新形势下投资公司应对分包安全管理策略研究

石英桃

(中交(玉环)开发建设有限公司，浙江 台州 317699)

0 引言

《中华人民共和国安全生产法(修正草案)》突出以人为本，进一步加大对企业生产安全违法行为处罚力度，提高违法成本[1-2]。这标志着安全生产已是企业必须做好的工作，企业不消灭事故，事故就消灭企业，这是对企业最基本的要求。

根据住房和城乡建设部《关于2019年房屋市政工程生产安全事故情况的通报》，2019年，全国共发生房屋市政工程生产安全较大及以上事故23起、死亡107人，比2018年事故起数增加1起、死亡人数增加20人，分别上升4.55%和22.99%，其中，重大事故2起、死亡23人[3]。要清醒地认识到，安全生产处在爬坡过坎的艰难阶段，尤其是建筑施工等高危行业由于总分包管理职权不清晰、各级主体责任落实不到位、“双控”控制不落地等根源和本质性问题在项目管控中未得到有效落实解决。

本文基于大量安全事故案例分析，对分包单位安全管理漏洞提出了部分安全管理方法及建议，供同行参考和讨论。

1 分包管理内涵及存在的问题

1.1 分包定义

依照《中华人民共和国建筑法释义》，分包主要指的是总承包单位将工程项目某一部分或某几部分非主体工程分包给其他承包单位[4]，并和承包单位完成总承包合同下分包合同的签订工作，明确双方安全责任义务。

1.2 分包必要性

由于建筑工程创新和“四新”材料的运用，需要总承包单位整合更多的专业队伍才能完成某项工程，管理难度较大。在工程建设施工中，专业分包可确保工程项目工程安全、质量、进度、经济、环境保护可控，实现项目降本增效的关键措施[5]。

1.2.1 分包单位的优点

在高、精、尖及大型综合体项目中对安全、工期、成本和专业化水平提出了更高的要求，承包单位为实现可持续发展和增强核心竞争力，对专业化分包单位的专业技术水平及专业技术人才依赖程度逐步增加[6]。采用分包形式，利用分包单位专业化作业，可以提高建筑施工工作效率。

1.2.2 分包可实现共赢

随着施工技术的发展，超大型综合性项目相继出现，各专业配合显得格外重要。采用分包能够提高工程项目施工效率，降低成本和保障工期进度，有效解决项目资源与规模不匹配的问题；同时，在安全风险管控方面，一方面，可以让企业提升对风险的应对能力，另一方面，专业化的分包队伍在人员、设备、技术等方面均有优势，确保承包单位不会由于工程专业能力不足而出现管理盲点，从而导致安全生产事故的发生。

1.3 分包模式

中国建筑市场活动中，建筑工程分包包括劳务派遣模式和劳务分包模式2类。劳务派遣模式就是承包商和劳务派遣公司签订完成一定工作量的劳务派遣用工协议，劳务派遣单位派遣人员到承包商所在项目，从事承包商安排的工作。劳务分包模式按照是否自带小型机具和零星材料，可分为3种形式，即劳务清包工、劳务小清包、劳务大清包等。

1.4 分包安全管理中存在的问题

通过近几年大量事故案例分析统计发现，对分包安全管理不力造成事故的较多。虽然建筑施工企业通常都有较完整的项目管理体系，但是这些措施往往只能贯彻到各层管理人员，不能很好地落实到分包单位，不能传导到一线作业人员，由此带来了严重的安全隐患，主要体现为总分包安全管理权责不清晰、管理责任落实不到底、“双控”机制不落地等方面。

1.4.1 总分包安全管理权责不清晰

承包商和分包单位在安全管理中存在以下问题：一是权责不清晰不顺畅，虽然已经签订了安全生产协议，但是以包代管的现象时有发生，形成管理真空；二是职责权利义务的边界不明确不清晰，“谁牵头做”“谁负责干”“怎么落实”“要做成什么样”等缺少明确具体的标准要求，导致在安全管理过程中出现权责不清楚、边界不明晰、遇事总分包单位推脱或管理越位错位的现象。

