国有企业党建两个“一以贯之”的内在逻辑

■郑 琦

【提 要】坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。两个“一以贯之”的提出及时纠正了国有企业党建中存在的一些模糊认识和错误观点，丰富发展了中国特色现代国有企业制度，继承发扬了党领导国有企业的独特优势，指导规划了在建立现代企业制度过程中完善和加强党的领导的具体实践，为新时代加强国有企业党的领导和党的建设，培育具有全球竞争力的世界一流企业指明了方向。

习近平在2016 年全国国有企业党的建设工作会议上明确指出：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。”[1]上述论述体现了现代企业基本属性和国有企业特殊属性的有机统一，对长期以来困扰国有企业的党组织定位问题以及国企改革的方向问题给出了明确答案，是建设中国特色现代国有企业制度的关键所在。立足新时代，国有企业要想真正从跨越式发展的追赶者成长为高质量发展的领跑者，势必需要全面落实习近平两个“一以贯之”的重要指示要求，在完善公司治理的过程中加强党的领导，充分发挥中国国企业的独特优势。

一、两个“一以贯之”的理论内涵

现代企业制度是欧美发达国家企业进入工业革命后在适应内外部环境变化及管理需要的过程中，逐渐发展起来的一整套制度规范。既有研究表明，现代企业制度在全球范围内既存在趋同化的特点，但在治理理念与制度安排上也有不容忽视的差异性，没有放之四海而皆准的实践原则。[2]同时，现代企业制度即使在发达国家企业中也还在不断完善与改进，并不存在一个普适性的范式。[3]这意味着现代企业制度需要根据所处的时代特点和环境特征找到具体的实践方式与实现路径。

20 世纪90 年代，现代企业制度正式被引入中国。党的十四届三中全会明确提出：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向。”[4]由此可见，现代企业制度在引入中国之初就已经作为国有企业改革的方向，但进入中国的现代企业制度需要符合所处环境的要求，也即是将党的领导有效地融入到制度架构之中。为此，国有企业引入产权概念，并提出了国有资产最终所有权与法人财产权的分离，这是现代企业制度在中国落地的关键，同时也为新时代两个“一以贯之”的提出奠定了理论基础。

所有权是从财产归属意义来讲的，所有者或出资者对其财产享有所有权。[5]国有企业不是一般企业，在产权性质上属于全民所有，在实践中体现为党和人民把国有资产交给企业领导人员经营管理[6]，从根本上讲，国有企业就是财产所有权归国家所有的企业。[7]国有资产的最终所有权决定了国有企业的“股东”或“利益相关者”天然就是全体人民，需要为全体人民的共同利益服务，在追求自身利润的价值实现同时最大限度地体现社会公共性特征，也即是国有企业的政治责任与社会责任。尤其是当国家利益、人民利益与企业追求利润最大化的经济目标发生冲突时，国有企业需要舍弃自身的经济利益进而保证国家与人民的最大利益，这是国有企业区别于民营企业的本质特点，也是国有企业存在的价值体现和意义所在。也正因如此，习近平在多个场合不断强调，“国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量”[8]，“是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量”[9]。

法人财产权是指企业对股东或投资者投资于企业的财产所享有的权利，是相对独立的民事权利。[10]国有资产虽然属于全民所有，但当党和国家把国有资产注入企业后，它将与其他资产一起变成相对独立的法人财产，由企业拥有法人财产权。国有资产最终所有权与法人财产权的分离，实现了国家所有权在国有企业中的民事转化，使国有企业与其他的企业一样，成为独立的责、权、利统一的市场主体，能够平等地参与市场竞争。这为将公有制经济和非公有制经济都作为社会主义市场经济的重要组成部分，实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度[11]提供了前提和基础。

