暂予监外执行案件的检察监督探析

陈 晓

(北京市顺义区人民检察院，北京 101300)

暂予监外执行作为一项重要的刑罚执行制度安排，体现了我国宽严相济的刑事政策，既满足了惩罚犯罪的社会需要，也充分彰显了我国刑罚的人道主义精神。但在暂予监外执行制度的具体运行过程中，存在违规操作、监管不到位、司法腐败等诸多问题。特别是近些年见诸公开报道，进而引发舆论关注的孙小果案、郭文思案、“纸面服刑”等问题，严重影响了司法机关的权威性和公信力。暂予监外执行制度存在的诸多问题，亟需从制度本身和实践探索方面细致研究解决，而强化检察机关检察监督权的行使是解决问题的关键点。

一、我国暂予监外执行检察监督的基本体系

(一)我国暂予监外执行检察监督体系的发展历程

在立法上，对暂予监外执行的检察监督经历了从原则到逐渐具体的总体发展历程。具体来说：

第一，1979年《刑事诉讼法》作为新中国第一部刑事诉讼法律，在其宗旨中，并未确立人民检察院的法律监督原则，在暂予监外执行方面的检察监督仅能援引其第164条的原则性规定(1)1979年《刑事诉讼法》第164条规定：“人民检察院对刑事案件的判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正”。。具体何时开始监督，如何开展监督无任何具体规定。

第二，1996年《刑事诉讼法》在第215条中明确了检察机关对暂予监外执行决定进行事后监督(2)1996年《刑事诉讼法》第215条规定：“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关，批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查”。。此种监督模式，检察监督启动的时间是暂予监外执行作出决定之后，检察监督的法律后果是批准机关启动再核查程序。显而易见，这种监督模式具有明显的弊端。一方面，事后监督容易使检察机关监督形式化，导致监督难见成效。事后监督将检察机关排除在暂予监外执行决定的程序之外，检察机关仅在作出暂予监外执行决定之后才介入监督，仅依靠暂予监外执行决定书提供的有限信息开展法律监督，这样的监督易流于形式。另一方面，事后监督的难度以及所耗费的司法成本较大。即使检察机关经审查发现了暂予监外执行不当的，由于涉及后期交付执行的问题，极可能造成检察机关和被监督者及收监执行机关互相扯皮、互相推卸责任的问题，纠错的难度很大，纠错的司法成本也很高，不利于维护生效决定的稳定性和司法公信力(3)参见邢娜：《同步监督改革问题思考》，载《前沿》2012年第23期。。

第三，2012年及现行《刑事诉讼法》实现了从事后监督到同步监督的过渡。正是鉴于事后监督存在的问题，最高人民检察院出台了一系列改进检察监督工作的措施。2008年3月23日，最高人民检察院印发了《人民检察院监狱检察办法》《人民检察院看守所检察办法》《人民检察院劳教检察办法》和《人民检察院监外执行检察办法》，开创性地提出了检察机关通过审查并签署意见的方式介入暂予监外执行的提请和决定活动，并经地方各级检察机关的实践积累了丰富的经验。至2012年《刑事诉讼法》修改时，吸收借鉴了实践经验，确立了片面的同步监督并保留至今(4)2012年《刑事诉讼法》第255条规定：“监狱、看守所提出暂予监外执行的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院。人民检察院可以向决定或者批准机关提出书面意见”；第256条规定：“决定或者批准暂予监外执行的机关应当将暂予监外执行决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交决定或者批准暂予监外执行的机关，决定或者批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查”。上述规定与现行《刑事诉讼法》一致。。值得注意的是，《刑事诉讼法》对于法院决定暂予监外执行前，检察机关能否介入监督以及遵循什么程序并未明确，检察机关对法院决定暂予监外执行前的检察监督缺乏明确的法律正当性(5)参见杨永华，蒲宏涛，刘鹏：《检察机关对暂予监外执行同步监督问题研究》，载《山西省政法管理干部学院学报》2015年第4期。。至此我们可以认为，对暂予监外执行的检察监督在法律上实现了从原则到相对具体的转化，已经确立了同步监督的基本模式。

2014年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部及卫生计生委联合印发了《暂予监外执行规定》，再次对暂予监外执行的同步监督进行了明确和细化。其中，明确提出了人民法院在作出暂予监外执行决定前，应当征求人民检察院的意见，弥补了《刑事诉讼法》本身未明确规定法院决定暂予监外执行前检察机关介入检察监督的问题。至此，确立了对暂予监外执行决定活动的检察监督“两步走”这一同步检察监督格局。

