建设全国统一能源市场的几点思考

国家能源局山东监管办公室 卢延国

我国富煤贫油少气的基本国情和市场建设实践中存在的一些妨碍统一市场建设的矛盾和问题，对统一能源市场建设带来了影响。

习近平总书记指出，能源是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。日前，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）对外发布。《意见》提出，在有效保障能源安全供应的前提下，结合实现碳达峰碳中和目标任务，有序推进全国统一的能源市场建设。面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，构建全国统一能源市场是保障国家能源安全、构建高水平社会主义市场体制的必然要求。

作为全国统一大市场特别是要素和资源市场的重要组成部分，能源既是各类商品生产形成的重要基础支撑，其本身，作为一种商品，自然也要形成全国统一市场。稳妥推进全国统一的能源市场建设，对于推动国内市场和国际市场更好联通、为经济社会发展提供坚强能源动力保障、加快构建新发展格局具有重要的现实意义。

党的十八大以来，国家能源主管部门围绕能源市场建设，先后就煤炭、电力、油气体制改革特别是全国统一电力市场体系、煤炭交易市场体系建设等制定出台了一系列政策措施，基础制度不断完善，市场设施加快联通，有效释放市场潜力、激发发展动力，统一大市场规模效应不断显现。但是我国富煤贫油少气的基本国情和市场建设实践中存在的一些妨碍统一市场建设的矛盾和问题，对统一能源市场建设带来了影响，必须坚持系统观念，立足国情，立破并举，稳妥推进，畅通循环，为构建新发展格局提供坚强支撑。

一、矛盾和问题

能源供应链的稳定性、安全性要求更高。保障能源安全是能源行业的第一责任和使命，进入新时代，能源发展纳入生态文明建设总体布局，在经济社会发展中的基础地位、保障作用、关联强度日益突出，降能耗、保增长是一个对立统一的时代命题，确保能源高质量供给始终是我们必须坚守的底线。

2021年，我国以5.2%的能源消费总量增速支撑了8.1%的GDP增速。我国是发展中国家，工业化、城镇化还在深入推进，能源需求会不可避免继续增长，同时包括能源在内的经济社会全面绿色转型的速度、力度还在逐渐加大。当前，国际能源供应链动荡加剧，我国作为能源消费大国，保障能源供应的稳定安全成为至关重要的优先事项，统筹安全和发展的重要性、紧迫性前所未有。从一定意义上说，我国经济社会的绿色转型与发展赶超压缩在同一个时空，新时代的能源供应就必须是一个变“能源不可能三角”为“能源可能三角”的过程。

能源领域“双碳”工作任务重、压力大。建设全国统一的能源市场，必须结合实现碳达峰碳中和目标任务，有序推进。“十四五”时期，是我国碳达峰、碳中和工作的攻坚期。根据国际能源署（IEA）的统计数据，2020年全球碳排放主要来自能源发电与供热、交通运输、制造业与建筑业三个领域，分别占比43%、26%、17%，能源领域是推进“双碳”工作的主战场，攸关全国“双碳”工作全局。

从电源结构来看，目前，全国发电装机容量24亿千瓦，煤电装机占比接近一半，约60%的电力来自燃煤发电。煤炭和煤电既是我国能源安全的基础和“压舱石”，也是实现“双碳”目标的重中之重。要控制化石能源消费、特别是控制煤炭消费增长任务艰巨。

能源科技创新的总体水平还不能完全适应统一大市场的要求。近年来，我国能源科技水平取得重大进步，但原创性、大突破还存在短板，部分关键设备及原材料还需要进口，能源科技创新水平总体不足。关键核心技术和装备还不适应能源高质量发展的要求，特别是构建新型电力系统亟待解决的清洁低碳和新能源、储能等关键技术缺少创新突破。同时，在“双碳”目标的约束下，亟须加快煤炭清洁低碳技术的研发创新，绿色低碳技术攻关、先进技术推广应用尚需加大力度。能源与数字技术的融合发展、智慧化转型随着新型电力系统的构建、油气体制改革的深度推进形势紧迫。

能源产供需逆向分布影响了能源利用效率的提升。以煤为主是当前我国能源的突出特征，但绝大多数的煤炭都产自晋、陕、蒙等北方省区，而能源负荷中心则集中在东部、南部地区。同时，由于我国风光等清洁能源多分布在西北等经济欠发达地区，而电力需求则集中在东部、南部地区，电力供需的区位矛盾较大，逆向分布问题突出，带来了市场的自然分割，降低了能源利用效率，加大了市场交易流通成本，为统一市场建设增加了难度。解决新能源生产消费区域分布不均衡、发电和用能时间不匹配等问题成为提高我国能源利用效率和推动新能源大规模使用的重要基础。