国有企业从法人财产权，也即是站在企业的角度而言，追求利润无可厚非，这也是企业发展的内生动力。企业从本质上讲都是一个创造利润的组织，根据利润最大化的原则运作。虽然，近年来越来越多的学者试图打破这一概念，比如彼得·德鲁克提出：企业的唯一目的就是创造顾客，而不是单纯获取利润，但同时他也承认这并不意味着利润不重要，虽然利润不是企业行为决策的解释或原因，但它是企业有效性检验的测量标准，即任何企业都需要获得足够的利润来防范风险，规避损失[12]。无论盈利是否是企业的最终目标，它都是企业的本质特征。国有企业也是一样，有足够的利润来抵偿成本、抵御风险、维持发展是国有企业作为企业所应具有的经济属性。国有企业肩负着管理国有资产的重任，实现国有资产保值增值是国有企业的首要职责。显然，将建立现代企业制度作为国有企业改革的方向，有利于明确权责关系、规范企业行为、优化资源配置，进而更好地实现国有企业的经济责任。

国有企业从最终所有权，即站在国有的角度而言，在追求利润的同时保证对最终所有者的利益负责，尤其是当国家、人民利益与企业利润发生矛盾时，自觉克服利润导向，将国家和人民的利益摆在首位，党的领导就显得尤为重要。国有企业只有不断通过加强党的领导，确保党和国家的路线方针政策、重大决策部署在企业得到有效贯彻执行，进而保证国有企业改革发展的正确方向，最终实现国有企业的政治责任和社会责任。

综上所述，两个“一以贯之”在理论上是由国有企业最终所有权和法人财产权分离所引发的国有属性和企业属性共同决定的。国有属性决定了国有企业要保证全体人民的共同利益，企业属性决定了国有企业要遵循市场规律和企业发展规律，前者通过坚持党的领导来保障，后者通过建立现代企业制度来实现。

两个“一以贯之”之间也是相辅相成，相互促进的。一方面国有属性的实现需要以企业属性为基础，如果国有企业不产生经济效益，那么就无法实现国有资产的保值增值，国有企业的政治责任和社会责任也就无法有效履行，为此习近平多次强调，必须理直气壮地做强做优做大国有企业[13]，通过国有企业的发展进而壮大国家的综合实力，保障全体人民的共同利益；另一方面企业属性的实现也是以国有属性为前提的，国有企业存在的意义就在于保障国计民生、推动社会发展，所以习近平提出国有企业特别是中央管理企业，必须在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位。[14]同时，两者高度关联，在国有企业中坚持党的领导、加强党的建设也必须服务于企业生产经营，要把提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值作为国有企业党组织工作的出发点和落脚点[15]。

二、两个“一以贯之”的历史渊源

西方学界的现代企业制度理论主要基于发达国家企业管理实践总结而成，在这套理论体系中，党的领导是不容于企业管理，党组织也是被严格排除在治理主体之外的，这使得中国国有企业在参与海外市场竞争时，常易遭到各种质疑和诋毁。然而，中国的国有企业发展史本身就是一部坚持党的领导、加强党的建设的历史，虽然不同时期党组织在企业中的地位作用并不相同，但既要坚持党的领导，也要保证企业发展一直都是国有企业努力的方向。

（一）国有企业的红色基因

1929 年红军攻入福建长汀，打败了当地军阀，收缴了其企业并进行改造，拉开了中国共产党领导企业的序幕。1931 年中华苏维埃人民共和国建立，由苏维埃政府经营的企业就是当时的国有企业。根据政治民主、经济民主和技术民主“三大民主”原则，企业内部建立了“三人团”管理制度，组成人员分别是党组织书记、厂长和工会负责人。之后，刘少奇在调研中发现，“三人团”在实践中容易出现无人负责的问题，于是要求在此基础上建立个人负责制，即“厂长对于全厂的生产与行政，负有绝对的责任”，但同时“厂长在决定各种问题时，必须事先与党的支部书记和工会的主任商量”[16]。

红军到达延安后，公营工厂的规模进一步扩大。但这一时期企业管理上“三人团”内部矛盾频繁，“三足鼎立”问题突出。为此，陕甘宁边区政府在1943 年专门召开了“政府直属工厂会议”，在管理体制上提出取消“三人团”，实行“一元化”领导，也即是厂长负责生产中的一切问题。然而，“一元化”领导很快又带来了厂长权力过大，工人积极性不够等严重问题，为此又专门召开了工厂厂长暨职工代表会议，刘少奇发表讲话并强调“在我们工厂管理方法上，就不是采取资本家的那一套办法。我们管理工厂的方针应该是：用一切方法与工人合作，依靠工人的积极性；工人也应该以一切方法和工厂合作”[17]，要求在“一元化”领导的基础上，加强民主管理。之后，公营工厂大多建立了管理委员会作为企业的领导机构。这一制度一直延续到新中国成立，《共同纲领》中就明确规定：“在国家经营的企业中，目前时期应实行工人参加生产管理的制度，即建立在厂长领导之下的工厂管理委员会。”[18]

