乡村振兴战略背景下农村养老服务体系建设对策分析

安徽省社会科学院 殷民娥

我国是农业大国，农村人口在总人口中占比较高，但随着人口老龄化的到来，农村养老问题成为社会普遍关注的焦点。相比于城市，农村经济发展相对较慢，农村养老服务整体发展不平衡，集体经济发展较好的地区养老服务设施也比较完善，但对于集体经济不好的地区，这些地区的养老服务存在很多问题，呈现出鲜有养老服务供给的情况。在乡村振兴战略的实施背景下，农村养老问题得到政府的重视，并要求能加快农村养老服务体系建设，解决农村老龄人口的养老问题。按照马斯洛的需求层次理论，人的需求最低为生理需求，最高为追求自我实现，老年人的需求符合马斯洛的这一理论，在满足基本生存需求基础上，也对情感、尊重与社会活动有较高的需求，所以为满足农村老年人的精神世界，为老年人提供优质的养老服务，必须利用好乡村振兴的契机，加快农村养老服务体系建设。

一、乡村振兴战略背景下农村养老服务体系建设的机遇

在我国社会经济快速发展过程中形成了城乡二元经济结构，长期以来养老服务的发展在农村并未得到重视[1]。但随着乡村振兴战略的实施，农村养老服务开始在中央政策文件中出现，并开始集聚与整合农村地区社会资源，完善养老服务体系。在政府支持及资源整合下，通过农村养老服务设施、社区服务中心等基础设施的完善，为农村养老体系建设提供了基础设施保障。

在我国社会经济发展过程中虽然出现城乡二元结构问题，但在乡村振兴战略背景下，开始融合城乡发展，塑造新型城乡老龄关系。站在长远发展角度来看，在城乡振兴战略背景下，资源配置会从向城市集聚，过渡到向城乡融合发展，城乡关系开始出现新的变化，农村地区的发展活力被激发，能让农村有更多资源建设养老服务体系。

乡村振兴战略的实施能为农村养老服务提供内生力。由于农村经济发展水平相对较低，农村老人养老方面面临着诸多问题，但在乡村振兴战略的实施过程中，能带动农村经济发展，提升农民收入，老年人的养老问题得到一定缓解。乡村振兴还为农村带来了养老服务产业， 随着农村群众收入的增加，对养老服务产业的需求会不断增加，在养老服务供给下，能为农村老龄人口提供丰富的养老服务产品。

二、乡村振兴战略背景下农村养老服务体系建设的挑战

（一）养老主体之间的协同不足

虽然乡村振兴为养老服务体系建设带来了契机，但在乡村振兴战略中所提及的养老服务内容比较零碎，没有统一的规划与布局[2]。在养老服务体系建设中政府、社会与社区发挥着重要作用，但不同主体之间并没有形成协同机制，在提供养老服务过程中会由于不明确的责任、相互之间的互动不足、资源调度问题等，都会影响农村养老服务体系的建设。所以在乡村振兴战略背景下，对碎片化内容的整合以及各主体之间的协同是一大挑战。

（二）投资不足

长期以来农村社会化养老服务发展比较缓慢，难以满足农村对养老服务的需求。当下在农村地区的养老服务发展，基础设施投入不足，缺乏专业的、高素养人才，缺乏社会化养老观念，整体发展相对比较落后。在农村地区的养老方式主要为家庭养老，民营养老机构缺乏，很多老人的养老需要依靠自己、儿女或者补贴完成。投入不足对农村养老服务体系建设带来极大挑战[3]。

（三）发展不均衡

农村养老服务体系建设过程中受到城乡二元结构影响滞后于城市，且在农村养老服务体系建设过程中有很长一段路要走。除此之外，不同农村地区之间的经济发展水平各不相同，一部分地区的农村经济相对比较发达，养老服务体系建设相对比较完善，但我国西部地区的农村经济发展水平较低，养老服务体系建设水平相对较低。面对农村城乡服务体系的不均衡问题，如何实现均衡发展成为农村养老服务体系建设面临的一大挑战。

