情境、结构与逻辑：基层社会治理内卷化之困的系统分析*

贾玉娇

党的十八届三中全会以来，社会治理作为国家治理的基本组成部分得到快速发展。在这一国家与社会的总体性发展进程中，基层社会治理进入新的发展阶段。建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体成为核心议题。为此，基层社会治理空间所承载的治理结构与功能迅速膨胀：新的治理主体沉入其中，治理体系日益复杂化，治理功能持续多元化，使得基层社会治理空间呈现出新的国家与社会交互图景，以及治理策略与逻辑的生成图景。纵观基层空间中的社会治理结构、功能与逻辑变迁，既显示了中国近些年来的国家与社会建设的成果，同时也暴露出进一步深化国家治理与社会治理体系建设的重点难点问题，找到并破解上述问题是深化国家与社会改革的内在要求与重要议题。

一、基层社会治理的内卷化

内卷化概念最早由美国人类学家戈登威泽(Alexander Coldenweise)提出，用来描述某种文化陷入无法稳定下来但又难以转变为新形态，从而内部不断复杂化的状态。①Alexander Coldenweise, “Loose Ends of Theory on the Individual, Pattern, and Involution in Primitive Society”, in R. H. Lowie(ed.), Essays in Anthropology: Presented to A. L. Kroeber, Berkeley: University of California Press,1936, pp.99-104.其后，这一分析范式经由吉尔茨(Clifford Geertz)拓展应用到小农经济分析中。①Clifford Geertz, Agricultural Involution: The Process of Ecological Change in Indonesia, Berkeley: University of California Press,1963, pp.62.黄宗智在对中国华北小农经济与社会变迁的历史分析中，将内卷化的内涵发展为农业生产劳动力密集化导致的劳动力边际报酬递减，亦即没有发展的增长。②黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，北京：中华书局2000年，第17页。此后，内卷化快速本土化为表征中国政治经济社会变迁现象的概念工具。纵然学界对内卷化在经由汉语世界转译应用后而出现的内涵变化存有争议，但是一个不可否认的事实是，内卷化分析范式在汉语学术世界产生了重要影响。

笔者认为，内卷化概念之所以能够产生上述影响，是因为这一概念所揭示出来的“自我内耗、自我复制与有增长无发展的自我维系状态”具有较强的分析与表征适用性：一方面，它作为一个分析范式可以用来分析处于发展节点期的文化、制度、组织与权力的发展特征；另一方面，它作为一个概念工具可以用来表征处于发展节点期的文化、制度、组织与权力所内生的发展悖论。抑或可说，内卷化既具有解释性功能，也具有描述性功能，所以才能够被广泛使用。在本研究中，笔者是在后一种意义上使用内卷化概念的，即将其作为一个描述问题的概念工具。

近年以来，内卷化这一术语开始出现在基层社会治理研究领域，成为分析或表征基层社会治理之困的新的理论范式或概念工具。通过梳理相关文献，可以整理出以下基层社会治理内卷化的具体表现类型：高投入－低绩效型③王春城：《基层治理“内卷化”：何以发生与矫正》，《智启雄安——第八届公共政策智库论坛暨东亚治理现代化国际研讨会论文集》，2021年。、技术异化型④韩雪：《基层社会治理的“内卷化”与行政权运行逻辑》，《四川行政学院学报》2020年第3期。、行政异化型⑤范黎波、刘佳、尚铎：《基层治理的困境及对策——基于内卷化的研究视角》，《行政管理改革》2021年第11期。、制度异化型⑥曲艺：《基层治理的内卷化趋势及其生成逻辑与消解措施》，《领导科学》2021年第23期。、治理组织形式化改革型⑦马卫红：《内卷化省思：重解基层治理的“改而不变”现象》，《中国行政管理》2016年第5期。、地方治理精英分利型。⑧陈锋：《分利秩序与基层治理内卷化：资源输入背景下的乡村治理逻辑》，《社会》2015年第3期。上述研究都缘起于学界对党的十八大以来国家在基层社会治理领域的投入与基层社会治理效能的审视，他们将内卷化引入基层社会治理研究，呈现了基层社会治理问题研究的一个新的观察视角或表达方式。然而，上述研究尚有不成熟之处，即都忽略了内卷化要素所具有的“无发展”特征。这一点与黄宗智的研究有所不同，黄宗智之所以将18世纪华北地区农业人口的投入与增长视为“内卷化”，是因为这一增长不具有发展意义，亦即它并非是工业化发展的必要条件。需要注意的是，不能将“无发展现象”简单地等同于“问题现象”，否则会陷入内卷化泛化使用的误区。这一误区不仅会产生一定的理论危害，还会忽视所谓内卷化事物所具有的发展意涵。

