海域使用权立体分层设立若干问题探究

崔旺来,陈梦圆,贺义雄,钟海玥,李瑞发

(浙江海洋大学经济与管理学院 舟山 316022)

0 引言

海域是重要的自然资源,建立完善海域资产立体产权制度,是健全自然资源产权制度的重要举措。随着我国海洋开发利用深度和广度不断拓展,尤其是海洋新业态、新模式的不断涌现,不同项目交叉用海、重叠用海问题开始凸显,海域立体化开发与利用成为必然趋势。探索海域使用权立体分层设权是党中央和国务院明确提出、高度关注的问题,《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(中办发〔2019〕25号)首次从中央层面提出“探索海域使用权立体分层设权”[1]。《要素市场化配置综合改革试点总体方案》(国办发〔2021〕51号)首次聚焦海域要素市场化配置的重点领域和关键环节,再次强调要“探索海域使用权立体分层设权”。两个文件反复鼓励探索海域使用权立体分层设权的用海新模式,充分说明我国海域使用权立体分层设权用海的重要性及迫切性。海洋强国建设亟待破解海域使用权立体分层设立难题,助推海域资源要素优化配置改革,实现海洋经济向质量效益型转变。

近年来,海域资源稀缺性日益凸显,海域立体分层设立模式得到广泛关注和地方实践。江苏省连云港市和福建省福鼎市为了破解核电取水口用海与跨海桥梁用海重叠造成的海域立体分层开发利用与现行法律框架间的矛盾冲突[1],于2014年和2016年分别试点了海域立体确权工作;浙江省象山县于2021年已成功试点实施2宗海域的立体分层设立工作,累计盘活发展空间278.534 9 hm2、带动增收2.26亿元。目前,浙江、河北、广东等沿海省(自治区、直辖市)相继开展海域立体分层设立先行试点,出台了关于推进海域使用权立体分层设权的相关文件,探索海域使用权立体分层设立可借鉴、可复制、可推广的改革样本。

海域立体化开发的兴起,相应地引起了学术界对海域立体分层设立问题的关注和探讨。但国外学者对海域管理的研究主要是基于海域空间规划视角展开,只是在相关研究中捎带表达了“立体化、分层”的理念[2-7],而真正有关海域使用权立体分层设立较为缺乏。国内学术界目前的研究主要集中在海域立体分层设立可行性[8-10]、三维多层产权界定[11-14]和海域立体分层利用评估[15-17]3个方面,在海域管理领域真正从整体性视角对海域使用权立体分层设立研究的文献几乎没有,国内学术界也仅在有关论述中就部分问题捎带表达,系统性探究并未展开。为此,本研究立足于海域使用权立体分层设立的现实需要和落地实施,将从设立主体、客体、方式、管理程序、权属设定和制度建设6个维度进行探究,旨在进一步升华对此系列问题的认知,为健全自然资源产权制度提供科学依据。

1 海域使用权分层设立的主体

海域作为自然生态空间的重要组成部分[18],属于国家所有。自然资源主管部门作为政府职能部门,代表国家行使海域所有权,以海域空间为客体分层设立海域使用权是精准管理、科学管理的需要。《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域法》)第二条明确海域作为立体空间资源,分为水面、水体、海床和底土4层。同时,适用于“持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动”,第二十三条规定“海域使用权人对不妨害其依法使用海域的非排他性用海活动,不得阻挠”[19],既表明了海域使用权具有排他性,又强调了非排他性用海的情形,充分表征同一海域空间层叠使用具有兼容性。存在争议的是已设定水面、水体用海主体能否在自己所享有海域使用权的海域立体空间范围内给其他组织或个人分层设立海域使用权。目前我国对于海域立体分层设立主体在权属、权能、权利层面的法律制度尚未建立,学术界也没有达成一致看法。

