产品。目前，天然高分子材料作为可降解材料技术热点正在被广泛的应用在绿色农业生产中，发达国家利用玉米、马铃薯和青豌豆等开发出了可完全降解且过程可控的全淀粉塑料。

1.2.5 废弃物高效利用技术 农业废弃物的有效利用，既满足居民的消费需求，又满足建设环境友好型、资源节约型社会的需要，可延长农业绿色发展产业链。日本爱东町和宫崎县岭镇的农业废弃物资源化利用模式、菲律宾生态产业园的农业废弃物循环利用模式等都减少了农业废弃物对农业立体环境的污染，实现了生态环境维护与废弃物资源化利用的结合[20]。同时，美国等发达国家注重农产品加工副产物的综合利用，强调循环利用、高值利用、梯次利用，在粮油薯加工、畜禽加工和水产品加工等过程中产生的副产物综合利用技术发展水平较高。

1.2.6 高端智慧农业技术 农业物联网技术和智能农机装备为农业绿色发展提供智慧解决方案。美国、德国、日本等发达国家研发的环境和生命信息感知技术，实现了农业环境和动植物的实时感知和反馈调控，通过构建生产环境监测模型，动植物发育和诊断模型，进而指导农业生产要素的精准调控和农业生产的管理决策。此外，欧美等发达国家将动植物作业对象感知与跟踪、农机工况实时监测与智能测控等技术与机器视觉与数字信息感知、导航定位、智能决策等系统相互集成，进一步推进了农业装备的智能化和网联化。

2 中国农业绿色发展的路径和成效

2.1 中国农业绿色发展的政策演进

中国农业绿色发展思想起源于20世纪80年代，进入21世纪以来取得了较大进展，发展目标逐步由增产导向转为提质导向、再转为生态绿色发展，这个演变历程可依据农业绿色发展政策的出台划分为以下3个阶段[21]。

（1）奠基准备阶段（1982—2000年）：中国出台了一系列与保护农业自然资源、保护水土资源相关的法律和政策文件；（2）初步形成阶段（2001—2015年）：2001年中国加入世贸组织后，国际市场对农产品的高标准加速了中国的农业绿色发展之路，中国出台一系列政策明确了农产品质量安全的保障和对相应生产行为的规范，在生态治理方面也进一步加强了法律保障；（3）发展完善阶段（2016年至今）：自2016年起，每年的中央一号文件都明确提出与农业绿色发展相关的意见，2017年党中央出台了第一个指导农业绿色发展的纲领性文件，农业农村部也于2019、2020年发布了农业农村绿色发展工作要点，这些政策意见对于农业绿色发展的指引规范越来越明确（表1）。

表1 中国农业绿色发展主要政策及内容

续表1

2.2 中国农业绿色发展的建设成效

2.2.1 农业经济实力显著增强 中国自古以来就被称为农业大国，十八大以来，党中央出台了一系列强农惠农富农政策，中国农业经济取得了举世瞩目的成绩。农业生产总规模有所扩大，农业生产总值由2014年的51851.1亿元上升至2019年的66066.5亿元，年均增长率为4.97%；粮食实现连年增产，2019年全国粮食总产量达66384.3万t，单位面积粮食产量年均增长率为0.99%；农业生产创造的社会价值稳步提升，2018年全国农业增加值为39610.3亿元，同比增长5.83%；农民生活水平逐渐提高，2018年农村居民人均可支配收入较2014年增长了4128.1元，年均增长率达8.65%（表2）。农业稳定增长为经济社会持续健康发展奠定了坚实的基础和强大的支撑，成为农业绿色发展的突出亮点。

表2 2014—2019年全国农业经济发展情况

2.2.2 农业绿色发展水平稳步提高 2014—2018年，全国农业绿色发展指数从73.93提升至76.12，提高了2.96%（图1）；其中生活富裕美好指数大幅提高，增长了12.96%；生态环境安全取得显著成效，指数增长了3.06%；资源节约保育和绿色产品供给也有明显提升，指数分别增长了2.12%和0.82%，各项数据表明，中国农业绿色发展已进入快车道。

图1 2014—2018年全国农业绿色发展指数变化

2.2.3 农业资源环境保护初见成效 十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局，从农业面源污染攻坚战到农业绿色发展五大行动，中国逐步建立了农业资源环境保护的长效机制。耕地质量稳步提升，2019年全国耕地质量平均等级为4.76，较2014年提升了0.35个等级；水资源利用率和效益大幅提高，节水灌溉面积由2014年的2901.88万hm2提升至2019年的3705.9万hm2，年均增长率达5.01%，农田灌溉水有效利用系数也提升了5.47%；化肥农药使用量持续减少，2019年全国农用化肥施用量5403.6万t，较2015年减少619万t，连续4年实现零增长；农作物秸秆综合利用率显著提升，实现了变废为宝、化害为利和农民增收；畜禽粪污资源化利用明显提高，全国规模养殖场粪污处理设施装备配套率均达74%；农膜使用量持续下降，废旧农膜回收试点深入推进（表3）。

表3 2014—2019年全国农业资源环境保护情况

2.2.4 农业生态系统保育不断加强 全国各地农田生态环境改善明显，山东、河南平原地区农田林网化率近90%；水生生物资源快速下降趋势已得到初步遏制，2019年增殖放流水生生物苗种超过384亿单位；退牧还草、退耕还林还草、石漠化治理等制度有效夯实，2018年全国草原综合植被覆盖度达到55.7%，草原生态功能和载畜能力持续提升。

2.2.5 农业科技创新能力整体提升 科技创新是破解农业绿色发展难题的关键所在，统计数据表明，2019年农业领域的科研人员达到63806人，研发经费支出合计达23.41亿元，先后研发培育新品种、新农药、新兽药1610件，制定与农业相关的国家、行业标准1785项，获得国家级奖励84项，申请和获得专利11025项[22]，农业科技对农业发展的贡献率超过56%，中国农业科技水平有显著提升。