如果不对内卷化要素与内卷化蕴含的发展指向之间进行分析，就会忽视了上述所谓内卷化的治理结构生长的发展意义。具体说来，上述研究的主要着眼点为近十年来基层社会治理空间内社区治理主体的增长，包括基层社会治理的组织复杂化、制度科学化、技术精细化、载体数字化。它们蕴含的与“内卷”相对的、通过“结构生长”要达成的发展目标分别为：组织功能转型、制度执行力提升、治理有效性增强、治理效率提高，而这些是现代基层社会治理体系建设的应有之义。换言之，基层社会治理空间中的制度、组织和技术的复杂化、精细化与可复制化是基层社会治理现代化建设的结构性前提，是基层社会治理现代化的必要的组成部分，有助于基层社会服务水平提升。因此，“投入异化”“行政异化”“技术异化”“制度异化”“组织功能异化”等为基层社会治理中的“问题现象”，而不是“内卷化现象”。

既然如此，当前中国基层社会治理内卷化的具体表现是什么呢？或者说，在近些年来的中国基层社会治理发展中，什么增长是多而无“意”（发展的意义）或多而负“意”呢？笔者认为是社区治理能力有限提高下的社区治理工作法话语的创新繁荣。可以说，在一定程度上，层出不穷的社区治理工作法的话语创新制造了中国基层社会治理能力普遍快速提升的虚假繁荣。通过考察近些年来的基层社会治理实践可知，社区治理工作法的话语创新已经成为现阶段社区工作的一项基本内容。在社区治理工作法的阶段性考核下，社区工作者每隔一阶段就要设计出不同于其他社区、不同于上一阶段的治理工作法，围绕着它制定工作计划、撰写工作总结，并制成展板向外展示。这一工作指令的设定初衷是为了激励社区工作者主动作为，实现社区治理实践与社区工作话语建构的双向促进，同时为向上推出基层社会治理典型案例做积累。然而，在既有的基层社会治理情境下，社区工作者疲于创新，导致社区治理工作话语建构脱离社区实践，甚至出现用治理话语代替治理能力提升的现象。这一方面导致社区治理工作话语所产生的治理能力提升的边际效用越来越低；另一方面，一些社区工作者为保证创新的可持续，往往采取在现阶段的工作法设计中有意留下盲点的做法，导致社区工作话语限定与限制了基层社会治理实践，产生基层社会治理能力提升的负向效应。此外，此种基层社会治理话语表达的繁荣并非基层社会治理能力提升的必要前提。故本研究将基层社会治理内卷化锁定于“治理能力有效提升不足背景下的话语繁荣”，并以此为切入点阐释基层社会治理共同体建设中存在的结构性问题。

二、理解基层社会治理内卷化的理论框架

从既有的关于内卷化的解释框架上看，研究者们主要尝试从不同的研究视角构建理论分析框架。张付强提出由空间转移、权力转移、利益转移和实质性参与等要素组成的分析框架①张付强：《我国社区自治改革的内卷化分析——一种空间模型的视角》，《公共管理学报》2009年第3期。；张立等建构了政策压力－目标代替－集体经济内卷化的解释框架②张立、郭施宏：《政策压力、目标替代与集体经济内卷化》，《公共管理学报》2019年第3期。；张良建构起理性计算、目标权衡、博弈策略的分析框架③张良：《资源下乡、行动者博弈与基层治理内卷化》，《华南农业大学学报（社会科学版）》2021年第5期。；李祖佩建构了中央政府－基层政府－村庄社会的三维分析框架④李祖佩：《乡村治理领域中的“内卷化”问题省思》，《中国农村观察》2017年第6期。。以上分析在一定程度上丰富了基层社会治理内卷化的理论研究，试图对复杂的基层社会治理问题进行解构与重构，但是仍旧存在以下不足：其一，上述研究秉持的理论前提存在缺陷，即上述研究在理性预见论下，⑤卡尔·波普尔：《无穷的探索》，邱仁综、段娟译，福州：福建人民出版社1984年，第127页。会形成将这种“不确定性”视为“无理性意义”的认知误区，从而对不确定背后的结构性因素缺少足够的重视，而这往往是破解基层社会治理内卷化困境的关键。其二，上述研究提炼出来的要素的解释力有限，尚未充分阐释基层社会治理内卷化的复杂生成机制。换言之，上述分析框架要么沿着国家—社会分析框架，将基层社会治理问题的生成机制简化为不同层级的政府与社区组织之间的互动；要么沿着理性选择理论传统，将基层社会治理问题的生成机制化约为不同利益主体之间的互动。然而，无论上述哪一框架都无法将以下要素与过程涵括其中，即实践中的多元主体之间的关系生成与关系叠加，及其对基层社会治理的影响。有鉴于此，本研究运用社会情境分析理论，通过构建情境、结构、逻辑三位一体的分析框架，尝试对基层社会治理问题的复杂化的生成机制做出阐释。

