国土空间规划背景下存量用地再开发策略探索——基于广东省“三旧”改造的反思

张莞莅

深圳市蕾奥规划设计咨询股份有限公司 广东 深圳 518000

1 引言

2019年，中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的纲领性文件，提出“坚持底线思维，立足资源禀赋和环境承载能力，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上限”等重要举措[1]。“提高城镇建设用地集约 化程度”“盘活存量”“提升国土空间开发保护质量和效率”等目标看似明确又相对抽象，但毋庸置疑的是，对于存量建设用 地的盘活和优化，完全符合我国当前国土空间规划的改革逻辑。

广东省作为改革开放的先行地，其存量建设用地更新一直走在全国的前列。2009年广东省印发了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，明确了开展旧城镇、旧厂房、旧村庄改造的具体工作路径[2]。近年来，随着新一轮国土空间规划调研的开展，广东省依然存在“用地布局不合理、用途功效低”的存量建设用地；耕地红线及生态红线等刚性约束使得单纯依赖土地增量的发展模式难以为继。当前，增量用地开发的时代已经过去，新一轮城市更新已经到来，存量用地成为新时代城市发展的重要活力空间[3]。

2 广东省三旧改造存在的问题

“三旧”改造长期以来都是广东省推进存量建设用地再开发的重点工作，取得了较好的成效，得到了国家和社会的广泛认可， 但在实践过程中仍面临着不少瓶颈与问题。

2.1 质量上，同质项目多，标杆项目少

“三旧”改造中住宅、商业项目居多，项目同质化情况较为普遍，缺乏带动性强、结合地方文化特色或产业转型升级的示范性亮点项目。如某市旧厂房改造占比超 60%，改房地产的多，改产业的少，改房地产的项目占比 90%以上。市场对于“工改居”的过高预期，使得大量工业用地被侵蚀，工业用地、用房价格大幅攀升，严重阻碍了产业的发展和转型。

2.2 公服上，常规设施多，短板设施少

由于缺乏宏观层面上的统筹协调，一些“三旧”改造项目，规划预留的公共设施面积较大，但大多为街头绿地、幼儿园、道路等为自身配套的设施，缺乏补短板的中小学、医院、公交场站等设施。另一方面，多数设施仅停留在规划层面，真正实施的不多，导致总体成效不够明显，社会影响力不足，群众获得感不强。

表1 某市部分改造项目配套设施情况

2.3 实施上，重短期效益，轻长期发展

在市场运作方式下，实施主体过分注重经济效益，尤其是短期的经济效益，加上被拆迁业主的心理预期越来越高，拆建类“三旧”项目往往出现高容积率的诉求，导致城市空间品质下降，这与“完善功能、提升品质”的长远目标相偏离。过于追求短期利益，很多项目与地方文化特色、产业转型升级的联动性不够，间接导致新的“千城一面”现象[4]。

2.4 三旧改造的问题成因分析

根据对广东省各市“三旧”改造工作开展情况的调查、分析与评估，以上问题产生的深层次原因主要来自政府统筹、规划管控、配套政策等多方面的问题：政府思想认识不足，改造目标散乱，过分迁就市场诉求，妨害公共利益；规划管控引领不力，缺乏总体性的统筹和协调，项目倒逼规划，多主体利益协调困难；配套政策缺失，土地收储机制不完善，供应和需求对接机制不畅，改造动力不足；政策激励较弱，“一刀切”政策多，以拆除重建为主，改造模式单一。

3 广东省存量用地再开发策略

在城市发展转型背景下，存量优化的概念内涵在不断的发展和演变过程中逐渐丰富，从早期狭义的物质环境向广义的多维目标下的城市综合改造演变，从传统以“三旧改造”为依托的“政策-项目驱动”转向“城市自身发展驱动”演变。具体包括以下几方面策略。

