福清市龙江流域水环境污染治理困境及对策*

陈 飞

(1.福建农林大学公共管理学院，福建 福州 350002;2.福州市福清生态环境局，福建 福州 350300)

福清市是福建省的沿海县级市，人均水资源占有量却相对匮乏。龙江是福清市最大的河流，见证了福清市的发展，同时也承载了发展带来的问题。近年来，龙江流域经历过多次不同程度的整治，水环境质量有所改善，但水质仍不稳定。如何加快水环境污染治理，提高水环境质量，打造“河畅、水净、岸绿、景美”的新龙江，对于福清市创建国家生态文明示范市具有十分重要的意义。

1 福清市龙江流域水环境现状

龙江发源于莆田市瑞云山，自西向东流经福清市的东张、石竹、宏路、音西、龙山、龙江、海口等地，最后汇入福清湾。按河流形态特征，以真武殿村和龙首桥为分界，分上、中、下游，东张水库坝址以上为上游，东张水库坝址至龙首桥为中游，龙首桥至入海口为下游，江心泥沙淤积，潮汐作用大。主干流上设有3个省考断面和1个国考断面，从上游到下游分别为前洋桥断面、大斜龙江桥断面、倪浦桥断面、海口桥断面(国考断面)。

2006年开始，福清市委市政府成立了龙江整治工作领导小组，龙江流域整治正式拉开序幕，先后成立河长办、零排办等机构，下发一系列指导性文件，尝试推行联席会议制度、“1+N”联动执法制度，探索联合治理机制，同时通过完善基础设施建设、强化监督管理、淘汰落后产能等措施，推动流域整治工作，龙江流域整治取得一定成效，各个断面水质稳中有升，基本摆脱劣Ⅴ类水质。

根据2021年监测数据显示，龙江流域前洋桥断面水质年均值达到Ⅲ类，大斜龙江桥断面水质年均值达到Ⅱ类，倪浦桥断面水质年均值达到Ⅲ类，海口桥断面水质年均值达到Ⅳ类，但水质仍有所波动，无法稳定达标。

2 福清市龙江流域水环境污染治理存在的问题

2.1 流域治理主体分散

近年来，福清市龙江流域环境污染整治仍是以政府部门为主，社会、企业、公众参与度低，治理主体单一。从流域行政区域上看，龙江流域在福清境内涉及11个镇街，每个镇街涉及的流域长度、流域面积有所不同，不仅有多有少，也有交叉重复，加之主官治理理念的差异，都导致了各属地政府对流域整治呈现出不同的态度。与此同时，市直各职能部门由于分工不同、上级部门考核要求不同，对于流域整治的统一认识和行动也存在障碍[1]。

2.2 流域运行机制不完善

福清市龙江流域的整治工作多以成立领导小组、指挥部等临时机构，攻坚整治工作为主。此类攻坚行动虽对流域整治起到一定的作用，但随着时间的推移或者攻坚任务的结束，临时协调机构最终基本都自然消散。河长制的出现一定程度上缓解了流域整治的协调问题，但由于河长办挂靠在水利局，多数工作人员由环保部门、水利部门等部门抽调而来，存在与临时机构类似的问题。同时，各级镇街河长由党政领导兼职，多数非专业出生，且原本的工作任务本就繁重，在流域整治上更多偏向于完成定期巡河、问题上报等规定性的工作。

2.3 流域治理手段落后

福清市龙江流域的整治融入了工程治理的观念，但对各类工程合起来是不是最优缺乏考虑[2]。在流域监测方面，主要考核断面水质监测，以人工采样、实验室分析为主，未形成对流域要素的全方位动态监测。不仅在生物监测、水文监测、底泥监测等方面缺乏相关数据，且监测点位及监测手段不足，无法实现监测点位的细致化和监测数据的实时化。在信息共享方面，各部门、镇街之间及其与公众之间缺乏治理信息的共享。