社会情境分析理论主要来自于情境社会学理论和情境分析理论。情境社会学与情境分析理论为解读不断变化中的复杂问题，形成与复杂问题相适恰的知识，提供了新的分析框架。笔者认为，它们的主要理论贡献有二：其一，提供了一种新的理论思维。与理性预见论秉持的理性规定秩序的理论前提不同，社会情境分析理论的理论前提是将规律退入背景，将情境作为整理和发现潜在联系的研究对象。其二，阐释实践中的不确定所具有的知识意涵。情境社会学与情境分析理论都将社会情境作为研究秩序的基本单元，重视情境中的偶然性、非预期性内容及其动态过程（调整、互动、社会控制、社会变化以及再调整）等。从情境分析的理论视角上看，大体上可以分为两类：一类是以戈夫曼(Erving Goffman)为代表，从言语行为出发展开社会情境分析。另一类是以卡尔(Lowell J.Carr)、吉登斯(Anthony Giddens)和波普尔(Karl Popper)为代表，以关系生成与交织为着眼点进行社会情境分析框架的建构。卡尔认为社会情境是一个包括人、文化属性、特定意义、关系、时间和空间、动态过程等要素构成的系统。吉登斯的“情境”是指时空序列中各种在场和不在场的交织关系。①杜少臣：《情境社会学：一个理论遗珠》，《中国社会科学报》2018年5月2日，第6版。波普尔指出，情境是社会现象中人际互动的复杂网络。②杨渝玲：《波普尔的情境逻辑：经济学的一种解释进路——兼论自然科学与社会科学的统一》，《江汉论坛》2020年第8期。笔者基于第二种情境分析理论展开分析。基于此，本研究尝试构建起以社区组织为观察中心的情境、结构、逻辑三位一体的基层社会治理的分析框架，对基层社会治理体系及其内在运行进行解构与复杂性分析。之所以以社区组织为观察中心，是因为社区组织是各种力量交互作用的焦点，它既是各种力量的承接者，也是反应者，是多元力量作用下社区治理功能的发出者与治理逻辑的演绎者。

其中，情境是特定空间中直接在场和间接在场主体之间的关系网络。在本研究构建的分析框架中，情境是充斥于基层社会治理空间，社区组织嵌入其中并对其功能及治理逻辑的生成具有塑造意义的关系网络。关系网络包括关系主体与关系规则两个构成要素。其中，关系主体是直接在场和间接在场的基层社会治理主体，包括国家、上级政府、上级职能部门、上级党组织、社区组织、社区成员、社区中的社会组织、社区党组织、业主委员会等；关系规则是将多元主体连接起来并维系彼此互动的机制，包括正式制度与非正式制度。正式制度对基层社会治理具有刚性约束作用，具体表现为国家发出的有关社区、基层组织、社会治理和基层社会治理的指示、意见、通知、办法、章程等政策，市级政府和党委出台的各类文件和规章办法等。非正式制度对基层社会治理产生潜在的柔性约束作用，主要蕴含在社区工作者，尤其是社区书记掌握的、能够动用并向外拓展的社会关系中。在基层社会治理中，这类社会关系的强弱对正式制度执行效能具有重要影响。③Tyler Wry, J. Adam Cobb, Howard Aldrich, “More than a Metaphor: Assessing the Historical Legacy of Resource Dependence and Its Contemporary Promise as a Theory of Environmental Complexity”, Academy of Management Annals, Vol. 7, No.1, 2013, pp.441-488.此外，非正式制度广泛存在于基层社会之中，是人自觉遵守或潜在遵守的社会互动规则，它是某种秩序维护机制内化于人的结果及表现，既可以表现为礼俗、道德等习惯法，也可以表现为宗教中的积德行善，还可以表现为某种职业伦理、法治思维，抑或是利己主义。伴随着快速的社会变迁，中国社会成员互动时所秉持的规则不断多元化，这也导致社区社会呈现出一定的复杂性。在本研究中，笔者更侧重于考量多元主体之间的互动规则。