1.4.2 管理责任落实不到底

在落实责任制上宣传不够、认识不足、职责不明，主要表现为：总分包主体责任落实不到位，特别是领导干部管理责任缺失，管业务、管生产与管安全环保脱钩脱链；横向联动不够，上、中、下局部仍存在合力不足问题。

1.4.3 “双控”机制不落地

“双控”机制不落地主要表现为对生产作业中的动态安全风险研判不及时、不深入，没有根据实际作业情况辨识出风险并采取有效防范措施。内部检查存在查不出深层次、根源问题，有的单位对于发现的隐患整改流于形式，甚至敷衍整改，有的单位隐患治理举一反三意识不强，同类隐患反复出现。

2 安全管理方法

针对上述问题，从思想认识、主体责任落实、安全管理人员履职等方面阐述建设单位安全管理上的方法和建议，提出项目投资公司安全管理对策措施。

2.1 总分包安全管理权责不落地对策措施

以《中华人民共和国安全生产法》修正为契机，坚持“三责”原则，落实“三个必须”要求，利用“PDCA”闭环管理，从开展“制度大清查”、补齐制度短板、厘清权责范围和内容，建立综合安全管理体系。

2.1.1 厘清职责，确定责任范围

认真履行职责，做实对分包单位的保障支撑服务工作，要建立服务清单和责任清单，畅通联系渠道，明确哪些不利于安全管理工作的问题需要总包单位、建设单位层面协助解决，充分协调各方资源，研究制定解决措施，明确到部门、到岗位、到人头。编制总分包单位职能模块、管理事项，规范各部门、各岗位之间的权责体系，突出总包单位 “管”的权利，注重分包单位“办”的责任，夯实管理制度基础。

2.1.2 强化横向部门间沟通，以问题为导向明确具体的标准

权责边界不清，“谁牵头”“谁负责”“怎么做”“要做成什么样”等要明确具体的标准。公司各部门是安全监督管理的延伸，虽不是主责部门和决策组织，但要在安全监督上发挥协调协同职能，真正做实“三个必须”。

以项目公司为例，安监部是综合监管部门，是启动部门、综合部门、协调部门和牵头部门，要将推动“党政同责、一岗双责”、推动“三个必须”和监督各方的履职情况作为重点职能。公司各部门是主管业务的安全生产监督管理部门，要严格落实“三个必须”要求，按照国家有关规定要求，履行各自安全职责。例如，建设管理部重点开展项目管理标准化、分包管理、机械设备管理、监督检查等；科技技术部重点开展施工组织设计管理、技术风险辨识、技术方案管理、危大工程专项方案管理、建立技术标准、监督检查等。其他部门负责做好各自业务范围内的安全工作，比如人力资源部重点做好从业人员的培训教育，建立完善的体系制度，配备安全管理和专业技能人员等；财务部负责对安全生产费用的投入监管等。

2.2 总分包安全管理权责不落地对策措施

在多起事故调查报告中，间接原因中出现最多的是安全操作规程交底不到位、安全生产教育培训流于形式、隐患排查治理制度没有闭环管理，对分包单位安全生产工作没有做到统一协调管理等。针对上述问题，从项目投资公司安全管理角度提出如下对策措施。

2.2.1 责任要实，落实主体责任，补齐安全生产短板

习近平总书记强调，要“层层负责、人人担当”，要明确抓安全工作的核心就是要抓安全责任落实。一是要对公司整个安全管控体系进行完善梳理落实，强化一岗双责，及时调整安委会成员，完善各类安全管理制度，各层级签订安全生产责任书，确保安全、质量、环保及职业健康各项管理责任到人。二是要紧紧围绕安全生产各项工作，科学谋划、周密部署制定安全生产任务清单和考核标准，扎实推进责任体系建设，优化监督考核制度体系。三是要责令各参建方责任主体严格落实主体责任，加强对勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位合同履约管理，重点督促总承包单位组织机构调整到位，必须保证项目经理部组织机构人员满足建设管理程序要求，确保专业人员配备到位，保证总承包项目部管控系统有效运行。通过以上措施补齐安全生产短板，解决企业安全生产责任不实的问题。