在新民主主义革命时期，为了加强企业的内部管理，在领导体制上突出了厂长的作用，但中国共产党领导下的国有企业有着鲜明的红色基因，无论是前期的“三人团”还是后期的“管理委员会”，发挥党组织的作用，充分依靠工人阶级始终是国有企业领导体制的鲜明底色。

（二）在探索中曲折前进

新中国成立以后，随着国有企业规模进一步扩大，管理方式也在不断调整。至20 世纪80 年代末，国有企业的领导体制经历了厂长负责制和党委领导下的厂长（经理）负责制等探索，党组织在企业中的地位变化明显。

新中国成立初期，借鉴苏联“一长制”的经验，党在解放较早、党的基础较好的东北地区率先推行厂长负责制。1953 年，随着第一个五年计划开始执行，为了适应大规模生产的要求，提高企业的领导水平，中央出台了《关于国营厂矿加强计划管理和健全责任制度的指示》，提出建立健全厂长负责制[19]，“一长制”在全国范围内推行，党组织的作用主要集中在保证监督。

“一长制”实施一段时间后，在实践中暴露了诸多问题，例如：有的厂长对业务不熟难以有效负责；有的企业中党组织的地位、作用明显弱化等。1956 年毛泽东在《论十大关系》中提出苏联的经验不能照搬照抄，并在听取各工业部门汇报工作时，严厉批评了企业中实行的来自于苏联的“一长制”。党的八大上，有同志提出厂长负责制与我党多年来行之有效的原则，即集体领导与个人负责相结合的原则不符；同我党长期革命斗争锻炼出来的优良作风，即群众路线的作风不符[20]，代表了当时的主流观点。为此，八大通过的报告要求在企业领导制度中加强集体领导的部分[21]，在对党章的修改中明确要求国有企业建立“党委集体领导下的厂长负责制或经理负责制”[22]，党组织在国有企业中的地位显著提高，作用明显增强。

党的十一届三中全会拉开了改革的序幕。在三中全会的报告中，中央指出“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放”[23]，具体到国有企业，中央提出了“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制”[24]，要求“党委只管大的政治问题、原则问题”[25]。1984 年中央首先选择了大连、常州两个城市的国有企业及北京等四个城市的一批企业进行试点。之后，1986 年《关于颁发全民所有制工业企业三个条例的通知》以及1987 年的补充通知，要求国有企业在领导体制上实现从党委领导下的厂长负责制向厂长负责制的转变，党组织在企业中的地位有所弱化。相应地，厂长的地位显著提升，要“对企业的物质文明建设和精神文明建设负有全面责任”[26]。然而，企业中党组织力量的削弱，使得在一些企业“只抓票子、不抓脑子”的现象出现，甚至个别企业还出现了严重的贪污腐败问题，这与当时企业中党组织战斗力不强，既无法对党员干部进行思想政治教育，又无法对企业经营管理进行有效监督有直接的关系。

这一时期，国有企业在领导体制上经历了厂长负责制—党委领导下的厂长（经理）负责制—厂长（经理）负责制的反复探索，实践表明过度强调党组织的作用，将所有权力都集中在党组织手里，容易妨碍企业的生产积极性和管理自主性；但是将权力过多地赋予生产经营者，弱化党组组织在企业中的地位和作用，同样也会导致国有企业片面追求经济效益甚至个人利益，弱化企业的政治属性和社会责任。