3.1 改造目标统筹，完善顶层设计

（1）开展顶层战略设计，完善组织架构

通过顶层设计使城市由传统经济导向增长观向以人为本更综合的价值导向转变。在机构设置层面，建议大城市逐步设立城市更新局，市更新主管部门起统筹、指导和监督的作用，下级更新主管部门作为实施管理主体，负责具体组织推进和督导监管。在规划层面，将存量建设规划纳入国土空间总体规划中，编制片区改造控制性详细规划；抓好改造专项规划和年度计划的编制工作，明确改造范围、规模、时序等[5]。

（2）整合零散土地，加大土地收储和片区统筹力度

加大片区统筹力度，以片区整体开发建设提升城市功能品质。对于多个土地权利人相邻的多宗零散地块，通过土地置换、物业置换、以房换地、合作共建等多种方式连片统筹归并。对于无权属争议、指标规模落实到位的连片建设用地，鼓励加快整合。加大政府主导的土地收储整备工 作力度，专项划定并动态发布土地收储区。市级政府重点收储公共服务设施用地、经营性用地和中长期战略性地块。

（3）结合专项工作，丰富存量空间优化手段

存量建设用地改造项目要与产业结构转换升级、城市功能提升、城乡人居环境治理、社会主义新农村建设等战略部署紧密结合。鼓励开展交通、教育、医疗设施等专项更新，明确开发主体的权利与义务。通过纳入项目竞标条件、容积率转移或奖励等方式，引导存量建设用地改造项目的实施主体将推 进历史建筑、风貌保护、修缮、整治和活化利用作为特定地块开 发或更新的绑定条件。

3.2 规范改造程序，盘活低效用地

（1）完善土地权属管理

加快推进历史遗留违法建筑补办不动产权手续，完善征收补偿标准和土地物业收储价格体系。对不存在房屋安全和严重消防安全隐患的产业类和公共配套类历史违建，经委托有消防技术资质机构评估符合建筑消防安全基本使用条件的，允许临时保留使用。通过放宽部门审验、简化补办流程、宽减补缴税费等方式，优先推动重大项目企业、上市后备企业、村组集体经济组织历史遗留违法建筑、公益民生类项目补办不动产权证明。

（2）明确多元处理手段，鼓励梯次开发

采取协议收地、以房换地、兼并重组、合作开发、调整土地使用条件等多种方式，推动低效闲置土地盘活利用。对于工程基础设施、公共服务设施等重点改造项目，宜采用“政府主导、市场运作”模式；对于布局散乱且不能纳入成片改造范围的改造项目，宜采用“自行改造、政府引导”模式。鼓励市属国有企业或大型龙头企业，结合产业转型与城市升级需求，以租赁方式进行过渡性开发利用[6]。

（3）建立全生命周期的监管和政策动态评估机制

树立改造项目“前期策划-立项审批-实施建设-管理运营-评估监管”的全流程、智慧化管理体系。建立全过程的监管制度、巡查制度和举报受理制度，事前应严格审批项目立项、规划、用地、建设等手续，未经确权和登记，不得列入改造范围。依托电子信息平台进行事中、事后的工作监管，及时跟踪改造项目纳入计划、用地审批、实施改造、改造完成、投入资金等重要信息，监督项目审批信息与改造进展情况。

3.3 完善激励机制，增强改造动力

（1）对于主动对接城市需求的改造项目，明确奖励规则和力度

旧厂房、旧城镇改造项目，涉及土地用途转变的，如转变为商业、旅游、娱乐及商品住宅等经营性用地的，均需采取“招、拍、挂”等市场化运作方式出让土地。由原土地产权人自行改造的，除按规定缴纳地价及相关税费外，还应将一定比例的土地无偿上交政府，用于工程基础设施、公共服务设施及其他公益性项目建设。旧村庄改造可自愿将集体建设用地转为国有建设用地；政府征收农村集体土地，可采取补偿方式安置失地农民。