二、建设全国统一能源市场的建议

1.建设安全市场。保障能源安全供应是建设统一能源市场的前提。建设安全市场首先要立足内需，畅通循环，使能源生产、分配、流通、消费各环节更加畅通，使能源市场供应具有可靠性、稳定性、可持续性。

坚持立足国内、补齐短板、多元保障，完善产供储销体系，提高能源供应链的稳定性和弹性。坚持先立后破，坚持问题导向，立足国情，稳妥推进，注重发挥煤炭、煤电“压舱石”的基础保障作用，着力完善好煤炭市场体系，加快建设统一电力市场体系，适时组建全国电力交易中心，稳妥推进天然气市场化改革，持续提升油气勘探开发力度，“不能把手里吃饭的家伙先扔了，新的吃饭家伙还没拿到手”，确保能源市场安全稳定。坚持系统思维和底线思维，从战略高度推进煤电油气产供储销体系建设，牢固树立节约是“第一能源”的理念，建立完善体现节能和技术进步对于能源安全稳定供应贡献率的市场激励机制，丰富和提高能源供应链的弹性和韧劲。

2.建设绿色市场。绿色是我国能源发展的底色，也是建设统一能源市场的必然要求。建设绿色市场，首先要建立和完善能源绿色发展和清洁能源货畅其流的机制。用市场的力量壮大清洁能源产业，实施可再生能源替代，加快建设统一的电力市场体系，促进绿色能源占比提高，推动煤炭和新能源优化组合，让传统能源清洁化，清洁能源规模化，能源市场绿色化。

二是结合实现碳达峰、碳中和目标任务，坚持全国一盘棋，科学有序，稳步推进。立足以煤为主这个基本国情，抓住能源绿色低碳发展这个关键，加快能源结构调整步伐，实现能源生产环节持续降碳提效，持续降低化石能源消费比重。科学考核，完善能耗“双控”制度，尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，加快形成减污降碳的激励约束机制。坚持立足能源主战场，当好排头兵，打好主动仗。

三是深化改革，积极探索建立反映包括可再生能源在内的清洁能源的环保价值、降碳效益价值的市场机制，统筹考虑煤、油、电等多种能源之间的关系，不断突破体制、市场、行业、政策、技术等壁垒，让市场机制保障 “生态优先、绿色发展”的落地落实。

3.建设开放市场。开放是市场的基本属性，营造稳定公平透明可预期的营商环境是建设全国统一的能源市场的主要目标之一。全国统一的能源市场不是自我封闭，而是要形成一个规则统一、竞争充分、高度开放、运行有序的能源市场格局。

我国是全球最大的能源生产国和消费国，当前和今后都需要全方位加强国际合作，实现开放条件下的能源安全。加快建设全国统一的能源市场、形成超大规模的国内市场，才能更好地推动国内市场和国际市场联通，促进要素跨境自由有序安全便捷流动，形成对全球先进资源要素的强大引力场，有利于提高国际经济治理中的话语权，在国际竞争和合作中取得新优势。

加大开放才能提高全国统一市场的国际影响力。我国是世界第一大原油和天然气进口国，有着较高的对外依存度。近年来，陆续组建的油气现货交易平台，为推动我国油气市场体系建设发挥了重要作用。但是由于起步较晚，我国的油气交易中心距离高效配置油气资源、形成国际化、开放性的具有国际影响力的交易平台还需时日。

目前，我国只有原油期货品种，还没有成品油和天然气期货市场，相关能源品种基准价格的形成还存在缺陷。健全油气期货产品体系、规范油气交易中心建设，优化交易场所，是当前和今后我国市场建设的重要内容。必须进一步加快和规范油气交易中心建设，提升油气交易中心资源配置功能，增密交易规则与国际接轨，与区域市场产生更广泛的联系，增加交易规模，丰富交易产品，增强对各市场主体的吸引能力。

构建人类能源命运共同体是当今能源发展的崇高愿景，坚定不移维护全球能源市场稳定，进一步扩大对外开放，推动高质量共建“一带一路”，是能源发展的不二之选。积极参与全球能源治理，引领构建人类能源命运共同体，促进全球能源可持续发展的中国主张，真正使全国统一能源大市场成为我国能源行业参与国际竞争的重要依托，成为促进全球能源治理贡献中国智慧、中国力量的重要支撑。