此分析框架中的结构是指基层社会治理空间中的治理主体——社区组织。社区组织作为国家治理链条末端向社会延伸的触角，是连接国家与社会的中间领域，是国家意志社会实践化、社会利益国家满足化的传递与转化枢纽。同时，受科层体制内部关系影响，社区组织内部充满讨论的张力。之所以将社区组织从基层社会治理情境中突显出来，将其作为分析的中心，意在考量社区组织何以重话语创新、轻实践创新。

分析框架中的逻辑是指基层社会治理的逻辑，根据其形成机理，可分为倡导逻辑和事实逻辑，其中倡导逻辑是国家期待通过基层社会治理体系建设与治理能力提升，提高社区参与、社区动员与社区自治水平；事实逻辑是社区工作者在具体的情境中，在不同的建设目标之间权衡利弊，做出选择，或发挥其主观能动性，动用其社会资本，进行策略性回应。前者是应然状态，后者是实然状态，二者合一则是理想状态。在基层社会治理情境中，往往能观察到的是后者。从事实逻辑的生成上看，离不开社区工作者的理性算计、主观能动性及其所拥有的社会关系。情境、结构与逻辑三者相互影响，而且这种相互影响具有迭代效应，亦即三者在相互规定中彼此强化。

三、基层社会治理内卷化生成的情境、结构与逻辑分析

基层社会治理情境由连接起各个主体的正式规则和非正式规则交织构成。在此情境中，社区组织的结构与功能得以形塑，治理逻辑得以生成。换言之，基层社会治理中的任何一项行动，社区工作者做出的任何一个反应策略，都能在情境中得到诠释。

（一）话语脱离实践生成的情境分析

为清晰呈现正式规则情境，笔者将其视为由国家－社区，县市级政府－社区，中央政府－地方政府－社区，国家－社会等子情境构成的情境丛。在上述子情境中，国家是互动关系的主导者，是情境生成与变动的重要影响因素。

就“国家－社区”这一子情境而言，米格代尔(Joel S. Migdal)指出，包括国家在内的社会组织混合体是共生共存的。一方面，国家不可避免地被这些内在的社会力量改变着；另一方面，社会也同时被国家改变着。它们共同在相互作用的过程中改变各自的结构、目标、规则以及社会控制。①米格代尔：《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》，李杨、郭一聪译，南京：江苏人民出版社2013年，第58页。从社区自治空间的形成上看，国家赋予了这一自治空间的合法性。作为一个超大型国家，如何形成一个稳定有效的治理体系，是中国传统治道的重要议题。自秦汉以降，中国就形成了“皇权不下县”的国家与社会自治组织的关系格局。然而，“皇权不下县”并非国家与社会自治组织之间二元对立，而是国家扶持社会自治组织的发展。正如梁漱溟所说，须先有国家才有地方自治，地方自治是出于国家的许可，是从上演绎下来的东西。地方自治一定是从国家法律体系演下来的，不是单纯从下面往上长出起来。国家的制度力量是重构基层社会秩序的希望与保障。②王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海：上海人民出版社1991年，第278—288页。从社区这一社会自治空间的变迁上看，它是国家变迁与发展的组成部分，伴随国家的发展而发展。王汉生、吴莹以国家与社会的互动实践为研究视角，通过分析芳雅家园的案例指出，改革开放以来，依托于基层自治的“社会”虽然确实是在发育和发展，但这种发育和生长显然不是简单的“自然而然”的和“自发”的过程。作为体制改革和国家建设的一部分，它始终在国家的关注下并在其限定的空间之内。③王汉生、吴莹：《基层社会中“看得见”与“看不见”的国家——发生在一个商品房小区中的几个“故事”》，《社会学研究》2011年第1期。在中国单位体制解体的背景下，由单位承担的社会功能逐渐下沉到社区。近些年来，伴随现代化国家治理体系建设，区块链技术及数字化治理平台在各城区广泛建立起来，技术治理逐渐下沉到社区。其一方面作为社区治理的技术手段，另一方面作为社区治理的监督机制。

