检察机关实质性化解行政争议探微——以基层人民检察院为视角

徐 进 陈 湄

1.皖南医学院人文与管理学院，安徽 芜湖 241000；2.芜湖市弋江区人民检察院，安徽 芜湖 241000

所谓行政争议，是指行政法律关系双方当事人之间的争议，通常是指行政相对人与行政主体之间的外部行政争议。［1］开展行政争议实质性化解工作，全面审查行政行为的合法性、妥当性，依法判断当事人诉求的合法性、合理性，解决人民群众反映强烈的程序空转问题，是检察机关依法独立行使检察权，践行以人民为中心的发展思想的具体体现。本文着眼于检察机关开展行政争议实质性化解的规范文件和典型案例，以基层人民检察院为视角，探讨检察机关实质性化解行政争议的基本内涵、现实困境和优化路径，期望有所裨益。

一、检察机关实质性化解行政争议的基本内涵

（一）监督性：检察机关化解行政争议的根本属性

检察机关通过办理行政诉讼监督案件，推动行政争议实质性化解。“当前中国正处在经济和社会转轨期，社会矛盾凸显期，行政争议呈上升趋势，涉及农村土地权益、土地征用、城镇房屋拆迁、社会保障、环境污染、工伤认定、安全生产等方面的纠纷大量增加，需要加以公正、及时地解决。”［2］行政争议发生后，当事人可以诉诸行政复议、行政诉讼甚至信访，如未能得到有效解决，当事人还可以诉诸检察机关，请求检察机关依法履行监督职责。作为一种监督性的行政争议化解，当行政争议仍然在行政复议或者行政诉讼阶段进行处理时，检察机关应当对复议机关和人民法院保持足够的尊让，不能非经主动邀请提前介入行政争议的化解。

（二）实质性：检察机关化解行政争议的判断标准

检察机关办理行政检察监督案件，应当查清案件事实、辨明是非。“评价行政争议是否实质性化解，有三个维度：一是法律维度；二是事实维度；三是当事人维度。”［3］当事人请求检察机关履行行政检察监督职责，可能存在三种情形：一是行政裁判不正确，存在事实认定或者法律适用的错误；二是行政裁判形式合法，但是未对行政争议涉及的实质请求进行处理；三是行政裁判合法，但是当事人对裁判结果不认可，要求行政机关满足“超越法律”的请求。检察机关在化解行政争议时，对第一种情形应当从法律层面解决，纠正错误的行政裁判；对第二种情形应当从事实层面解决，回应当事人的实质请求；对第三种情形应当从当事人层面解决，引导当事人回归理性认知。

（三）多元性：检察机关化解行政争议的具体方式

行政争议长期存在，很大程度上是因为处理机关有答复但不解决问题，有决定但不触及实质。例如，S某因主张工伤保险待遇引发行政争议，历时7年经过23个法律程序；X某因不服辞退引发行政争议，持续12年经过6个诉讼程序。这些行政争议经历了行政复议、行政诉讼甚至信访程序，充分反映了事实之复杂、时间之跨度大和矛盾之激烈。“无论是宏观上行政诉讼对于行政争议的解决中的‘两高四低’现象，还是行政复议对于行政争议解决的‘程序空转严重’以及信访总量居高不下、‘信访不信法’的现象，都表明行政争议的依法、及时、实质性化解，是当前国家和社会治理过程中一项重要课题。”［4］因此，检察机关开展行政争议实质性化解工作，应当发挥统筹调度资源的优势，为当事人与行政机关、人民法院搭建沟通桥梁，促成和解协议，自愿息诉罢访。

二、检察机关实质性化解行政争议的现实困境

（一）检察建议化解行政争议的功能未能得到充分发挥

“检察建议是检察机关主动参与诉源治理的重要体现，是推动优势互补，加强工作合力的有力举措。”［5］通过检察建议，检察机关能够对行政机关的行政行为、人民法院的行政审判和执行提出合法善意的督促改进建议。建立“府检联动”机制，能够推动个案协调、事后化解向前端治理、源头预防拓展，行政机关、人民法院和检察机关合力预防行政争议的发生，检察机关能够在行政复议、行政诉讼开始前或过程中介入行政争议的化解。但是，“府检联动”机制不能发展为弱化检察建议，而应当是为进一步发挥检察建议的法律监督功能提供制度空间。

（二）司法救助化解行政争议的功能存在一定泛化甚至异化

“行政检察部门在推进行政争议实质性化解工作中，部分案件通过对当事人进行司法救助，案结事了，取得良好效果，值得肯定。”［6］司法救助能够满足当事人的实质诉求，在一定程度上缓解了当事人对行政机关或者人民法院的冲突情绪。作为一项民生保障制度，司法救助以行政行为和行政审判、执行合法，但是确实造成了当事人一定的经济损失且生活困难为原则。如果当事人的实质诉求本身是合法、合理的，其遭受的损害是行政机关的行政行为违法或者人民法院的行政审判、执行错误所导致，则检察机关不能以司法救助代替行政机关或者人民法院应当承担的行政赔偿、司法赔偿责任。

（三）和解协议化解行政争议的功能与行政判决既判力发生冲突

“行政判决的既判力，对于当事人而言，不得就同一诉讼标的再行起诉或者在其他诉讼中提出与确定判决相反的主张，不得在行政程序中实施与确定判决相矛盾的行政行为。”［7］在行政赔偿、行政补偿等案件中，行政行为可能因不合法、不合理需要作出赔偿或者补偿。在行政协议、行政裁决等案件中，行政争议可能因与民事争议交织需要一揽子解决。行政检察监督的结果，可能是行政机关与当事人双方达成和解协议，当事人不再缠诉、累诉，行政机关实现“案结事了”。检察机关促成和解协议的签订，尽管涉及因行政争议导致的财产损失等经济利益的安排，但是不能与生效行政判决已经确定的权利义务关系相冲突。