（三）确立清晰的发展方向

党的十三届四中全会后，中央明确提出“现在我们党中央有必要要求企业党组织起政治核心作用”[27]。党中央在国有企业的领导体制上找到了一条更加适合中国国有企业发展实践的中间路线：既要有党的领导，也要有厂长（经理）在生产经营方面的决策自主权，体现为“在企业内部进一步发挥党组织的政治核心作用，坚持和完善厂长负责制，全心全意依靠工人阶级”的“三句话”方针。在1993 年召开的全国国有企业党的建设工作座谈会上，中央领导指出企业作为经济实体，要推行现代企业管理制度，必须建立有效的生产经营管理指挥系统，需要实行厂长（经理）负责制，然而要搞好国有企业，单靠厂长负责是不行的，还需要发挥党组织的作用，这是我国企业的一大优势，决不能稍有削弱，更不能丢掉[28]。由此，国有企业既要坚持党的领导，也要坚持厂长（经理）负责制就成为国有企业完善领导体制的努力方向。

两个“一以贯之”继承和发扬了党领导企业的优良传统，延续了自20 世纪90 年代起党中央对于国有企业领导体制的原则要求，再一次清晰地彰显了党中央在这一问题上的坚定立场和明确态度。习近平强调“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之”。中国的国有企业要建立的是中国特色现代国有企业制度，任何时候都不能以任何理由否定或取消党的领导。但坚持党的领导并不是要回到党委领导下的厂长（经理）负责制，更不是要把所有权力都收到党组织手中。习近平同时强调“建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之”。现代企业制度要求权责明确，尤其是尊重和维护董事会的决策权和厂长、经理的管理权。两个“一以贯之”在深刻总结党领导国有企业的历史经验和教训的基础上，进一步深化了对国有企业发展客观规律的认识和把握，为国有企业党组织在新时代开展工作、发挥作用指明了方向。

三、两个“一以贯之”的现实需求

国有企业改革在持续推进的过程中，既取得了辉煌的成就，也有过深刻的教训。实践反复证明：两个“一以贯之”落实到位，国有企业就能够呈现出良好的发展态势；反之，就会在发展中面临诸多问题。

党的十四大将建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标，其中转换国有企业特别是大中型企业的经营机制，把企业推向市场，是建立社会主义市场经济体制的中心环节。当时的国有企业在发展中出现了“历史包袱大、潜亏和亏损挂账严重，债务负担、人员负担、企业办社会负担过重等问题”[29]，急需通过改革来提升国有企业的竞争力，真正让国有企业成为市场主体。为此，党的十四届三中全会提出建立现代企业制度。

现代企业制度的建立在经济上使国有企业逐步实现了扭亏为盈，但现代企业制度也要求国有企业从政企关系、产权关系到企业的组织结构、管理体制等方面发生重大变化。在建立现代企业制度的过程中，党的领导容易出现弱化的倾向，具体表现在以下三个方面：一是现代企业制度从根本上改变了过去政企不分、政府直接管理企业的问题，要求政府从对企业的直接经营管理中退出，但由于部分领域党政难以严格区分，当政府行政力量从企业撤出时，党的影响力和控制力也由于缺乏有效载体而随之削弱。二是现代企业制度对股东会、董事会、监事会、经理层的权责有清晰的界定，但这一源自发达国家公司治理的架构中是没有党组织的位置，因而应用到我国国有企业的领导体制中，就在客观上强化了“三会一层”的作用，而弱化了党组织的地位。三是现代企业制度凸显了生产经营的职责，使国有企业有了明确的盈利目标，并辅以相应的考核标准和激励机制，企业的经济属性显著加强，面对经济的“硬指标”，党建的“软约束”就显得愈加弱化。虽然中央多次发文要求加强党对国有企业的领导，但是仍然出现了部分企业在建立现代企业制度，特别是与国际接轨、突出绩效考核的过程中削弱党的领导的问题。

党的领导一旦弱化，企业的经营业绩也难有突出表现。以2015 年为例，全国国有企业在资产总额比上年增长16.4%的情况下，利润总额却下降6.7%，负债总额增长18.5%。在同年针对央企的专项巡视中，企业就暴露出了存在关联交易、利益输送；“三重一大”执行不严；选人用人乱象严重等诸多问题，其中管党治党政治责任落实不到位是首要问题。[30]