笔者对此问题持否定观点,理由主要包括3个方面:第一,海域作为一项不动产,包括所有权、使用权及其他项权利[20]。《海域法》明确海域包含水面、水体、海床和底土4个层次,都属于国家所有,这就从立体上规定了海域的所有权属于国家,而并非相应的水面、水体空间使用权人。第二,国家将海域使用权、收益权、处分权等权能转让给他人是国家作为海域所有权人的固有权利[12]。国家设立海域使用权的初衷在于促进海域要素市场化配置,使不同的组织和个人能够享有海域使用权。因此,用海主体在已设定海域使用权的海域开展用海活动,是完全符合国家设立海域使用权的要求,但如果要在已设定海域使用权的海域立体空间范围内为其他组织或个人设立新的海域使用权,则与国家给其设立海域使用权的初衷相背离。第三,由于海域使用权立体分层设权制度在国家层面刚刚提出,地方实践与探索时间还不到10年,相关法律制度尚未建立,如果允许水面、水体用海使用权人任意将已设定海域使用权的海域空间出让给他人,将会使海域使用权立体分层利用处于无序状态,必将引发国家海域资源性资产流失。因此,必须明确国家是海域使用权立体分层设立的唯一主体,自然资源主管部门作为政府职能部门,代表国家行使此项权利,即已设定海域使用权海域的用海主体无权在自己所享有海域使用权的海域立体空间范围内给其他组织或个人分层设立海域使用权。

2 海域使用权立体分层设立的客体范围

海域作为财产权利客体,也是海域使用权的客体[21-22]。水面、水体、海床和底土作为独立的经济资源存在,每一种资源就是一种开发利用客体[12]。明确海域使用权立体分层用海的客体范围,既对海域立体分层利用产权管理立法具有理论价值,更对沿海地方的探索实践提供科学参考。根据《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)和《海域法》,自然资源主管部门代表国家行使海域所有权,理论上讲在水面、水体、海床和底土4个层次的任一空间范围内都可以分层设立海域使用权。但在实践中,海域的水面通常会出现已设定用海使用权的情况。此时,海域使用权立体分层设立的海域空间范围必然受水面用海使用权设定的空间范围所影响。因水面用海主体依法拥有所取得的宗海的使用权,不可转让;又因已设定宗海使用权以外的海域使用权全部属于国家,可根据海域开发利用需要重新设定海域使用权。所以,确定海域使用权立体分层利用的客体范围,关键是要明晰同一宗海域已设定用海使用权的空间范围,除此以外的海域范围属于海域使用权立体分层设立的客体范围。

海域作为海域使用权的客体,通常是以四至坐标确定一定面积的海域作为海域使用权的客体范围,而立体分层设立后海域使用权客体范围则通过三维立体空间进行界定,即通过八至坐标来确定某一层次的海域空间[14,23]。海域所有权包括海域立体的全部空间范围,而海域使用权包括海域立体的全部空间范围或海域分层的部分空间范围。海域使用权人开发利用的海域范围仅包括其实际需要利用的分层空间范围,对于海域其他的纵向空间,不享有使用权。其他组织和个人要利用同一宗海域上下的其他空间,仍然需要通过国家取得海域使用权[24]。虽然我国《海域法》对海域空间立体分层使用并未做出回应,但《民法典》中空间建设用地使用权的相关规定提供了相应的法律依据。

海域使用权的客体为特定的海域三维空间,不限于某一层次范围[22]。当下虽然尚未形成海域立体分层使用权空间范围的确定方法,但可从国土空间规划和现代海洋科学技术上入手,找到相关理论依据。国土空间规划分区明确了海洋生态空间和开发利用空间的边界,空间规划分区的目的在于客观揭示海洋的自然属性及社会功能价值,确定适合的空间发展方向[25-26]。因此,自然资源主管部门应根据空间规划所确定的海洋功能区块情况,利用经纬仪和GPRS定位系统确定海域空间各个层次特定的范围[12],尤其是同一宗海域区块的用海使用权可开发海洋空间的深度;同时辅以三维海籍管理技术来确定海域使用权立体分层设立的客体范围。海域空间规划中除了载明相应区块水下海域投影起止深度,还须要明确海域用途、用海方式、海域面积等控制性指标。根据这些指标,再结合海洋科学技术和海域潮汐变化性,可预测海域使用权可能利用的水下海域最大起止深度,自然资源主管部门据此可确定海域空间立体分层使用权可开发海域空间的深度。