在《暂予监外执行规定》出台后，各地区相继出台了适用于本地区的实施细则，对相关问题做了更加细化的规定。例如，2020年7月，北京市高级人民法院、北京市人民检察院等部门联合印发了《北京市暂予监外执行规定实施细则(试行)》(以下简称北京市《实施细则》)。就检察监督的角度而言，该细则对暂予监外执行程序的启动、医学鉴定、法院征求意见、批准前的检察监督、检察机关审查的手段方式等做了细化规定。各地区实施细则的出台，在该地区范围内的暂予监外执行检察监督实践中具有重要的指导和规范意义。2020年7月，《社区矫正法》及其实施办法正式实施，各地也陆续出台具体实施细则，对暂予监外执行中执行环节的检察监督再次加以明确和细化。由此，暂予监外执行同步检察监督体系更趋完善。

(二)我国暂予监外执行检察监督体系评析

目前，我国已经形成了以《刑事诉讼法》《社区矫正法》为基础，《暂予监外执行规定》《社区矫正法实施办法》等全国性规定为规范，各地暂予监外执行、社区矫正的实施细则为重要补充的暂予监外执行规范格局，以此建立了对暂予监外执行同步检察监督的基本体系。但应当注意到，由于各地区实施细则间有较多规定呈现一定的差异性，导致同步检察监督在各地区之间的具体实践存在差别。因此，尚需进一步总结经验，制定完善全国性的统一规范，使得同步检察监督体系更趋精细和统一。

就笔者所在的北京地区而言，相关规定不细致不完善的问题依旧存在，同步监督仍存在盲区。具体来说，相关规定对同步监督介入的时机不甚明确。例如，暂予监外执行决定前的病情鉴定环节，检察机关是否应当派员或者什么条件下应当派员进行现场监督，是否区分不同的决定主体，相关规定不甚明确。再如，对暂予监外执行罪犯的执行环节如何开展同步监督，包括监督的时机、频次、方式等问题，实践中往往根据检察人员的自身经验开展相关同步监督工作，监督的规范化和统一化尚需进一步提高。

二、目前同步检察监督实践中存在的问题

(一)对批准决定活动检察监督的实质化水平不足

检察机关对暂予监外执行的监督核心点在于是否符合暂予监外执行的法定条件。实践中，监督的方法主要是根据省级人民政府指定医院出具的诊断证明和病历材料等进行审查。因审查医院诊断证明材料的真实性和准确性需要具备一定的医学等专业知识，而检察人员一般不具备相关专业知识，对罪犯是否符合暂予监外执行的法定条件往往很难进行实质性审查，即使诊断证明与病历所示内容有较为明显的不相符情况也不易发现。在检察人员缺乏专业知识的情况下，如若不具备一套工作机制开展“外脑辅助”，不利于实现对暂予监外执行决定活动开展实质性的监督。

另外，由于暂予监外执行提请审查期限的限制，也极易导致实质化审查水平不高。例如，北京市《实施细则》中规定，人民检察院收到法院拟暂予监外执行征求意见函或者监狱、看守所抄送的暂予监外执行书面意见副本及相关案件材料后，如果经审查发现罪犯不符合暂予监外执行医学条件的，应当在十日内提出书面检察意见，并且这个“十日内”的期限限制在任何情况下都不可延长。实质化审查一般需要就罪犯的病情进一步开展调查核实，可能需要委托技术性证据审查、自行组织病情诊断等，但“十日内”的绝对期限规定可能使相关审查工作无法充分开展而仓促做出可能并不精准的检察意见，这将在一定程度上影响实质化审查水平。

(二)对执行阶段的检察监督弱化

1990年实施的《罪犯保外就医执行办法》实行定期保外就医制度，规定保外就医的期限为半年至一年，且每次延长也是半年至一年(6)司法部、最高人民检察院、公安部《罪犯保外就医执行办法》第12条规定：“对符合本办法第二条(一)、(二)项规定情形的罪犯，实行定期保外就医制度。依据罪犯病情，可以一次批准决定保外就医时间半年至一年。……办理延长保外就医期限手续，每次可以延长半年至一年”。。但该办法已被《暂予监外执行规定》废止，目前的相关规定对决定或者批准暂予监外执行的期限并无限制性要求，实践中绝大部分是“一保到底”。在暂予监外执行的过程中，暂予监外的情形是否消失是应否再次收监执行的重要依据，主要依靠监管机关即社区矫正机构来评判，检察机关在其中履行检察监督职责。