正是在这样的现实背景下，习近平出席了2016 年全国国有企业党的建设工作会议，明确提出了两个“一以贯之”。为了贯彻落实习近平讲话精神，党中央在2017 年通过十九大党章修正案，重新界定了国有企业党组织的功能定位，要求党委（党组）发挥领导作用，基层党组织发挥战斗堡垒作用，并于2019 年印发《国有企业基层组织工作条例（试行）》，全面规范国有企业中的党组织工作。2021 年中办还专门印发了《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》，进一步厘清了国有企业党委（党组）和其他治理主体之间的关系，加快完善中国特色现代国有企业制度。

国有企业也积极响应中央号召，在深化国有企业改革的进程中，不断加强党的领导和党的建设。在制度层面，将党建工作要求写入公司章程，尤其是党组织的职责权限、机构设置、运行机制、基础保障等重要事项在章程中予以明确，在制度规范上实现了党的领导与现代企业制度的融合。在人事层面，继续坚持和完善“双向进入、交叉任职”的领导体制，尤其是明确要求党委（党组）书记、董事长一般由一人担任，在国有企业“一把手”个体身上体现了党的领导与现代企业制度的融合。在决策层面，规定重大经营管理事项必须经党委（党组）研究讨论后，再由董事会或者经理层作出决定，保证了党组织在重大经营管理事项上的影响力和话语权，在决策程序上保证了党的领导与现代企业制度的融合。上述国有企业的实践探索，既有效地维护了国有企业中党组织的领导地位和领导作用，又推动了中国特色现代国有企业制度的确立与完善。

两个“一以贯之”提出至今，虽然中国经济处在国际贸易摩擦叠加疫情全球蔓延的大环境下，但国有企业逆势而上，不仅营业收入、利润、上缴税费等主要经济指标增长明显，而且在贯彻落实国家重大战略，应对各类突发事件的过程中，更是表现出了国有企业的担当作为。展望未来，国内外形势依然严峻复杂，国有企业仍需贯彻落实好两个“一以贯之”，在持续壮大国有资本的同时，赓续红色血脉，使国有企业继续成为党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。

注释

[1][6][9][15]《习近平谈治国理政》第2卷，外文出版社2017年版，第176页；第177页；第175页；第176页。

[2]余菁：《现代公司治理变革与国企制度创新》，《人民论坛》2016年第1期。

[3]王妍：《现代企业制度的自负与贫困》，《当代经济研究》2016年第7期。

[4]《十四大以来重要文献选编》（上），人民出版社1996年版，第523页。

[5][10]张银杰：《公司治理》，上海财经大学出版社2017年版，第73页；第73页。

[7]吴申元：《现代企业制度概论》，首都经济贸易大学出版社2016年版，第132页。

[8]《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2014年版，第78页。

[11]习近平：《毫不动摇坚持我国基本经济制度，推动各种所有制经济健康发展》，《人民日报》2016年3月9日。

[12]参见【美】彼得·德鲁克：《管理：使命、责任、实务》，王永贵译，机械工业出版社2009年版。

[13]新华月报编：《新中国70年大事记》（下），人民出版社2020年版，第1724页。

[14]《共同为改革想招一起为改革发力群策群力把各项改革工作抓到位》，《人民日报》2014年8月19日。

[16]《建党以来重要文献选编（1921—1949）》第11册，中央文献出版社2011年版，第284页。

[17]《刘少奇选集》（上），人民出版社1981年版，第305页。

[18]《建国以来重要文献选编》第1册，中央文献出版社1992年版，第8页。

[19]《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第363页。

[20]张明楚：《中国共产党基层组织建设史》，福建人民出版社2017年版，第181页。

[21][22]《中共中央文件选集》第24册，人民出版社2013年版，第84页；第146页。

[23][24]《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社1982年版，第6页；第531页。

[25]《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第282页。

[26]《十三大以来重要文献选编》（上），人民出版社1991年版，第223页。

[27]《十三大以来重要文献选编》（中），人民出版社1991年版，第582页。

[28]中共中央组织部党建研究所：《企业党建大事记》，党建读物出版社1996年版，第117页。

[29]《十四大以来党和国家领导人论国有企业改革和发展》，中央文献出版社1999年版，第7页。

[30]沈叶：《从巡视看国企存在哪些问题》，《中国纪检监察》2015年第4期。