3 海域使用权分层设立方式

“平面化”是现行海域使用管理制度体系的基本思路[1],关注重点是海域使用的平面性问题,忽视了海域资源分布的立体性和层次性[9]。单一权利模式是现阶段海洋资源主管部门沿袭默认的海域使用权配置模式[14,23]。海域多层次性的空间特征为海域立体分层开发提供基础[10],海域空间范围的水面、水体、海床和底土都可以成为人类海域空间开发的客体。海域立体分层使用权是一种权利集,一般分海域水面使用权、海域水体使用权、海域海床使用权和海域底土使用权4种权利模式,可采用类似于现行海域使用权配置模式取得。

海域的多层次性空间特征决定了海域空间需要立体区分开发,也为海域多层次开发提供基础。目前,学者关于海域使用权立体分层方式的研究,主要表现为两个层面。一是“四层界说法”,主张将海域空间分为水面、水体、海床和底土4个层次[11-12,27]。二是“五层界说法”,主张将海域空间分为水面以上、水面、水体、海床和底土5个层次,把水面以上作为独立的空间范围[1,13,20-22]。而在沿海地方先行探索实践中,基本上都是采用《海域法》中“水面、水体、海床和底土”的分层方式。笔者认为,海域使用权立体分层要从海域空间属性和用海活动的空间特征切入,既要有助于明晰用海主体的权利与义务边界,又要协调好不同用海主体间的冲突。

其实,水面、水体、海床和底土的使用权只是客体范围不同,权利属性一致。根据《民法典》第三百四十七条规定:“设立建设用地使用权,可以采取出让或者划拨等方式”“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权”[28-29]。因此,海域使用权分层设立方式可借鉴以上规定,按照用海类型、海域用途和用海方式开展探索。海域立体分层设立应充分考虑国防安全、工程安全、生态安全和防灾减灾等因素,用海主体功能须符合国土空间规划,兼容功能须符合用途管制要求、国家产业政策和相关规划。对于未设定海域使用权的海域,仅使用单一层海域的跨海桥梁、海底电缆管道等线性工程,以及建设相互之间互补性强、兼容性高的海上风电、光电、海水养殖等用海项目,通过有偿方式设立海域使用权。对已设定海域使用权的海域,不同用海主体通过协商确立立体分层权属关系。

4 海域使用权立体分层设立的行政审批程序

现行海域使用权设立程序缺乏海域立体空间意识,仅在海籍调查规范中提到“遇特殊需要,应根据……界定宗海的垂向使用范围”。依据《民法典》《海域法》《海域使用权登记办法》《不动产登记暂行条例》等有关法律制度,项目用海主体必须在取得用海选址批复文件、用海预审意见书、用海批复文件后,才能办理海域使用权不动产登记,取得海域使用权证书。考虑到海域立体分层使用权的特征,在海域使用权分层设立的行政审批程序环节,应充分借鉴地方先行探索改革经验,迭代升级现行行政审批程序,从3个方面进行创新。

(1)研制海域立体空间规划。以立体思维为切入点,刻画海域三维空间结构特征,摸清海域立体空间资源底数,掌握立体分层用海需求数据,科学设计海域立体空间布局,推动国土空间规划由“平面化”向“立体化”转变。国土空间规划的海域部分,应当明确立体使用海域范围、允许立体开发利用模式、分层原则、横向与垂向空间管制、立体分层与平面贯通、重点用海类型、水面水体海床和底土空间一体化设计,明确海权、环保和安全等要求。针对沿海省(自治区、直辖市)需求量大的用海类型,将立体分层设权内容在国土空间总体规划中予以补充完善,从控制性用海指标视角提出对各类项目的规划管控和指引要求。

(2)迭代升级空间管理体系。秉承三维立体思维,创新“三维复合用海”模式,动态核查三维用海的权利空间,对海域立体开发的复杂性、渐进性、不确定性给出回应,提高现行行政程序的适宜性。

对经营性立体分层用海使用权,其立体分层空间权属范围依据规划指标确定空间坐标宗海界址。从理论上讲,虽然平面用海使用权对立体空间存在合理依附,但是因海域潮汐变化及其不同分层空间使用的异质性,对海域空间具体分层开发使用边际具有可变性,因此出让合同只能约定控制分层数量。建议对海域立体分层设权根据用海活动类型,开展渐进式探索实践:在海域使用权出让前期,按照规划编制二维或三维宗海位置图、宗海界址图,并将海域立体分层空间出让范围在出让合同条款中约定为海域使用实际空间。用海项目业主按照规划指标条件,在确权范围内行使使用权,项目实际开发使用空间必须保持合同约定范围内。项目完工以后,自然资源主管部门再精准化核定宗海界址点、界址线和起止深度,并根据核定后的宗海空间范围补充签订出让协议,依法办理确权登记手续。