2.2.2 认识要准，精准隐患排查，增加安全生产保障

要从政治、法律、经济、专业4个角度提升安全生产工作的全面依法治理。讲安全就是讲政治，一定要深刻认识安全生产工作目标所需要的条件、因素，要上升到“两个维护”的高度对待安全工作，切实强化安全意识；着力解决好安全生产工作就是创利增收，要算清事故危害直接、间接经济损失的全部费用，尤其是给企业声誉以及市场经营带来的影响；管好安全就是拥护 “两个维护”，做到遵纪守法，企业作为安全生产责任主体，要瞄准目标，拿出实招将安全责任的履行、安全措施的制定与执行上升到敬畏法律、遵守法律、维护法律的层面。高效运用风险防控和隐患治理双重预防体系，深入开展安全环保质量隐患排查整治，全面加强隐患排查整治工作，增加安全生产保障。

2.2.3 思想要开，敞开教育培训，填充安全意识空白

党的十九大以来，习近平总书记在安全生产方面做了一系列重要的论述，做好新时期安全管理工作，是旗帜鲜明地讲政治的具体体现，是转变发展方式的根本要求，也是实现更高质量发展的重要保障。

一是要强化“人民群众生命安全为永远第一位”，进一步提高学习自觉性和坚定性，坚持再学习、再出发。牢固树立“安全第一”思想意识，始终胸怀“两个大局”，心系“国之大者”，夯实安全生产管理思想基础。

二是要结合经典案例警示教育。定期组织开展安全事故警示会，细致学习事故案例教训及追责情况，分析案例原因经过，举一反三，把自己的岗位摆进事故案例中，探寻安全生产履职尽责方面是否存在问题，强化安全生产责任意识。

三是要提高思想认识，强化安全“红线”意识。将安全生产工作纳入日常学习计划，定期组织全员参加安全生产各类专题学习，激励干事担当，树牢鲜明的安全第一工作导向，时刻绷紧安全生产这根弦。加大隐患排查治理整改力度，对可能导致事故的风险隐患应立即进行整改，强化作业人员日常安全思想教育，进一步提升施工人员特别是新进场产业工人的安全思想认识，刚性执行落实各项安全生产规章制度，形成常态化管控治理机制，把安全生产理念贯穿到生产经营管理的每一个环节中。

2.2.4 从严安全管理，做到隐患闭合管理

安全生产涉及企业运行的方方面面，与项目投资、生产经营、科技攻关紧密关联，不是一个人、一个部门的事，要实现长治久安，根本上还是要依靠全体成员，干部职工立足自身岗位，将防控安全生产风险与自身业务同时考虑、同步推进、共同落实。责任落实要渗透到每个工点、每台设备、每个人，从严、从实、从细抓好安全环保质量工作，只有从都履职尽责，措施落实到位，才能真正实现本质安全。

新安全法实施后，安全生产履职尽责摆在了首位。制定行之有效的安全管理方案，夯实领导责任，做到领导责任执行到位、任务分工分解到位、工作部署落实到位、职责考核追责到位、隐患排查治理到位。对施工现场常出现的安全问题要在日常管理中重点关注整改及相关措施的落实情况，做到有方案、有经费、有物资、有落实；有整改责任部门、人员和整改时间。事故发生前都是有征兆的，事故是由事故隐患从量变到质变的过程。强化隐患闭环管理，要把安全隐患当事故处理，管理过程中要严格执行“三应该”，即停、改、罚。

2.3 “双控”机制不落地分析对策措施

通过安委会结合项目公司实际明确了“双控”机制建设程序、编制了专项方案、组织了专题培训、开展了现场指导、召开了座谈研讨、进行了学习交流等方式方法，严管事故隐患，确保安全生产监管措施落到实处。紧盯临时用电、夜间施工、高处作业、安全教育、持证上岗、设备验收、临边作业等重点施工作业，严格落实危险源风险辨识，科学研判评价安全风险，系统全面施治，超前科学防范，深入排查各类问题根源，根治各类风险事故隐患。