检察机关对罪犯暂予监外执行的情形是否消失的监督呈现明显弱化的现状，主要表现在以下两方面。一方面，检察人员因专业知识的缺失而采取的形式化审查方式导致开展监督工作难以深入。虽然目前规定要求暂予监外执行罪犯定期汇报个人身体健康情况，定期前往医院进行检查并提交病情复查的证明材料。但是这毕竟不是正式的诊断意见，每次所做的诊断也不够全面和具体，即使是专业人员也难以对罪犯是否继续符合暂予监外执行条件做出准确判断。况且检察人员及社区矫正工作者一般均不具备相关医学的专业知识，对病情是否符合暂予监外执行的条件更是难以判断。实践中，检察人员一般采取确保检查的医院主体适格、检查的频次符合要求、证明文件齐全等符合形式方面的要求，这样的检察监督明显是弱化的，完全不能实现同步检察监督体系设计的初衷，监督的效果将大打折扣。另一方面，相关规定不完善导致检察监督存在制度性障碍。即使检察机关通过审查病情复查的书面材料发现了疑似可能不符合暂予监外执行条件的线索，但目前相关规定中没有明确责任主体、组织病情诊断的方式，诊断经费也无保障。实践中，由于没有具体明确的操作规范，检察监督工作的开展往往需要基于个案开展具体协调工作，通过协商明确具体的责任主体、工作方向等细节性问题。因此，检察监督的开展存在实际操作难和依据不足的困境，实质上弱化了检察监督职能。

(三)“辅助型”的检察监督缺乏刚性

现行的暂予监外执行同步检察监督体系，在批准或者决定前的检察监督是一种“辅助型”的检察监督，相关规定未赋予这类书面意见的强制力，监督缺乏刚性，监督实效不足。具体而言，在批准或者决定暂予监外执行前，人民法院将拟暂予监外执行征求意见函及相关材料送达检察机关，监狱、看守所向检察机关抄送暂予监外执行书面意见副本及相关材料。检察机关开展检察监督体现为一种“被邀请式”的行为，其依托征求意见函或书面意见副本等相关材料开展审查并提出书面意见。实践中，如果检察机关经审查不同意暂予监外执行的，一般采取“回复函”“检察意见书”等形式提出书面意见，这种形式的回复意见是否属于“纠正意见”亦或是其他法律规定的监督文书尚不明确，其效力难以保证。法院、监狱、看守所对检察机关的书面意见是否应当采纳，目前尚无明确规定。按照现行规定，如果法院不认可检察机关提出的不同意暂予监外执行的书面意见，法院自身并无救济措施，其可采取向检察机关说明不认可、不采纳检察机关意见的理由，自己直接批准或者决定暂予监外执行，这在目前的制度设计中并不存在障碍。实践中，由于检察机关的意见没有明确的法律地位，甚至会出现提请机关不主动征求检察机关意见的情况(7)参见汪应武：《论检察监督视野中的暂予监外执行制度困境及完善对策》，载《中国检察官》2016年第1期。。由此可见，“辅助型”检察监督无法保障实现对暂予监外执行批准或者决定前的检察监督刚性，同步检察监督易流于形式，监督效力必然大打折扣，同步检察监督体系的设计初衷将无法实现。

三、加强对暂予监外执行同步检察监督的完善路径

强化对暂予监外执行的检察监督是检察监督发展的基本方向，而实现对暂予监外执行的同步监督是实现强化监督的基本方法。应当从两方面明确暂予监外执行同步检察监督的基本要求：一方面，从暂予监外执行的各工作环节来看，同步检察监督意味着要实现全程化的检察监督，即实现监督的“全程性”；另一方面，从暂予监外执行的监督实效来看，同步检察监督意味着要实现实质化的检察监督，即实现监督的“实质性”。

(一)全程性检察监督的阶段化明确

对暂予监外执行的检察监督要实现全程性，这就要求检察监督始于启动暂予监外执行程序，止于取消暂予监外执行程序，明确对暂予监外执行的各个阶段均应开展检察监督。实现对暂予监外执行的全程性检察监督具有法律正当性和实践必然性。

第一，《刑事诉讼法》《社区矫正法》为全程性检察监督提供了法律正当性基础。例如，《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”；第276条规定：“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正”。《社区矫正法》第8条规定：“人民检察院依法对社区矫正工作实行法律监督”；第49条规定：“暂予监外执行的社区矫正对象具有刑事诉讼法规定的应当予以收监情形的，社区矫正机构应当向执行地或者原社区矫正决定机关提出收监执行建议，并将建议书抄送人民检察院。社区矫正决定机关应当在收到建议书后三十日内作出决定，将决定书送达社区矫正机构和公安机关，并抄送人民检察院”。上述规定既有原则性规定，也有具体性规定，均为检察机关开展全程性检察监督提供了法律正当性基础。