2.2.6 农业绿色发展试验示范成效显著 2019年，农业农村部等8部门联合评估明确了第二批41个国家农业绿色发展先行区，目前国家农业绿色发展先行区总数已达到80个；基本建立了重要农业资源台账，编写形成了《国家重要农业资源台账报告》及试点县农业资源评价报告，搭建了台账数据采集体系和平台，2017—2019年累计收集台账数据55万多个，基本实现了台账数据规范化、制度化管理。

3 以绿色驱动农业高质量发展的思考

3.1 中国农业绿色发展面临的形势

3.1.1 农业资源约束趋紧 耕地和淡水是农业绿色发展的基础资源，中国人口基数大，人均耕地面积仅占世界平均水平的33.3%，淡水资源仅占25%[23]。长期粗放的生产方式导致农业资源的大量投入，工业化城镇化的快速推进导致耕地数量和质量不断下降，水资源总量不足、分配不均的矛盾日益凸显，农业资源趋紧制约着中国农业的可持续发展。

3.1.2 农业面源污染严重 随着“一控两减三基本”目标任务的提出，中国农业面源污染加剧的趋势逐步得到遏制，但化肥、农药过量使用还较为普遍，单位面积化肥施用量接近世界平均水平的4倍，当季利用率不足40%，普遍低于发达国家50%的水平[24]；畜禽粪便、农作物秸秆、农膜资源化利用率总体还不高，农业面源污染防治的长效机制尚未建立[25]。

3.1.3 农业生态问题依然突出 近年来，中国调整优化种养业结构，实施草原生态补助奖励、休渔禁渔等制度，逐步修复了农业生态系统。但农田、草原、渔业等生态系统仍在持续退化，水土流失面积达29.5亿hm2，沙化土地17.3亿hm2，石漠化面积1.2亿hm2，90%的天然草原出现不同程度的沙化退化；长江流域水生生物资源衰退、水域生态环境恶化和水生生物多样性下降，农业生态服务功能弱化的问题仍然突出。

3.1.4 绿色农产品供给失衡 十八大以来，农业农村部大力推进质量兴农、绿色兴农、品牌强农战略，中国农产品供给和质量安全形势稳中向好。但是农业生产标准化水平仍较低，农产品同质化严重，品牌杂而不亮，缺乏有竞争力的产品；绿色、优质的无公害农产品自2014年后供给持续下滑，且区域供给差异明显；农产品科技含量较低，水果和肉类的加工率远低于发达国家水平，加工业发展整体滞后；质量安全事故时有发生，优质绿色农产品供给不稳定。

3.1.5 农业绿色发展支撑保障体系有待健全 中国于2004年全面取消农业税，并于2006年开始推行农业补贴制度，中国投入与农业绿色发展相关的资金已达到1500亿元[26]。但目前中国涉农贷款比例不高，农业保险承保尚未实现全覆盖，支农财政资金较少，农业绿色发展整体支持力度不足。

3.2 推进农业绿色发展的对策建议

3.2.1 合理布局，优化农业主体功能 大力夯实国家主体功能区战略建设，依托全国农业绿色发展规划和优势农产品区域布局规划，明确区域发展方向；建立反映市场供求与资源稀缺程度的农业生产力布局，推进国家农业可持续发展试验示范区创建；完善农业资源环境管控制度，探索区域循环农业体制机制，实施粮经饲、种养加统筹发展，农林牧渔融合高效建设；支持创建区域品牌，推进一二三产融合发展。

3.2.2 节能降耗，推动资源保护和利用 完善耕地质量监测和等级评价体系，严守耕地红线，降低利用强度，建立高效的耕作制度，开展集约化生产；推广节约高效的农业节水灌溉技术，建立农业灌溉水总量控制管理体系，建设新型雨养农业；健全农业生物资源管理与保护制度，加强野生动植物自然保护区建设，强化动植物种质资源利用，扩大生物防治技术试点规模。

3.2.3 科学治理，净化产地环境 制定农田污染控制标准，出台耕地土壤污染治理及效果评价标准，开展污染耕地分类治理；继续实施化肥农药使用量零增长行动，实施低污染、低消耗、低残留的农业投入品生产和使用；开展秸秆高值化、产业化利用，健全废旧地膜和废弃物回收处理体系。

3.2.4 法规监管，促进生态系统养护修复 健全草原保护制度，加强退化沙化草原管理治理；完善水生生态保护制度，严格划定限捕、禁捕区域，加强水生生物资源养护；遵循生态系统整体性、生物多样性规律，合理确定种养规模，实现农田生态循环和稳定；加快构建退耕还林、防沙治沙，石漠化和水土流失综合治理的长效机制。

3.2.5 科技创新，支撑绿色供给 完善科研单位、高校、企业等各类科研主体的协同创新机制，开展以农业绿色发展尖端技术为重点的科技联合攻关；健全农业绿色发展科技成果评价和转化机制，借鉴国际农业绿色发展经验，加强国际间科技和成果交流合作；实行农业绿色发展品牌战略，创建具有区域特色的品牌绿色农产品；完善领域科技人才培育机制，培养一批具有绿色发展理念、掌握绿色生产技术的农业创新人才。

3.2.6 健全体系，保障绿色发展 建立农业绿色发展准入体系，对农产品质量安全进行全方位监管，统一绿色农产品市场评价标准；健全农业绿色发展补贴制度，探索金融支持农业绿色发展的有效途径，加大绿色信贷和担保的支持力度；完善农业绿色发展法律法规体系；充分利用农业信息技术，构建农业资源环境生态监测预警系统。