2.3.1 风险识别要及时，隐患识别要迅速

牢固树立“风险失控就是事故”“重大隐患就是事故”的观念，要更深层次巩固“双控”机制，加强风险源动态闭环管理和全过程控制，及时调整安全应对措施，做到对风险隐患早发现、早研判、早预警、早处置。坚持“抓大不放小”，抓早抓小，隐患排查要全时段、全方位、全过程、全身心开展，做到早发现、早报告、早预警、早处置，及时发现制度措施、管理措施、技术措施的漏洞和薄弱环节，将隐患处理在萌芽状态，消除在成灾之前。

2.3.2 风险评价要分色，隐患评价要分级

强化 “双重预防体系建设”要 “清单化”。以“四个清单”(安全监督检查和生产责任清单、危险源清单、问题隐患清单、制度措施清单)为工作抓手，按照“一岗双责”要求，压实各层级人员安全生产责任。对风险源实行分级监测监控和实时预警，要根据已辨识出的安全风险评价分布情况，确立各类安全风险隐患危险等级，并根据风险辨识评价结果，分区分层绘制“红橙黄蓝”4色安全风险空间平面布置图。

2.3.3 风险防范要聚焦，隐患防范要深入

安全风险治理要出狠招，以专业分类专项排查为抓手，对不同类别的安全风险，采用更聚焦的评估方法，查找根源性、确定性风险，详细分析可能暴露的人群，聚焦重点项目、重要区域、高危作业工序等，从组织、制度、技术、责任制、落实、督查、应急处置等方面，进行风险隐患辨识和分级，并提出有效管控措施。

针对不同专业、不同层级、不同类别的安全风险隐患，要列出清单，明确相关治理责任部门人员，采取切实有效的管理措施、技术措施、经济措施等手段，发挥好领导责任清单制度，使“风险清单”和“责任清单”相结合，完善工作机制、第一责任人科学统筹部署，具体到每个环节、每个时段、每台设备、每个人，筑牢安全生产防线。

2.3.4 风险治理要广泛，隐患治理要系统

在隐患治理上要举一反三，根据行业监管部门制度，对隐患排查治理制度进行进一步修订完善，明确重大事故隐患标准和分类，更好地匹配工作分工和责任体系、考核评价体系建设，压实带班生产责任，对带班生产、检查职责不落实、重大事故隐患出现实施“零容忍”问责处罚。运用信息化手段建立事故隐患数据库，为提升现场风险管控的精准性和事故隐患治理的长效性提供大数据支撑。

2.3.5 加强记录管理，注重信息沟通

在安全生产管理中，安全资料台账是安全管理行为的佐证文件。在安全管理体系运行过程中，安全台账包括工程建设合规性手续(如项目建设许可证、安全监督备案表等)、组织机构和制度、教育培训与会议、施工现场安全管理、文明施工动态管理、重大危险源管控等台账记录，反映了安全生产管控的真实工作过程和安全管理工作的实绩。“双控”体系运行过程中必须加强闭环管理，强化信息沟通，提升业务流程的连续性，为系统安全管理提供更准确、及时的数据信息，从而规避安全资料管理与实际施工脱节。

3 结语

(1)从近年来建筑行业发生的重大安全事故中选取具有代表性的典型案例，深入分析事故原因，提出事故防范措施。

(2)切实转变安全监管的思想认识和监管模式，以“人民至上，生命至上”为目标指引，运用“三管三必须”责任体系，以“双控”体系为抓手，以问题为导向，明确具体的标准，补齐制度短板，厘清权责范围和内容，建立综合安全管理体系，明确职责到人。

(3)聚焦项目安全管理的痛点、难点，群策群力，集中发力，要实现补短板、强弱项、优体系，达到提升项目现场安全管控能力和水平的根本目的。

(4)树立隐患就是事故的管理理念，加强检查指导、考核奖惩，督促落实整改。