三、乡村振兴战略背景下农村养老服务体系建设对策

我国全面建成小康社会的关键是实施乡村振兴战略，乡村振兴战略在农村地区的实施，必须重视“三农”问题的解决。针对农村实际情况，运用更加高效的手段与方法来解决问题。在我国社会经济发展过程中农村是发展的短板，在实现共同富裕过程中，农民是重点。乡村振兴战略的实施过程中，要解决农村养老服务体系建设中存在的不足，推进农村养老服务高质量发展。

（一）整合养老服务资源，合理协调各参与方

1.整合养老服务资源

为让养老服务资源能向农村地区集中，要对社区养老服务资源进行整合，同时也要对农村人力、物力等资源进行整合。通过资源整合打破资源碎片化的情况，并能让资源真正服务于农村养老[4]。社区要结合自身实际情况，合理规划与建设养老场所，推动养老资源共享。规划与建设养老服务期间，要求能先制定发展规划，从上至下逐渐开展此项工作。农村养老服务体系建设，要利用好各类资源，比如人力资源、物质资源、资金等，通过对养老服务资源的整合，让养老服务体系建设更加有力。资源整合还能对当下养老服务体系建设过程中的优势与不足进行分析，并能对资源短缺的部分进行弥补，这样能为农村养老服务体系建设提供充足的资源。

2.合理协调各参与方

农村养老服务体系建设是一项长期性工程，要求能结合实际情况，在乡村振兴战略背景下，能协调好政府、社会及社区之间的关系，充分发挥各方在农村养老服务体系建设中的作用。在农村养老服务体系建设中政府是主导者，必须发挥其在此项任务中的引领作用，要能在政府引导下，对相关制度及体系进行完善，明确农村养老服务体系建设目标与方向。政府要加大资金支持，确保农村养老服务体系建设能保持规范与科学，而且要对资金的使用全过程进行监督[5]。农村养老服务体系建设过程中，要求政府能明确各地方政府、各单位与人员的职责，确保每一个部门与人员都能明确自身职责，并能履行好职责。农村养老服务体系建设必须因地制宜，结合当地实际情况制定建设方案与策略，并能组织好养老服务体系的建设工作。

社会力量是乡村振兴战略背景下，农村养老服务体系建设的重要供给方，政府要采取鼓励、税费减免等各项手段，让社会力量参与进来，做好养老服务资源的调节与分配，确保社会、社区力量在农村养老服务体系建设中的作用与价值[6]。通过社会及社区的参与，能让农村养老服务体系的建设更加高效，提供更加丰富的产品，满足农村老年人的个性化需求。农村养老服务体系建设要以老年人的需求为出发点，要体现公平性与均等性原则，保证农村养老服务体系建设的有效性，能满足不同老年人的个性化需求，包括特殊老年人的个性化服务与需求。

对于失能老人，可由多方力量提供多样化服务，较为常见的为家庭养老、自我养老与社区居民养老。半自理老年人可以分为有家庭照料有支付能力的、有家庭照料无支付能力的、无家庭照料有支付能力的、无家庭照料无支付能力的，这四种方式的服务提供及养老模式如表1所示。对于完全不能自理的老人，可以分为有家人照料有支付能力的、有家人照料无支付能力的、无家人照料三种情况。完全无自理能力的老人，则要按照三种情况选择合适的养老服务方式。

表1 半自理老年群体的养老模式

（二）加大投资力度，确保资金使用的合理性

1.注重投资结构的合理性

乡村振兴战略背景下农村养老服务体系建设，必须加大投资力度，确保充足的资金支持养老服务体系规划发展工作。本区域内养老服务体系建设由省级人民政府负责，并对财政资金投入进行合理安排[7]。省级政府的资金由中央支持，在中央的统筹协调下，确保资金支持力度能适当增加，确保每个省都能有一定的配套资金。在调整养老服务补贴资金时，要求养老服务机构能对补贴核定方式进行调整，确保资金补贴的合理性。我国东、中、西部地区的经济发展存在较大差异，所以中央要按照不同区域的实际情况合理调整重要财政投资资金，缓解不同地区之间的矛盾。