对公益性用海的海域立体分层使用权,如军事用海项目海域使用权、公益事业用海项目海域使用权等,可考虑将宗海位置图、宗海界址图、立体分层使用设计方案置于用海预审意见书之后,防止因后续实际立体分层使用需求引致的用海冲突和宗海产权边际调整,造成用海预审意见书重复审批困局。也就是说,用海项目业主在取得用海预审意见书以后,再到自然资源主管部门申请核定三维立体分层使用空间范围。用海单位负责编制提供宗海位置图、宗海界址图、平面布置图和垂向用海设计方案,须按照项目用海审批权限报批,取得用海批复文件。

(3)线性工程用海应当具有动态性。对于线性工程用海,由于易受到海域潮汐变化、分层技术等因素影响,宗海横向、垂向边界在确权后仍存在一定的不确定性。对于此类宗海,若项目用海与规划相吻合、不牵扯新的用海项目,宗海的海域使用类型、用海方式、宗海体积未增加,则应允许该宗海空间界址范围在一定范围内超出或偏离预设边界。例如,限定实际用海空间界址位移原则控制在5 m以内且空间调整幅度控制在10%以内。超出控制额度的,须要进行专项论证,根据实际开发用海单元的技术要求,通过全面分析研判后按照项目用海审批权限报批。对存在空间调整的,自然资源主管部门应当依据规定程序进行公示,公示期间无意见或者意见经过合理处置的,可以按照调整后的宗海空间向用海主体签订出让合同补充协议或者核发预审意见书补充文件。另外,作为海域使用权立体分层管控倒逼机制,如果空间调整是基于非政府层面原因,造成空间调整后的海域使用权价格小于原出让合同约定海域使用权价格的情形,则原出让合同中高出部分应当不予返还。

5 海域使用权分层设立的权属登记

海域使用权登记是海域使用权设立、变动以及消灭的成立要件[30]。当下,在我国海域空间立体化开发使用进程中,海域立体分层使用权权属登记存在问题比较突出。首先,海籍管理模式已经无法适应海域开发需要。现行以二维平面关系为依据划定宗海四至边界的海籍管理模式,体现了海域开发使用的“平面化”管理思维。但在海域立体化开发使用中,海域立体分层使用权既要登记空间范围四至界址,还要登记使用空间起止深度,二维海籍管理技术已无法满足海域立体化开发使用的现实需求。其次,海域上下构筑物及其附属设施登记困难。沿海地方海域立体化利用实践中,由于一些海域上下构筑物及其附属设施难以登记,不仅使得其产权范围难确定,产权归属不明确,还会造成不必要的权属争执,更让其无法正常出让,制约了海域资产属性的充分发挥与深度利用。最后,登记事项缺失。“平面化”的管理思维使得其在权属登记中无法完整地体现海域立体化利用中三维海域开发情形,诸多海域上下构筑物及其附属设施在海籍图中没有呈现,对海域空间立体使用权开发产生相应的影响。

