以政府购买服务方式开展水利工程运行管理的可行性研究

李 彬，王 璐

(北京市南水北调环线管理处，北京 100176)

1 研究背景

水利工程作为基础性工程，在国民经济和社会发展中据有战略位置。在现代化水利工程运行过程中，运行管理水平成为我国水利工程行业发展的重要核心因素，对我国整体经济的发展有着极其重要的意义[1]。随着时代的发展，运行管理工作的内容、要求等也在不断地发生变化。在水利工程运行管理工作中如何选择适当的管理方法，适应新的发展形势，已成为各水利工程运行管理单位重点关注的问题。

近年来，政府向社会购买服务作为政府机关向社会提供服务的一种新的手段和概念，正被广泛实践于社会的各行各业，并逐渐成为政府提高服务水平的重要途径。政府购买服务，即政府通过直接拨款或公开招标方式，根据社会组织和企事业单位提供服务的数量和质量，把原来直接提供的公共服务事项，交给有资质的社会组织和企事业单位来完成。在服务实施完成后，按照一定的标准进行评估后，支付服务费用[2]。它是社会发展的必然趋势，也是建立服务型政府、绩效型政府、创新型政府的必然选择[3]。

2 水利工程运行管理工作的发展趋势

2.1 水利工程规模日益壮大，人员需求激增

新中国成立以来，经过几十年的水利基础设施建设，我国水利工程数量和规模不断扩大，基本建成了较为完善的防洪、灌溉、城乡供水等工程体系[4]。随着工程规模的逐步扩大，工程运行管理工作量逐步提升，工程运行维护人员的需求量逐年增加。而水利工程运行管理工作所匹配的特殊工作模式，在一定程度上加速了这种发展趋势。例如，水利工程巡查管理工作往往需要在一定时间内多次开展，这就需要成立多支巡查队伍，导致了人员需求量成倍数的增加。

2.2 运行维护工作呈现职业化、专业化的发展趋势

由于水利工程种类繁多，运行维护工作涉及的范围较广。一般的水利工程运行管理工作往往包含工程巡查、站点值守、设备设施维修维护、调水管理等。近年来，随着科技的发展、智慧水务理念的提出，信息化、自动化管理工作也逐步成为水利工程运行管理工作的重点项目。加之建设水平的提高，水利工程本身较为复杂，其运行管理工作需要由具备相关专业素质的人员来开展，工作的职业化、专业化要求越来越高。

3 传统管理模式与社会购买服务方式对比分析

3.1 传统工程运行管理模式

在政府向社会购买服务的概念未提出之前，我国的传统水利工程运行管理模式通常是由政府成立专门的水利工程运行管理单位进行管理，工程的现场运行管理人员隶属于政府部门，具备体制内的编制和身份。这种管理模式是基于水利工程关系到国计民生发展的特殊性而建立起来的。在某些特殊阶段，具备一定的优势，但是随着时代的发展也存在着诸多的不足。

3.1.1具备的优势

建设水利工程的重要目的之一就是要保障用水量和用水安全，从而保障社会的稳定和经济的发展。由此可见，水利工程的安全、高效运行无论对国家还是社会都十分重要。而具备政府背景的水利工程运行管理部门的公信力往往相对较强，公众认可度也较高。相比之下，由于经济发展条件的制约，我国的非政府组织在公共服务中所发挥的作用有限，公众对其开展的的服务往往心存疑惑，认可度也相对较低[2]。

3.1.2存在的不足

一是机构臃肿，工作效率低。水利工程往往管辖范围较大，工程运行管理工作种类繁多。传统的水利工程管理方式采取不断建立管理机构，吸纳管理人员的方式满足工程的日常运行管理需求。这个过程中就会出现建立的运行管理机构管理职责划分不合理，机构庞大，人员臃肿的现象。水利工程运行管理工作中存在行政管理和业务管理相背离，职责不清、权责重叠的问题。这在一定程度上导致了工作效率低、工作质量差。加之水利工程的重要地位，如果发生管理事故，必然会导致公众对政府能力失去信心，政府也将面临严重的信任危机。

二是人员经费支出过多，财政负担较重。传统的水利工程管理方式下，从事水利工程运行管理的人员隶属于政府性质的水利工程运行管理机构。而水利工程运行管理工作往往具备公益的性质，工作本身不产生自主收入。所以工程运行维护人员的薪资待遇、人员福利等均需要由政府财政负担。日益增多的运行管理人员必然会导致财政支出压力不断加大，社会福利政策难以为继的问题。与此同时，如果财政经费的主要作用是用于养人，而不是用于工程的维修养护等发面的支出，就会造成工程管理中出现舍本逐末的现象，不利于工程运行管理工作的高质量开展。

3.2 政府向社会购买服务方式

随着时代的发展，为满足现代化管理需求。越来越多的水利工程运行管理单位采取政府向社会购买服务的方式开展水利工程运行管理工作。作为新兴的工程运行管理模式，它同样具有优势和不足。

3.2.1具备的优势

一是政府机构可以将精力集中到战略性事务中。政府向社会购买服务可以将政府机构的部分职能转移，让政府机构的主要职能回归到“掌舵”而不是“划桨”。例如在工程维修养护工作中积极推进养管分离模式，将工程管理和维修养护机构、人员、经费进行分离。维修养护部门实行企业化运行，人员采用合同制管理，从而与水管单位彻底分离。水管单位无需再从事工程的日常维修养护工作，就可以将主要精力投入到政策完善、战略制定等全局性工作中来。