3 福清市龙江流域水环境污染治理问题的原因分析

3.1 多元协同治理不健全

福清市龙江流域整治的影响因素多，涉及发改、工信、水利、住建、农业农村、环保等众多部门，每个部门在流域整治中的角色定位与自身职能不同，各部门通常优先根据自身的职能部署工作，在联动、协调方面无法保证统一标准、统一步伐、统一进度，进而导致流域综合整治难以落地实施。龙江流域整治工作目前仍以政府为主，企业、公众参与也以政府签约聘请为主，缺乏吸引企业或技术单位主动介入流域整治工作的动力。流域周边居民仍认为流域整治是政府应该做的事情，缺乏主动参与流域整治的意识。加之目前公众参与的渠道不畅通，流域治理过程中缺少公众的身影[3]。

3.2 协调机制不完善

福清市龙江流域在整治过程中虽尝试推行联合治理，但缺乏相关的制度保障。一是利益平衡机制不完善。财政仅从上级划转的流域补偿资金中截取部分补贴给上游的东张镇，但是对于上游污染下游水质，下游政府主动治理流域均未建立完善的生态补偿机制。二是信息共享机制不完善。各部门之间缺乏统一的信息共享平台，同时政府通常有选择性地公开信息，且具有一定的延迟性和不完整性。三是多元参与机制不完善。目前流域整治工作多以政府为主，缺乏企业的主动参与。公众获得各类信息存在滞后性，加之无明确的公众参与程序，导致公众在流域管理政策的决策过程中倾向于末端参与或不参与。

3.3 综合治理手段不到位

福清市龙江流域的整治工作尚未考虑这些工程合起来是不是最优。一是在流域整治过程中，将主要精力放在污染源减排、防洪疏浚、河道治理等工程措施上，而对于龙江流域的产业布局、人口分布等考虑不足；二是在流域生态补水方面，仅考虑从哪里调水的问题，未系统考虑解决自来水厂管网漏损问题、规范无序抽取地下水资源的行为等；三是针对浮在面上的污染源问题进行整治，如工业企业的污水纳管、基础环保设施的配备等，而对于历史遗留的雨污分流问题、传统水产养殖的清理整治、农业面源的污染整治均缺乏深度考虑和有效的规划。

4 提高福清市龙江流域水环境污染治理成效的对策建议

4.1 坚持党建引领

水环境治理工作是一项涉及面广、影响因素多的工作，必须从全局角度协调各方利益诉求，寻求善治之道。水环境治理工作必须坚持党建引领，充分发挥党员队伍的作用，充分发挥党在人民中的引领和整合作用，为水环境治理指明正确的方向，将思想统一到一起，解决目标不一致、劲不往一处使的问题；将力量整合到一起，解决区域部门之间协调难的问题，有效提高水环境治理水平[4]。

坚持党建引领，推进“党建+水环境治理”的新格局，抓紧抓牢党建精神这个灵魂，构建一个以现代科学技术为支撑、以法律法规为保障、党委领导的多元主体共同参与的现代化水环境治理体系。整合各方资源，协调各方力量，发挥“1+1>2”的流域治理效果。

4.2 组建整体性治理机构

福清市龙江流域水环境治理涉及各部门、各社会团体等主体之间的关系，各主体有倾向性地开展流域整治工作，从而导致流域整治工作偏离既定的轨道。因此，充分发挥政府的主导作用对于构建流域水污染协同治理平台是不可或缺的[5]。

以河长办为基础，整合龙江办、湖库办、零排办等临时治水机构，将河长办升格为挂靠市政府的常设机构，提高龙江流域综合治理机构的规格，有利于充分发挥统一协调作用，实现流域的统一治理。河长办主任由分管水利的副市长担任，由其“点将组阁”，改借调方式为调用，调用发改、水利、资规、住建、环保、农业农村等部门业务骨干，组成第一批骨干成员，后续再招聘新人，形成梯度培养，提高综合治理机构的专业水平。同时，将流域的财产分配、产业规划等权力收归河长办。河长办不再仅仅是依靠末端治理来实现流域整治，而是通过产业规划、水资源配比等系统化的管理模式解决龙江流域水环境污染问题，促进各治理主体之间的协同治理，从而实现龙江流域的善治。