（四）息诉承诺化解行政争议的功能与行政检察监督发生矛盾

“息诉承诺，概指司法实践中存在的‘息诉承诺书’‘息诉保证’等等具有诉权处分效果的行为。”［8］息诉承诺可能出现在两个阶段：一是行政机关或者人民法院处理行政争议阶段，作为行政争议的解决方式，证明当事人自愿放弃行政诉权；二是检察机关实质性化解行政争议阶段，以签订和解协议为前提，是检察机关实质性化解行政争议的结果。当事人在出具息诉承诺后又提起行政诉讼的，人民法院一般认为行政诉权是成立的，审理时主要查明当事人是否实际获得放弃行政诉权的对价，进而判断是否应当驳回诉讼请求。当事人在作出息诉承诺后又申请检察监督的，检察机关应当查明当事人是否具备新的事实和理由，不能直接以当事人反悔有违诚信，拒绝启动检察监督程序。

（五）化解行政争议未能同时满足当事人实质诉求与实现既定行政目标

“法治不仅是制定和遵循一些具有法律形式的规则，而是寻求和贯彻良好规则的治理；司法判决不能满足于形式的合法性，而要追求实质的合法性。”［9］实质诉求，即当事人申请检察监督的主要目的，或者说当事人在行政争议处理、行政复议、行政诉讼过程中持续追求的主要目标。实质诉求是与形式诉求相对的，在行政复议或者行政诉讼等权利救济程序中，当事人的形式诉求可能得到了满足，但是实质诉求没有得到实现。这里可能存在一个矛盾或曰悖论，即行政机关的行为在形式上“合乎法律性”，但是在实质上对当事人而言却具有“不可接受性”。检察监督满足的实质诉求，应当是当事人合法、至少是合理的诉求，而不能是不合法甚至是无理的诉求，更不能以影响行政目标的实现为代价化解行政争议。

三、检察机关实质性化解行政争议的优化路径

（一）坚持法治思维方式，运用辩证工作方法，以检察监督促进依法行政

在办理检察监督案件中，人民检察院既要恪守检察权的职权范围，又不能僭越行政权、审判权的权力边界。“检察机关开展行政检察监督工作，保有一定的主动性但不能越俎代庖、替位包办，必须尊重行政审判权和行政执法权，不得代替法院作出裁判，不得代替行政机关作出决定。”［10］对于通过再审程序能够实质性化解行政争议的，人民检察院应当依法向人民法院提出抗诉或者再审检察建议，由人民法院作出新的正确的裁判。对于通过自我纠错程序能够实质性化解行政争议的，人民检察院应当依法向行政机关提出检察建议，由行政机关改变错误的行政行为，重新作出正确的行政行为。对于通过抗诉、检察建议等程序，不能解决当事人的实质诉求，人民检察院应当积极促成当事人达成和解，适当满足当事人的合理诉求，引导当事人放弃不合理的诉求。

（二）坚持全面审查原则，贯彻穿透式监督理念，以个案办理实现社会治理

在办理检察监督案件中，人民检察院应当积极与当事人沟通，查明当事人的实质诉求，甄别实质诉求的合法性与合理性，认真听取行政机关、人民法院等相关各方的意见，围绕案件的争议焦点，有针对性地采取一项或多项化解措施。坚持全面审查原则，应当关注当事人的实质诉求，重点调查行政争议形成的原因及过程，分析当事人实质诉求的合法性与正当性，寻求行政争议化解的突破口和具体措施。“穿透式”检察监督可分为四个层次：第一层是行政诉讼监督，第二层是促进依法行政，第三层是化解行政争议，第四层是参与社会治理。［11］贯彻穿透式监督理念，就是要以行政诉讼监督为起点，实现对行政行为的监督，并在监督中化解社会矛盾，达到参与社会治理的效果。

（三）发挥“检察一体”优势，借力“府检联动”机制，推进行政争议溯源治理

在办理检察监督案件时，基层人民检察院应当与上级人民检察院联动，上级人民检察院可以督导、协调、指挥下级人民检察院开展行政争议实质性化解工作。“‘检察一体’包含两个基本要素，一是根据指令权，即检察首长的指挥监督权，建立上命下从的组织关系和金字塔型检察构造；二是基于指令权及检察机关的整体性，赋予检察首长职务收取权及职务转移权。”［12］在Y某行政补偿检察监督一案中，省、市和县三级检察院一体化办案，先后与当事人沟通、协商11次，最终化解了持续6年的行政争议。人民检察院还应当借力“府院联动”机制，运用大数据技术推进检察机关与人民法院、行政机关跨部门协同办案，深化“个案办理—类案监督—系统治理”法律监督路径，实现从“治已病”到“治未病”的转变，从“案内”审查向“案外”治理延伸，探索新的溯源治理工作机制。

四、结语

检察机关通过行政检察监督，开展行政争议实质性化解工作，能够从根本上解决当事人的实际诉求，保障人民群众的合法权益，增强人民群众的获得感。在坚持法律底线的基础上，运用政治智慧、法律智慧和监督智慧，实现定纷止争、案结事了，能够进一步完善多元化纠纷解决机制，推进法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。