二是社会企业可以为水利工程运行管理工作提供多元化、专业化的服务队伍。克莱默曾提出，借助政府购买服务的经费资助，很多社会组织和企事业单位得以维持或扩大规模，并能够使一般服务变得多元化，可以提供多元化的专业队伍[5]。与水利工程运行管理单位相比，社会企业的经营范围普遍更加专一，所以其人员的专业性也较强，可以提供更加专业的服务。例如受智慧水务理念的影响，目前的水利工程运行管理工作更加重视信息化、自动化的管理，更多的信息化软件、自动化设备被应用于日常工作之中。相比较之下，专门提供自动化、信息化服务的社会企业在进行信息化软硬件维护过程中会更加专业，工作质量也更高。

三是市场化的管理模式是一种天然的激励机制，能够有效提升水利工程运行管理工作质量。社会组织作为公共服务市场化的供给主体，比政府部门具有更强的成本意识、更严格的管理体系和更灵活的反应能力，也就更能够促进竞争、提高服务质量并降低成本[6]。社会组织是在市场体制下生存和发展的，因此盈利是其经营的首要目标。目前，水利工程运行管理单位在向社会购买服务时，通常会设定一定的工程运行管理绩效目标，并按照目标达成程度兑现相关费用。这就形成了一种天然的激励机制，激励承接运行管理工作的社会组织提升工作质量，更好地完成水利工程运行管理工作。

3.2.2存在的不足

由于政府向社会购买服务的方式发展时间较短，各种监管机制尚不成熟。近年来，尽管国家大力推进政府向社会购买服务，推进各行业的市场化和社会化改革，也相应的出台了一些政策文件，例如2013年颁布的《政府向社会力量购买服务的指导意见》及2015年发布的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务的指导意见》等，但是都只是提出了指导性的整体建议，对于监督、监管方面的法律、法规依旧较少。这就导致了在市场中提供服务的组织鱼龙混杂，政府机构在进行选择和进行后续合作的时候存在困难。

4 实例分析

以北京市南水北调配套工程东干渠工程管理模式为例。东干渠工程作为北京市南水北调配套工程，位于北京市东部朝阳区及大兴区境内，工程分为东干渠输水隧洞工程及亦庄调节池工程2部分。东干渠隧洞工程起点位于团城湖至第九水厂输水工程末端预留接口，沿北五环向东，至广顺桥向南，其后穿越凉水河，工程终点与南干渠工程相接，全长44.7km，沿线布置有第八水厂分水口、第十水厂分水口、通州水厂分水口、亦庄分水口以及排气阀井、排空井、调压井等建筑物若干。该工程由北京市南水北调环线管理处负责工程日常运行维护，自2015年开始工程运行管理工作起，采用政府向社会购买服务方式进行管理，将工程的巡查、值守、设备设施维修维护等工作的现场管理职能转移，由第三方社会组织的运行管理队伍进行管理。同时，制定相应的工程绩效考核体系，从管理频次、管理质量等角度规定管理标准，考核结果与第三方运管队伍的年终所得挂钩，保障了工程运行维修工作质量。通过几年的运行实践，取得了如下效果。

一是人员管理模式灵活多样，管理费用大幅降低。采用社会购买服务进行水利工程运行管理，本质上是由水利工程运行管理单位向社会组织购买服务，日常的人员管理职能及费用由第三方社会组织进行承担。以工程值守工作为例，按照水利工程管理相关标准测算，每个站点至少配备的值守人员6名，人员年工资支出约90万元(事业单位人员按人均15万元/年)。而采取社会购买服务方式，水利工程管理单位只需按照站点数量，统一向第三方运维单位购买值守服务，现场人员管理费用由第三方运维单位承担。水利工程运行管理单位自身仅设立少量管理人员进行日常监督管理，大幅度减低了自身人员管理费用的支出。

二是机构精简，工程管理效率显著提高。由于工程现场的日常管理工作交由第三方运行管理队伍承担，水利工程运行管理单位的人员只需进行监督管理，无需再从事具体工作。所以组织机构设计中只需按照工程运行维护工作分类设立相应的监督管理部门。这就使得工程运行管理单位甩掉了人员、机构臃肿的包袱，在专心做好管理的方向上轻装上阵，对工程管理情况进行监管、督查，按照标准对第三方运维队伍进行考核、评定，有效提高了工作效率及工程管理水平。

5 结语

水利工程运行管理工作关系到工程的总体运行安全，将社会购买服务方式引入工程运行管理工作中，政府机构一方面可以转移部分日常管理职能，集中精力进行统筹管理。另一方面可以利用社会企业专业程度高、提供服务多元化等特点，更高质量地开展水利工程运行管理工作。解决了传统管理方式产生的机构臃肿，工作效率低，人员经费支出多，财政负担重等问题。对于各工程运行管理单位具有一定的指导、借鉴意义。当然，此种方式也存在着问题，要从立法、监管等方面入手，规范社会购买服务的工作模式，确保工程运行管理工作高质量地开展。