4.建设科技市场。科技创新是建设统一能源市场的强大动力。促进科技创新和产业升级是建设统一能源市场的应有之义。科技之于市场，既是实现市场促进能源资源在更大范围内畅通流动的保障，也是通过统一大市场推动能源重大科技成果转化应用、提升能源产业链供应链现代化水平，实现科技自立自强、推进能源产业升级的现实需要。

未来的能源市场既包括能源资源商品的交换，也涵盖能源新技术、能源新业态、能源装备研发、设计、制造和成套能力等方方面面。建设统一的能源市场一个重要目标就是发挥超大规模市场具有的丰富应用场景和放大创新收益的优势，促进能源领域自主创新成果市场化，形成支撑科技创新和新兴产业发展的体制机制。

围绕能源安全供应、清洁能源发展和化石能源清洁高效利用三大方向，着力突破能源装备制造关键技术、材料和零部件等瓶颈，推动全产业链技术创新，实现传统能源技术装备升级换代、新型能源技术装备自主创新、清洁能源技术水平显著提升；发挥科技创新在推进“双碳”中的支撑作用，强化绿色低碳技术攻关，加快先进技术推广应用；全面打造数字能源、智慧能源，提高能源市场的信息化水平，牢牢把握未来能源发展的主动权。

5.建设法治市场。坚持法治化是建设统一能源市场的重要原则。加快能源管理、监管的立法工作，完善能源市场监管程序，加强市场监管的标准化、规范化，加快建立起与全国统一能源市场相适应的法律法规体系。

我国能源资源禀赋和产供需的逆向分布，一定程度上带来了制约全国统一市场建设的显性、隐性壁垒，迫切需要完善能源法律体系，推进能源依法治理。统筹各地经济发展、资源禀赋条件，将法治贯穿于能源战略、规划、政策、标准的制定、实施和监督管理全过程，提高政策的统一性、规则的一致性、执行的协同性、标准的科学性，推进市场监管公平统一。特别是针对部分地区、部分领域市场分割和地方保护比较突出，商品和服务市场质量体系不健全，市场监管规则、标准和程序不统一等，进一步健全统一市场监管规则，落实最严谨标准、最严格监管、最严厉处罚、最严肃问责。

加快建立统一的天然气能量计量计价体系，尽快制定相关标准，更好体现天然气的本质价值，促进市场公平。强化统一市场监管执法，统筹执法资源，减少执法层级，统一执法标准和程序，建立综合监管部门和行业监管部门联动机制。深化“放管服”改革，完善“双随机、一公开”监管、信用监管，加快构建新型能源监管机制，不断完善透明高效的监管体系，全面提升市场监管能力。同时，发挥行业协会商会的作用，建立政企沟通机制，创新监管模式，形成政府监管、平台自律、行业自治、社会监督的综合性、多元化治理体系。

6.建设民生市场。保障和改善民生是我国能源发展的根本出发点和落脚点。建设统一的能源市场就是要进一步降低制度性交易成本，促进社会流通成本的降低，更好满足人民群众对美好生活的能源需求，为实现第二个百年奋斗目标发挥能源供应的基础保障作用，使能源成为促进共同富裕、实现中国式现代化的重要力量。但是，我国能源结构的深度调整自然会带来市场价格的变化，一定程度上影响到人民群众可持续、可承受用能，必须建立与之相适应的调节机制。

作为市场机制中最敏感、最有效的调节机制，价格的变动对整个社会经济活动有十分重要的影响。构建全国统一的能源市场，既要建立主要由市场形成价格的机制，要健全完善价格调节机制，强化能源价格和成本监管，同时探索新型成本分摊机制，还原能源的商品属性，提高能源资源配置效率。

以电力为例。我国电价水平总体较低，目前全国工业平均电价和居民平均电价分别为OECD（经合组织）国家平均水平的70%和40%，甚至低于新兴工业化国家的平均水平。可以说，40多年来，我国以明显低于发达国家的电价确保了接近发达国家的供电保障能力、电力普遍服务水平和清洁能源供给能力。随着电气化水平的提升，到2025年，我国电能占终端用能比重将达到30%左右。新能源逐渐成为主体电源，带来系统性成本上升，增加的成本必然会传导到终端用户。

根据相关测算，到2025年我国新能源电量渗透率将超过15%，系统消纳成本将是2020年的2.3倍。由是观之，加强对电价和成本的监管，不仅关乎新型电力系统建设全局，也关系整个能源大市场的建设。在坚持市场化原则的同时，在制度安排、政策供应等方面，要统筹共同富裕、乡村振兴，实施能源惠民，继续推进天然气基础设施建设和北方地区清洁取暖，保障人民群众可靠、稳定用能，共享能源改革发展成果，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。