2.增强财政资金投入适用性

为确保农村养老服务体系建设中有社会力量的参与，提升参与积极性，在财政资金投入时需保持灵活性。固定资产直接投资比例可适当降低，养老服务支出比例适当增加，让资金的利用率得到有效提升。加强对小微型社区居家养老机构的支持与补贴，增加对护理人员的岗位补贴，要确保每一笔资金都能得到充分利用，确保农村养老服务体系建设的有效性。财政资金的适用性，能让农村养老服务体系建设过程中更加高效，且能保持精细化，能让资金的利用具有针对性，且能有效发挥资金的实际价值。

3.向贴近家庭的社区化养老服务设施倾斜

我国养老服务体系建设过程中，可以借鉴欧美等发达国家的经验，并结合我国当下的实际情况，资金投入可以向贴近家庭的社区化养老服务设施倾斜，避免财政资金大量投入到大型养老设施建设中。在贴近家庭的社区化养老服务设施中有更多的资金投入，能不断提升社区化养老服务水平。同时也要鼓励更多社区养老服务设施的运营与服务方式，比如租赁与连锁式。向贴近家庭的社区化养老服务设施倾斜，能为老年人提供更加丰富的服务方式与产品，满足老年人的个性化新需求。

4.确定中央和地方财政投资比例

养老设置预算内基建投资比例需合理确定，之前中央与地方财政比例为1∶2左右。但当下面对经济发展下行压力，如果继续按照原有比例进行财政投资，地方政府会面临比较大的财政压力，所以要适当调整中央与地方财政比例。按照不同区域之间的经济发展水平进行调整，中央财政资金投入要向经济欠发达地区倾斜；采取“以奖代补”政策吸引社会资本投入农村养老服务设施建设；建立养老服务产业发展引导基金，基因的设立以中央财政资金为基础。通过综合方式，能吸引更多资金投入到农村养老服务体系建设中，提升资金利用率。

（三）完善制度体系，组建人才队伍

2021年第七次人口普查数据显示，在我国60岁以上的人口数量达到2.64亿，相比于2010年老龄化率提升了5.44个百分点。农村地区的老年人数量庞大，农村老年人养老服务体系建设问题成为人们关注的焦点，如何确保养老服务体系建设的有效性，满足农村老年人的养老需求，就要做好制度保障与人才保障。

1.完善制度体系

农村养老服务体系建设必须要有法律法规的支持与保障。虽然农村养老服务体系中面向农村的养老产品、机构等相对较少，但市场上依然有很多针对农村养老的服务与产品，要在完善的法律制度下，确保农村老年人在享受对应服务与产品时，能保障自身合法权益。我国可以借鉴发达国家的法律体系，完善法律法规，确保养老服务体系建设的规范化、制度化，严格按照法律法规开展养老服务活动。采取长期护理保险制度全覆盖措施，能为需要家庭长期照顾者提供保障。地方政府在乡村振兴战略背景下，要结合当地实际情况，制定符合地方特色的制度体系，强化对养老服务机构、产品、服务等的约束与规范，政府在监管过程中一旦发现违规违法现象，要及时处理，维护老年人的合法权益。

2.组建人才队伍

乡村振兴战略背景下，农村养老服务体系建设要有充足的人才支持，这样才能为此项工作的开展提供保障。对于养老服务机构来说，必须有专业的护理人员与管理人员，但当下养老机构的人才储备不足，难以为此项工作的高效开展提供支持。由于基层干部及社区并未认识到人才的重要性，导致养老机构无法为农村老年人提供优质的服务。为向养老机构输送高质量的专业性人才，要求能借助乡村振兴，吸引更多优秀人才从事此项工作，要求养老机构能解决返乡人才的生活问题，能让人才安心在养老机构工作。加强对养老专业人员与管理人员的培训，采取个性化培训方案，不断提升养老机构人员的综合素养。在人才培训过程中，分层次、分阶段地让人才到高校、医院等地进行学习，通过理论与实践学习，让人才能了解相关知识，并能掌握相关操作技能，确保能胜任养老机构的各项工作。

乡村振兴战略背景下农村养老服务体系建设，是我国人口老龄化的必然要求，也是我国社会经济发展过程中必须要面对的现状。为向农村老年人提供良好的养老服务，要求能利用好乡村振兴战略，加强对各项资源的整合，合理利用各项手段，提升农村养老服务体系建设水平，为农村老年人的生活与需求提供高质量的养老服务，确保我国养老事业的可持续发展。