4.3 构建智慧管理平台

一是完善监测数据。各部门应通过增加自动监测点位，完善监测网络，分布实施、整体推进，逐步完善流域基本监测数据，重点要完善流域水文、生态敏感点和跨行政区域点位监测、生物监测、底泥监测等数据。二是构建管理平台。以地理信息系统为载体，汇聚各类污染源分布、基础设施布置、污水管网布置、各类监测数据、水资源调度数据、流域治理项目、产业规划布局等图层，并提供独立登录账号给各部门，实施动态更新，实现龙江流域各方数据的汇总和共享。三是建立模型。在获取数据基础上，通过建立模拟计算模型，模拟龙江流域现场，从而实现对水资源的实时监督和合理配置，洪水的预报和预警，突发性水污染事故的评估、溯源和应急处置等。

4.4 完善流域管理制度

4.4.1 建立信息共享制度

信息的充分共享是多元参与流域治理工作的前提。只有信息传递通畅，才能保证社会、企业、公众对流域的情况有充分了解，为多元参与流域治理工作创造可能性。政府要制订信息共享制度，明确政府公开流域相关信息的范围、时间、渠道等，公开内容包括流域基本信息、水质情况、整治计划、整治进展等，明确各部门更新数据的最长时限及公示渠道等，同时公布监督渠道，以保证信息共享的畅通。构建的流域智慧管理平台要开通公众参与端口，保障公众的知情权[6]。

4.4.2 建立流域补偿机制

流域补偿机制的主要目的是让受益者付费、保护者得到合理的补偿，促进保护者和受益者良性互动，调动社会保护生态环境的积极性。一是对于水质考核达标的镇街，主动实施节水改造或实施污水处理改造后排放污染物低于审批标准的企业，市财政给予适当经费补助；二是对于考核不达标的镇街收缴生态补偿金，对于超标排放、偷排漏排的企业，依法严厉查处；三是建立生态补偿基金库，生态补偿基金的一部分来自政府财政支持，另一部分根据“损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿”原则,将所得部分收入纳入流域生态补偿基金[7]。

4.4.3 健全督查追责机制

健全督查追责机制的重点在于使政府工作人员能够准确预测自己行为的后果，从而最大可能地避免失职失责行为发生。一是市河长办应联合效能办等，定期组织对规划方案、年度方案进行督查，适时邀请专家对整治工作开展评估，并对各河段整治情况进行排名通报，指出存在问题，并在媒体上刊登播报，引导公众共同监督，推进整治工作。二是对存在水质不升反降、无法限期达标、虚报瞒报进度等情况的单位进行约谈、效能告诫等。对连续2次考评倒数第一的镇街分管领导实行到河长办跟班学习的制度，倒逼各相关镇街加大整治力度。

4.4.4 畅通公众参与机制

畅通公众参与机制，不仅有利于加强对公权力行使的监督，防治腐败，也有利于加强公众的主体意识，充分发挥主人翁精神。一是流域的规划、重要决策等要充分听取公众的意见，明确公众或公众代表或其组织在什么时间节点、以什么方式参与进来，以及对公众意愿和诉求的回应和采纳，以提高公众参与的成效；二是扶持发展非政府组织(NGO)，完善现行NGO登记注册和管理制度，减少行政干预，真正体现其民间地位；三是研究制定有利于NGO发展的公众参与的法规政策，使其参与流域整治工作有法可依、有据可循[8]。

4.5 丰富流域治理手段

4.5.1 合理规划产业布局

一是完善流域企业产业规划。制订产业布局规划，形成产业引进的导向机制，聚焦电子信息、精密汽车部件、光学等三大支柱产业。引进项目要充分考虑水资源和水环境的承载能力，以水定产。现有造纸企业应实施关闭收储，纺织印染企业应限制规模不再扩大，并逐步退出。二是规范水产养殖。优化水产养殖业生产布局，开展水产养殖容量评估，科学评价龙江流域水域滩涂承载能力，合理确定养殖容量。养殖水域滩涂要纳入国土空间规划，科学划定禁止养殖区、限制养殖区和允许养殖区。对违规占用河道岸线从事养殖活动的要坚决清理退养，对排放的尾水严重污染环境的要坚决清理退养，对历史遗留的养殖问题应严格按照规划予以调整规范。