就“市级政府－社区”这一子情境而言，由于社区的形成与发展离不开国家，而市级政府是“国家的代理人”，这就使得塑造社区治理的国家力量呈现出吊诡现象，即塑造社区自治的国家力量被现实演绎为塑造社区行政化的地方政府力量。而且，在中央政府与地方政府的互动中，以市级政府为主体的地方形塑力量不断加强，市区（县）与社区的关系不断得到强化。这是因为，按照委托－代理人理论，中央政府由于掌握的地方治理信息有限，需要将地方治理事务委托给地方政府，同时中央政府通过掌握财权和人事以调控地方政府，在这一张一弛中，地方政府获得了代理国家开展社区建设的合法性。同时，地方政府还是一个有一定自主性的自利主体，④史普原：《政府组织间的权责配置——兼论“项目制”》，《社会学研究》2016年第2期。它与中央政府之间存在利益博弈与均衡的辩证统一关系。这使得地方政府在进行社区建设时必然会加入其利益诉求与治理目标（治理目标往往受市级政府领导人关注点的影响）。⑤徐湘林：《从政治发展理论到政策过程理论——中国政治改革研究的中层理论建构探讨》，《中国社会科学》2004年第3期。尤其在国家不断重视市域社会治理的背景下，设有县区的市级政府不仅是政策的执行者，更是政策的制定者，从而使其对基层社会治理建设的干预力进一步增强。此外，在建设服务型政府的背景下，政府民生类的社会保障与公共服务的职能不断完善与强化。市级政府在基层社会治理体系建设中的主体作用加强，以及政府的社会职能强化，使得社区非常合理地被吸纳到“科层体系”中。因此，社区组织的行政化、工具化，以及向上负责等特征都是此子情境的产物。

就“中央政府－地方政府－社区”这一子情境而言，自中国传统社会起，中国就建立起了以“称天以制君”为基础的中央政府监督－地方治理的中央、地方、社会三者的纵向约束关系。⑥曹正汉：《纵向约束体制——论中国历史上一种思想模型》，《社会》2021年第4期。这一治理体制有效地解决了中国这一超大型国家的治理难题，并积淀、进化为国家治理基因，对现代中国国家治理体系产生深远影响，逐渐演变为中央政府掌握治官权、地方政府掌握治民权的“上下分治的治理体制”，①曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。这一体制能够有效解决中国国家治理面临的“一抓就死，一放就乱”②蔡禾：《国家治理的有效性与合法性——对周雪光、冯仕政二文的再思考》，《开放时代》2012年第2期。的难题。其中蕴含两大问题，亦即确保这一“上下分治”治理体制有效性的两大条件：一是中央政府建立有效的选人用人的选拔和奖惩机制，二是建立起有效的动员和政务考评、监督机制。其中，充分且有效动员地方政府成为关键。为此，中国形成以目标管理责任制③王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。为表现的压力型体制④荣敬本、崔之元：《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社1998年，第28页。，其在纵向上层层传递治理“压力”的同时，在横向上形成地方政府竞争的局面，也有学者称之为地方官员之间的“晋升指标赛”。⑤周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。这种压力向下传导与地方政府相互竞争可能会产生的一个后果是进一步强化基层政府与社区之间的联系，从而蕴生出地方政府、基层政府与社区的晋升利益共同体。

就“国家－社会”这一子情境而言，自20世纪80年代以来，中国的国家与社会就始终处于变化之中。在国家直接或间接的塑造下，中国社区社会呈现出以下特征：其一，社区异质化特征较为突出。快速的经济社会变迁使得利益群体日益多元化，从总体上看，处于不同利益群体中的人的世界观、人生观、思维方式、利益诉求以及行为方式有所不同。按照利益群体对人群进行划分，同一利益群体内的人在思维方式、利益诉求、行动方式上同质性相对较强，反之则较弱。从人与利益群体的关系上看，有的利益群体是“因事而宜”⑥杨善华、柳莉：《日常生活政治化与农村妇女的公共参与——以宁夏Y市郊区巴村为例》，《中国社会科学》2005年第3期。的，人可以流动在多个利益群体之中。由于利益群体往往游离在社区之外，亦即社区成员往往在社区之外寻求同质性归属，使得社区之内的社会异质性特征较为明显。其二，社区参与意识和行为脱节。如阿尔蒙德(Gabriel A. Almond)所言： “个人确信他应当参与共同体或国家的政治生活，并不意味着他将在事实上这样做。”⑦加里布埃尔·A. 阿尔蒙德、小鲍威尔·宾汉姆：《当代比较政治学——世界展望》，朱曾汶等译，北京：商务印书馆1993年，第57页。也就是说，社区成员参与基层社会治理共同体建设的意识与行为存在脱节。经过近几十年来的社会建设与社会发育，我国民众的社会参与和政治参与意识显著提高，但是具体到社区之中，社区成员参与行为的发出需要必要的条件支持，⑧杨明：《四县农民政治参与研究》，《社会学研究》2000年第2期。即社区组织应根据社区成员的需求与其可支配的时间情况，设计活动并畅通参与渠道，积极激发社区成员参与意愿，从而将社区成员参与意识转变为参与行为。然而，由上述情境分析可知，社区组织被裹挟进入科层体系之中，无暇开展有效的激活社区成员参与的活动，这就阻滞了社区居民参与行为的发出与参与惯习的养成。