（2）引导公益性资源和经营性资源合理配置，提高改造管理的针对性

鼓励城市运营商开展属地城市更新单元前期工作，合作策划、包装相关地块，明确公共要素的配置要求。综合布局区域性交通、科创、文体教育等公共设施，避免“小而全”布置、碎片化建设各类设施与机构。鼓励非营利性的卫生、养老、残康、福利、文化等设施以综合性公共服务设施形式集约建设；鼓励因地制宜提供更多的道路交通和公共开放空间，并按比例给予额外的容积率奖励[7]。

（3）制定差别化改造政策，支持工业用地改造

对于“工改工”项目，建议给予改造项目简化流程、改造主体税收返还等政策扶持。鼓励镇村工业区改造提升中依法将集体土地征为国有建设用地，允许合法合规的前提下进行产业用房产权分割及转让。工业区改造提升项目实施容缺受理和信任审批机制，允许边推进边办理有关审核、评审事项。组织金融机构通过融资租赁、发行收益权信托、资产证券化等方式，支持改造项目的投资回收与收益共享。

（4）鼓励开展微更新、微改造

通过小规模、渐进式的微更新、微改造活动，使城市更新活动覆盖所有存量空间。建议可以通过扩建、加层等方式新增住宅或辅助性公用设施面积，以市场运作形式回收相应资金再用于综合改造；允许改变现状建筑功能作为公共配套和小型商业服务设施，鼓励企业开展后续运营维护，形成良性循环机制。创新基层社会治理模式，制订科学的更新方案，形成一套完整的政府统筹组织、市场主体推动、社区具体实施、居民全程参与的工作机制。

3.4 整治存量空间，统筹城乡空间

（1）完善增存挂钩、增减挂钩制度

完善城乡建设用地增减挂钩制度，允许建设用地指标和宅基地指标在城乡之间的流通，通过规划引导和完善配套提高土地收益。个人迁徙入城镇，其宅基地指标应可带入城镇，以抵扣城镇 建设用地指标的不足。位于远郊区的集体经营性建设用地开发条件不成熟，土地效益低，可由政府组织挪移到合适地点开发，并分享收益。

（2）允许集体经营性建设用地指标在一定空间范围内流转和统筹

允许开发效益较差地区的清退指标腾挪到规划确定的区位较好地段高效集中开发。支持村通过土地综合整治、宅基地整理、旧村庄拆改等方式，腾退集体建设用地，采取入股、联营等合作模式，与龙头企业合作发展都市现代农业、供应链产业等项目。允许具备开发利用条件的历史遗留集体私下流转土地调整为产业用途，承接优质产业项目。

（3）妥善处理废弃宅基地

探索多元安置路径和宅基地自愿有偿退出机制。鼓励有条件的村以集体自用方式供地，使用存量集体建设用地统一规划建设农民公寓，严控新增建设用地上投建农民公寓，遏制“建新不拆 旧”的建设行为。

（4）探索建立土地开发收益区域平衡机制

对承担生态保育、水源保护、高标准基本农田保有任务较重的村，鼓励整合政策扶持资金和村组集体经济组织闲置资金，在市镇中心区、产业重点发展区集中投建或购置产业用房和经营性物业。对于通过改造获利的物业主体，由属地镇街负责统筹，按计容建筑面积的一定比例计提相应面积物业，通过货币置换、物业置换或分享租金收益等方式，定向用于增加低密度开发区内村的资产和收入[8]。

4 结语

当前，广东正处于加快推进粤港澳大湾区建设等重大发展战略阶段，对于土地资源保障的效率、结构和质量都提出了更新更高的要求。本文基于传统的“三旧改造”的问题反思，提出了以下存量用地更新策略：从以经济增长为主要目标转向以人为本的综合发展目标，从项目主体单方受益转向城市居民共享改造成果，从单纯的针对物质环境改善转向社会、经济、物质环境相结合的综合性更新，从大规模的推倒重建转向小规模、分阶段的、适时谨慎的渐进式改善，从单一的政府或市场主导转向公、私、社区三方合作关系，从以项目实施为导向转向关注城市整体统筹发展。