当前,沿海各地在探索海域立体分层确权登记过程中做法各异,亟待统一认识、统一标准、统一登记制度。因此,基于现行权属登记范式,引入三维海籍管理技术,改革创新海域空间分层使用权登记模式,给海域立体分层开发提供相应保障就显得尤为必要。建议:①在登记客体层面,要把分层空间与产权空间之间的关系彻底理顺。特别是在地方海域空间立体分层确权改革实践中,产权空间一般取决于分层空间的设定,产权边际和物理边际彼此交叉重叠,致使产权界定存在较大难度。②在探测技术层面,要把技术标准作为海域立体探测管理基础引起重视,加以研制。基于海域立体分层使用的不可逆与不可视现实,考虑海域潮汐变化造成水体、海床、底土等资源界址不确定性,探索三维空间坐标,从传统的端点探测转向进路探测,在三维空间开发进程中实现同步探测。③在登记制度层面,找到产权空间不确定性与立体分层使用成本之间的均衡点。如果在已设定使用权的空间海域开展立体分层确权审批,原使用权人应持海域立体分层确权审批文件或出让变更合同、协调协议等相关材料,到属地不动产登记机构变更登记海域使用权;如果是新申请用海单位则应持海域使用论证、海域立体分层确权审批文件或出让合同等相关材料,到属地不动产登记机构进行首次海域使用权确权登记。④在登记方法层面,编制海域立体分层设权宗海界址图,平面化展示立体分层设权海域空间,明确不同层次海域的功能用途;在不动产登记系统增加海域使用权分层登记业务流转板块,添加宗海不同层间切换以及水面、水体、海床和底土信息编辑功能,探索三维登记模式,创新电子发证方式。⑤在登记内容层面,应当在宗海图中标注立体分层空间坐标宗海界址,增加海域立体分层空间相邻关系记载,按照审批文件标注实际用海水面、水体、海床或底土等海域立体分层空间信息和确权示意图。

6 已设定海域使用权与新分层设立使用权协同

海域使用权的分层设立,表明同一宗海域空间立体范围内的水面、水体、海床和底土用海使用权能够分别出让给不同的用海主体,相应地增加了相邻海域使用权相互间的影响。海域空间资源立体分布具有自然分层性和层叠交叉性的特征,同一区块的海域空间兼有多种用途势必引发同一区块海域空间资源开发的冲突性[20]。协调不同深度层用海活动之间的冲突是海域立体分层利用的重点,也是影响未来立体用海推广的重要因素[1]。虽然《海域法》把海域空间分为4个立体层次,但未对如何开发以及相邻关系如何处理做出明确规定。海域作为自然资源,可以参照《民法典》第三百四十六条关于设立建设用地使用权时不得损害已设立的用益物权的规定,在对海域使用权进行分层设立过程中,要优先保护已设定海域使用权的权益。但总体上看,仍然显得缺乏法律基础,实操性不足。

海域使用权立体分层设权是国家鼓励探索的一种用海新模式,海域空间的立体化开发利用已成必然趋势,如何协调新设立空间海域使用权与已设定海域使用权间的权益关系成为海域使用权立体分层设权实践中必须破解的现实问题。建议:①科学研制海域立体空间规划,系统设计各类海域使用权人权益。规划研制过程中要充分彰显规划的统筹引领功能,在保证海域立体分层使用效应得到充分发挥的同时,还要兼顾好各类相关海域使用权人权益,确保其可操作性。②赋予已设定海域使用权人权益维护优先权。权益争执产生是基于两个以上权利主体的存在,因此,在对海域使用权分层出让过程中,相同条件下首先要赋予已设定海域使用权人权益维护优先权,其实也就为权利主体分离安装了一道防火墙,相应的发生权益冲突的概率降低。③支持相邻海域使用权人设立海域役权。海域立体分层使用权与海上构筑物及其附属设施共用同一宗海域,引发的互相影响、互相限制情形极为繁杂,可参照《民法典》第十五章地役权的相关规定,借鉴当前各地“地役权设立”的具体做法,结合沿海各地开展海域使用权立体分层确权的先行实践,探索设立海域役权,即:海域使用权立体分层确权过程中,相邻海域使用权人相互之间在前期应就有关事项进行充分协商并达成一致意见[31-32]。基于海域役权约定保障,相邻海域使用权人为实现对自己拥有海域的开发利用之需,可无偿或有偿使用其他相邻用海主体的海域空间,进而避免因海域权属产生纠纷。最后,根据“优先保护已设定海域使用权人合法权益”的原则,化解相关权益争执。从以上3种方法切入,有利于避免新设立海域使用权与已设定海域使用权人的权益争执。然而,因海域立体开发中分层使用权的复杂性与不确定性,往往会使得此类权益纠纷无法避免。因此,为化解此类

权益纠纷,要支持鼓励相关用海主体充分协商解决,无法达成一致意见的,可参照《民法典》第三百四十六条,新设立的海域使用权,不得损害已设立的用益物权,优先维护海域使用权人合法权益。