为清晰呈现非正式规则情境，笔者以社区书记的社会关系网络为分析中心，阐释其结构、功能、及其转化为政策执行的效果。⑨巫俏冰：《社会政策研究的过程视角——以北京市农村社会养老保险制度为例》，《社会学研究》2002年第1期。以社区书记为代表的社区工作者利用关系来处理社区事务已然成为一种工作常态。为顺利开展社区工作，社区书记会在工作目标的驱动下，动员已有或拓展新的关系网络，形成“上行关系”与“下行关系”10王荣武、王思斌：《乡村干部之间的交往结构分析——河南省一乡三村调查》，《社会学研究》1995年第3期。，“内部关系”与“外部关系”。“上行关系”是社区书记与街道、区政府、市政府相关职能部门人员建立的私人关系，以获得更多利于社区发展的组织支持； “下行关系”是社区书记与社区中的网格长、单元长、楼栋长，以及社区积极分子之间的私人关系，以调动实现社区管控、服务，以及社会动员与协商的社会力量。“内部关系”是社区书记与其他社区工作者之间的私人关系，通过激发社区工作者的工作价值感、认同感，形成情感动员、价值动员，以提高团队凝聚力和执行力； “外部关系”是社区书记与相关业务部门，如公安、疾控等工作人员、专家、社会组织负责人、掌握社区工作者工作技能评估的权威社会组织之间的关系，以保障社区工作顺利开展、创新社区工作法和提高社区社会影响力。上述关系的生成是基于基层社会治理的复杂性及其治理需求。这样一个以“关系”为主的日常生活构成了中国社会基本的民情和行为方式，成为国家和正式制度的社会基础。①周飞舟：《行动伦理与“关系社会”——社会学中国化的路径》，《社会学研究》2018年第1期。关系及其蕴含的非正式规则对维持地方社会秩序、开展地方社会治理具有重要意义。由研究者们的实证研究可知，非正式规则是影响政策或制度运行的重要因素，②林梅：《环境政策实施机制研究——一个制度分析框架》，《社会学研究》2003年第1期。是将政策由文本形态转为实践形态的转译器，是实现刚性国家政策灵活化的调节器，同时也是基层社会治理资源配置的重要手段之一。③林梅：《环境政策实施机制研究——一个制度分析框架》，《社会学研究》2003年第1期。从非正式规则的转译结果上看，它既可能产生正式规则的扭曲、变形、失效，④刘林平：《外来人群体中的关系运用——以深圳“平江村”为个案》，《中国社会科学》2001年第5期。也可能生成关系执行力。

（二）话语脱离实践生成的社区组织结构分析

在上述情境的综合作用下，社区组织的结构不断延展，承接的功能不断增多。为清晰显示社区的职能分工，社区组织会根据业务内容进行空间规划，一个业务板块、一块牌子、一个独立空间。从社区承接的功能上看，包括党建、民政、社保、计生、信访、城建、安监、工商、健康教育、文体等十余项功能，对应党委、共青团、关工委、民政、人社、卫健、残联、妇联、工会、老龄办、司法、工商、城建、统战、财税、科协等十几个政府及职能部门和群团组织。此外，社区组织还要承担维护自身组织建设与运行的功能，包括纪检、政治学习、信息网络平台维护、财会、法务、卫生、宣传、固定资产、会议室管理和仪器设备使用等。除了上述常规性工作以外，社区还会承接一些临时性工作，如“创城”、扫黑除恶、环保督察、巡河、人口普查和抗疫等，这类临时性工作往往要求得比较急，且需要工作人员全面投入。与此同时，一个社区组织的固定工作人员大约在10人左右，工作力量严重不足。由此生成社区“双层结构功能”：表层结构功能即为通过社区空间规划，展板、宣传手册制作等呈现出来的社区组织的服务与自治功能；里层结构功能为社区组织事实上承载的功能。由前文可知，社区承担的功能多为完成上级部门指派下来的服务、监管和信息报送等任务。表层结构功能是国家期待看到的效果，里层结构功能是地方政府力量塑造下的实际效果。在行政类事务的挤压下，社区组织没有额外的时间和精力开展促进社区自治和社区共同体营造的活动，导致社区自治力量不足。从担任网格长、楼栋长和单元长的人员来源上看，要么由社区工作者兼任，要么通过行政体制动员的力量，由政府公务员担任其生活所在地的楼栋长，要么由已退休人员担任。