4.5.2 加强水资源管理

一是落实节水管理，加强节水宣传，引导公众节约用水，从源头上实施节水；开展供水管网排查，建立管网电子信息档案，推进老旧供水管网改造和老旧小区供水设施改造，推进管网分区计量，建立管网漏损管控体系，控制公共供水管网的漏损率。二是加强取水管理。要按照水资源管理的用水总量、用水效率、限制纳污“三条红线”控制目标，加强取水许可管理，强化用水监管，依法关停公共供水管网覆盖范围内的自备水源；结合水资源费征收同步征收污水处理费，通过价格调节手段规范取水行为；加强重点用水单位管理，实行水资源费累进加价和取水量在线监控。三是科学收集雨水。要大力推进海绵城市建设，按照雨水径流“渗、滞、蓄、净、用、排”的思路，通过河道清淤疏浚、水系生态修复、公园绿地建设、雨水滞渗调蓄、硬化路面透水性改造、增设透水性停车场和人工湿地、加快改造沿岸截流干管、控制渗漏和合流制污水溢流污染等措施，使排入龙江河道的雨水经过岸线净化，以有效控制初期雨水污染。四是加强生态补水。应统筹调度东张水库、闽江调水工程的水资源实施生态补水，同时加快“一闸三线”工程的进展，保障生态下泄流量，确保龙江河道保持稳定的生态基流[9]。

4.5.3 完善基础设施管理

一是分批次开展污水接驳工作。部分镇街雨污分流工作推行难、见效慢，在污水接驳问题上采用“有水皆接、应接尽接”的简单做法，导致大量地表径流或低浓度的污水接入市政污水管道。在当前雨污分流不到位、条件受限的情况下，应该优先让高浓度污水纳管，低浓度污水溢流，并通过水体自净能力予以净化。要大力推行雨污分流工作，市政污水管道的资源分配必须进一步优化，要制订并严格执行市政污水接驳标准，企事业单位、新建小区应取得排水许可证，低于接驳标准的清水或污水都不应接入市政污水管道，原已接驳的要实施整改。同时要加强对市政污水管网的管养维护，定期清掏，确保管道运行畅通。二是加强农村生活污水治理设施管理。农村生活污水收集尽可能采用分流制收集方式，完善干管、支管、接户管和检查井建设；治理设施要统一规划、统一标准建设、统一打包运行维护管理。同时，建立农村污水治理设施运营考核机制，考核分成两个部分，对镇街要考核农村污水治理设施的进水水质，督促其落实污水收集责任，提高进水水质浓度；对运营单位要考核农村污水治理设施的负荷率和处理效率，督促其落实治理责任，确保出水水质达标。三是加强垃圾收集点管理，对不规范的垃圾收集点实施整改，淘汰更换不具备防雨淋设施、缺少渗滤液收集功能的垃圾收集点。要对一江四溪河道周边的陈年垃圾进行集中整治，并实施长效保洁。要把餐厨垃圾治理纳入环境卫生专项规划，保障餐厨垃圾处置设施用地，引导社会力量参与餐厨垃圾无害化处理项目建设，使餐饮业产生的餐厨垃圾统一由餐厨垃圾无害化处理企业处置。餐厨垃圾的产生、收集运输、处置实行转移联单管理制度，转移联单在收集运输过程中随货同行，确保单货相同。

5 结束语

龙江作为福清市的母亲河，它的水质恶化不仅对人民群众的身体造成危害，而且也成了阻碍福清高速发展的一大瓶颈。龙江流域水环境污染治理要坚持党建引领，将各级政府、各职能部门、各方利益相关者的思想统一到一起，组建一个整体的、权威的、专业的综合管理机构，统筹规划、协调龙江流域整治和保护工作。破除龙江流域水环境污染治理过程中政府单打独斗的局面是大势所趋，要引导多元主体加入龙江流域整治工作，为龙江流域水环境污染治理工作添砖加瓦。运用大数据技术、构建智慧管理平台是推动龙江流域水环境协同治理的重要基础支撑，配套利益协调机制、督查追责机制、公众参与机制是龙江流域水环境污染治理的重要保障，合理规划产业布局、加强水资源管理、完善基础设施管理等治理手段是龙江流域水环境污染治理的重要抓手。只有构建一个以现代科学技术为支撑、以法律法规为保障、党委领导的多元主体共同参与的现代化水环境治理体系，才有可能实现“河畅、水净、岸绿、景美”的新龙江。