第二，开展全程性监督具有实践必然性。刑罚执行活动作为刑事诉讼活动的末端，是彰显刑法“惩罚犯罪、保障人权”功能的落脚点，必须走好刑事诉讼的“最后一公里”。暂予监外执行制度作为刑罚执行制度的一项重要制度安排，其公正性长期以来备受社会关注，是容易引发社会舆论的敏感点，必须对暂予监外执行制度做出更加科学合理的制度安排，从制度机制层面加以完善。明确对暂予监外执行的全程性监督是基础性制度安排，通过明确监督的依据及权力职责分配，进而强化对包括暂予监外执行的启动、医学诊断鉴别、提请、批准决定、交付、执行监管、收监执行等各环节的检察监督，而不是相关机关“自己拍板”，暂予监外执行活动才能够体现司法权互相制约、多方参与的基本要求。显而易见，明确细化各阶段的检察监督依据及方式，确立全程性检察监督，各阶段检察监督的制度机制将更加健全，这有利于积极回应人民群众对暂予监外执行领域司法公正性的期待，是实现暂予监外执行活动经得住历史检验的必然要求。

(二)实质性检察监督的结构化改造

“辅助型”检察监督的弊端在于检察机关在暂予监外执行批准和决定程序中的地位和责任不甚明确，造成检察监督的刚性依据不足，严重制约了检察监督的实质化开展。为了彻底解决这一问题，就必须从明确检察机关的地位和责任出发，进而对暂予监外执行程序进行结构化改造。具体而言，即将检察机关“嵌入”到暂予监外执行的批准和决定程序中来，参照“批准逮捕权”的权力模式，赋予检察机关对提请暂予监外执行的“批准提请权”。只有经检察机关批准后，监狱、看守所才能报请有权机关批准暂予监外执行，法院才能进而作出暂予监外执行决定，以此实现检察监督从“辅助型”到“嵌入型”的结构化改造。

“嵌入型”的检察监督，明确了检察机关的监督地位、作用及其职责，使检察监督嵌入到暂予监外执行的批准和决定活动的程序结构中，在暂予监外执行提请活动中行使批准提请权，这改变了“辅助型”检察监督的权力属性，从制度设计上彻底解决检察监督刚性不足的问题，直接强化了检察监督对不符合暂予监外执行罪犯的过滤筛查功能。同时，“司法责任制”的要求将倒逼检察人员积极履职，检察监督的实质化水平必然大幅提高，契合了各机关相互协调制约的基本精神。

另外，相关配套制度也应进一步跟进完善。因“嵌入型”检察监督的构建，检察机关对于暂予监外执行具备了批准提请权，实质上赋予了暂予监外执行程序的主导地位。为保证正义实现、权益平衡等程序设计价值功能，必然需要赋予和保障罪犯对刑罚执行方式的申诉权，被害人对罪犯刑罚执行方式的知情权、表达权、参与权等(8)参见骆群：《犯罪被害人在暂予监外执行中的功能与权利》，载《行政与法》2015年第12期。；同时也应明确法院、监狱和看守所要求复议复核的权利，以此保障实现司法公正性。

(三)实质性检察监督的实践完善

第一，加强沟通，确保移送审查的材料充分。现行全国性的统一规定对暂予监外执行提请活动应当向检察机关移送的材料规定为“相关材料”。各地区在实践中，应当结合本地区实施细则中对移送材料的相关规定，与法院、看守所、监狱等积极沟通，明确移送审查的具体材料。移送审查的材料应当包括：法律文书；病情诊断书(或妊娠检查书等)，附以能够据以判断的检查报告、影像学资料、病历材料等；社会调查报告等其他有关材料。唯有确保审查材料充分，在审查之初就尽可能获取较为详尽的证据材料，才能为进一步开展实质性审查工作提供基础性条件。

第二，充分运用调查核实权。《人民检察院组织法》第21条明确了检察院的调查核实权(9)《人民检察院组织法》第21条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实……”。。如果检察人员在开展暂予监外执行批准决定活动、执行监管活动等检察监督工作过程中，发现可能存在相关疑点的，或者材料不充分不足以证实相关事实的，可以依法开展进一步调查核实。检察人员可以按照法定程序，按照办案模式的要求，积极开展询问、讯问、调取材料或采取向有关部门查询信息等方式调查核实，摒弃仅停留于纸面的书面审查模式，实质性地开展检察监督工作，以确保查清事实，奠定监督刚性基础。

第三，积极寻求“外脑辅助审查”。检察人员缺失专业知识是制约对暂予监外执行开展实质化检察监督的核心因素。因此，在开展暂予监外执行检察监督时，应当积极寻求具备专业知识的人开展“外脑辅助审查”。实践中，可以通过委托有资质的鉴定机构开展技术性证据审查、自行组织开展病情诊断等鉴别活动、聘请或者询问特定领域的专家等方式，综合审查相关案件材料的真实性、可靠性。当然，特别需要注意的是办案期限、办案规范化的问题。全国检察机关刑事执行检察部门均强调刑事执行检察从“办事模式”向“办案模式”的转化。检察人员在办理审查案件中，应当严格落实规范办案的基本要求，在保证审查不超期的前提下，视不同情况灵活采取适当合理的辅助审查措施，保证监督的规范化和实质化相平衡。