（三）话语脱离实践生成的治理逻辑分析

与上述“双层结构功能”相对应，在基层社会治理中，存在“倡导逻辑”和“事实逻辑”的双线运作。⑤这种二分法表述参考自潘泽泉：《实践中流动的关系：一种分析视角——以：〈礼物的流动：一个中国村庄中的互惠原则与社会网络〉为例》,《社会学研究》2005年第3期；陈心想：《从陈村计划生育中的博弈看基层社会运作》，《社会学研究》2004年第3期。此种二元化的、表里悖离的结构与逻辑是基层社会治理情境的必然产物。对这一问题的回应使得社会治理研究发生“从主体到规则的转向”，即从注重“谁在治理”转向突出“如何治理”。⑥狄金华、钟涨宝：《从主体到规则的转向——中国传统农村的基层治理研究》，《社会学研究》2014年第5期。在治理的诸多影响要素中，基层社会工作者如何依据复杂多变的情境来构建治理策略和实践规则，⑦朱冬亮：《村庄社区产权实践与重构：关于集体林权纠纷的一个分析框架》，《中国社会科学》2013年第11期。进而形成治理逻辑值得关注。这里的逻辑是社区工作者应对与开展社区工作时的内在遵循与工作机理。“倡导逻辑”是国家倡导形成的基层社会治理共同体的逻辑； “事实逻辑”是社区工作者基于基层社会治理情境，为弥合社区功能的断裂而形成的工作动机与策略，是社区工作者发挥主观能动性的结果。具体说来，在提升社区自治方面，社区工作者有以下两种表现：一种是难以作为下的消极作为。社区工作者在向上和向外的“诉苦”中获得上级职能部门和社会的“情境式认同”，使大家产生对社区工作者治理策略与行为的同情共感。同时在社区工作者非正式关系网络的影响下，社会关系薄弱或有限的社区工作者们会彼此“守望”，共同制造社区治理能力提升的工作话语。另一种是难以作为下的积极作为。这往往集中表现在那些拥有较为丰厚的社会资本的社区书记行为中。这类社区书记是各级政府眼中的“红人”，是社会中的“名人”，会由此形成红人或名人效应。这一方面会吸引正式或非正式组织向其靠拢，另一方面他们也会主动谋求多方力量支持，实现与政府、社会

组织更为紧密的“合作”关系，从而形成有“表演”支撑的工作话语创新。

四、基层社会治理内卷化生成的结构性症结

社区自治双线运作中的“事实逻辑”是基层社会治理规则衍生出来的不确定性。对此，学术界形成两种截然不同的观点。一种观点为前文中提到的以可预期性和标准化，即秩序化①孔飞力：《叫魂》，陈兼、刘昶译，上海：上海三联书店1999年，第250页。为认知前提的理论，此种理论认为“事实逻辑”降低或消解了“可预期性和标准化”，因此将其视为“无理性意义”的存在。②陈心想：《从陈村计划生育中的博弈看基层社会运作》，《社会学研究》2004年第3期。另一种观点来自情境分析理论。情境分析可以阐明“非预期”问题所具有的合理性。此种“合理性”分析有如“探照灯”，可以比较清晰地呈现出这幅所谓确定的秩序图景中的模糊之处，进而将问题引向对正式规则的反思，③刘林平：《外来人群体中的关系运用——以深圳“平江村”为个案》，《中国社会科学》2001年第5期。找到话语脱离实践生成的结构性症结。

（一）向上吸附下的社区组织与社区成员的断裂：话语脱离实践的客观基础

由于社区组织功能悬浮于社区自治，社区成员社会参与悬浮于社区，使得共在社区之中的社区组织与社区成员之间具有共同体意义的互动很少或没有。在社区自治领域中，社区组织与社区成员的断裂是基层社会治理话语脱离自治实践的客观基础。由前文中的国家－社区组织、中央政府－地方政府（市级政府）－社区组织，国家－社会的情境分析可知，由于中央政府与地方政府的权力分野与利益分化，从而形成社区组织的“双重形塑机制”：其一是中央政府基于国家立场对社区组织发出的应然式的、倡导性的功能塑造；其二是地方政府，主要是市级政府（设有县区）基于中央指令与地方治理需求而对社区组织发出的实然式的、现实性的功能塑造，进而衍生出社区组织的“双层结构功能”和“双线运作逻辑”。在这种基层社会治理的情境、结构与逻辑运行中，社区组织被吸附到科层体系之中，成为承接政府公共服务与治理职能的行政链条末梢。社区组织只有在递送国家保障与服务资源时，才与部分居民发生有限互动。随着国家治理体系的现代化水平不断提高，越来越多的民生保障类项目建立起了互联网经办系统，这导致社区组织与居民之间的互动机会变得更少了。在这类有限的社区组织与社区成员的互动中，社区成员往往将社区组织视为经办社会保障与公共服务的工具，在此过程中增进的是社区成员与国家之间的情感，④罗家德、帅满、杨鲲昊：《“央强地弱”政府信任格局的社会学分析——基于汶川震后三期追踪数据》，《中国社会科学》2017年第2期。并未与社区组织之间形成情感连接。从社区成员的角度看，他们一般与社区之外的正式或非正式组织形成连接，在社区之中，一般与社区范围内的小区发生关系，鲜有与社区组织发生连接。只有在那些没有物业的老旧小区中，社区成员才可能与社区组织围绕一些生活琐事有所互动。然而，由于老旧小区的人口流动性较大，这种互动未必能增进社区组织与社区居民之间的情感。断裂的社区组织与社区成员之间的关系，决定了社区组织难以开展社区自治与治理共同体的建设，从而畸生出社区治理创新的话语繁荣的表象。

（二）向下压力下⑤ 朱焱龙、王处辉：《“向下治理”：中国社会治理研究的情境转向》，《南开学报（哲学社会科学版）》2021年第2期。的地方政府与社区组织的黏合：话语脱离实践的客观条件

在压力体制下，地方政府为完成建设基层社会治理体系的绩效考核目标，与“天然”具有亲近关系的社区结成了“情境－行动连接体”，⑥那艺、贺京同：《行为经济学的兴起及其与新古典经济学关系的演变》，《中国社会科学》2019年第5期。即地方各层级政府与社区组织在形成基层社会治理“情境”共识的基础上，为实现“共赢”而结成的联合体。同时，为强化这一联合体的作用，还会将提供社会服务的社会组织与具有评估功能的社会组织、专家，以及宣传部门和媒体引入其中，形成基层社会治理的“超级联合体”。这一超级联合体实现了基层社会治理实践者、监督者与评价者合一，它具有生产基层社会治理实践模式的功能，对中国基层社会治理实践现状产生重要影响，是中国基层社会治理实践的话语输出者，成为基层社会治理话语脱离实践的客观条件。这一超级联合体的形成离不开以下两个因素：其一是地方不同层级的政府与社区组织的负责人面对共同的绩效考核目标——建立基层社会治理共同体，提高社区成员社会参与水平和社区自治能力。尤其在近些年来，国家越来越重视各地方的基层社会治理体系建设与治理能力提升。在此背景下，上述纵向层级负责人的个人工作目标就转变成为了“联合体”的目标。其二，在此共同目标下，地方政府与社区组织之间内生出“合作”的亲和力，即“联合体”中的下级主动“献策”，上级政府给予相应支持的“双向奔赴”，从而生成“联合体”的共同行动。然而，此种合作并非随意生成，而是需要一定的合作基础，即“名人”书记或“能人”书记提出的破题思路与方案。

结 语

通过阐释基层社会治理内卷化形成的结构性症结，进而找到不合理现象背后的制度问题是本文的研究旨趣。为破解社区治理话语脱嵌于治理实践的内卷化之困，实现基层社会治理中社会自治和社会参与水平提高，相关改革可从以下几个方面着手：

第一，为社区组织进行行政减负，削弱社区组织与上级政府的行政关系。一方面，理清社区组织职能边界，提高社区组织主体性，地方政府不能随意对其进行行政任务委派，明确社区组织不该承担的事务类属，如环保、安监、卫生、消防等——社区工作者并非专业人员，又不具有执法权，承担这些工作必定绩效不彰；另一方面，进一步加强公共服务数字化平台建设，提高公共服务经办的便捷化水平，减轻社区经办负担。第二，建设社区组织“一张表”填报系统。以县区为单位，建立社区相关数据上传平台，平台数据可授权相关部门，便于相关部门采用，减轻社区重复填表的负担。第三，增强社区组织与社区居民之间的自治连接，将解放出来的社区组织的时间和精力，用于开展培育社区成员参与意愿、拓展社区成员参与机制的设计上来。第四，根据社区规模越来越大的现实，可进一步突出社区里小区的连接作用，社区组织可依托小区开展自治培育活动，可以搭建互助资源共享平台。第五，改革社区工作亮点考核机制，延长工作周期，制定整体性和阶段性的工作目标，突出自治工作的系统性。同时改变“一社区一亮点”的做法，可按照社区类型，统筹设计全市社区工作亮点布局，相同类型的社区可推进相近亮点工作内容。