我国城乡规划制度运行效能改革思路研究

刘 辉，林沫玘

(浙江农林大学 文法学院，浙江 杭州 311300)

我国在城镇化建设过程中，先后制定了《城市规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》《城乡规划法》等法规，以规范城乡建设中土地与空间利用行为。2019年8月第3次修正后的《土地管理法》第18条第2款规定“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”。因此，城乡规划制度实践需要做出必要调整。2019年4月23日，第十三届全国人大常委会第十次会议修改的《城乡规划法》第38条第2款有利于简化审批流程，属于立法条文的技术性调整。新修订的《北京市城乡规划条例》在2019年4月28日实施后，为地方立法构建“多规合一”的规划编制体系提供了参考范本。既往研究大多从实体、程序和机制三方面展开。基于既往的实践素材与研究资料，本文将从规划编制、修改的过程视角展开分析，梳理控制性详细规划、规划许可与规划处罚的承接关系，对完善公众参与、信息公开等程序制度的问题进行论述。

一、城乡规划决策需要公众参与程序和信息公开制度的约束

城乡规划工作是包含规划编制、修改、许可、监管等多阶段行为的行政活动。城乡规划文本着重在土地利用规划设定的土地用途管制范围内对开发建设强度与时序做出统筹安排，为平衡建设自由与建设管制关系提供参考依据。因此，城乡规划不仅是技术文本，而且逐渐显示出公共政策属性。在编制、修改城乡规划过程中需要认清公众参与、信息公开工作的重要性，增强规划方案的科学性与可接受性。

(一)丰富公众参与城乡规划的形式

城乡规划的编制与修改过程属于行政决策的过程，城乡规划的文本属于政策性文件，是行政决策的表现形式。政策性文件的内容是按照“手段—目标”模式编制，而规范性文件的内容是按照“要件—效果”模式来规定。政策性文件旨在为行政活动指明方向，而规范性文件是行政机关设定行使裁量权力的依据和限度。从行政机关公文类别①来看，对规划的上报与审批应该采用“请示”与“批复”形式。这类内部行政活动与政策性文件通常只具有内部效力，无外化的法律效力。因为行政决策涉及对个体利益的协调与公共利益的保障问题，所以需要吸纳公众参与以确保其科学性、合法性与合理性。“城乡规划是对空间资源的使用和收益进行分配和协调的过程，必须充分体现政府、市场和社会多元权利主体的利益诉求，又要在公共利益、部门利益和私有利益之间进行协调，还要统筹政治、经济、社会、生态、技术等的关系。形象地说，城乡规划就是一个多元利益在此互动、博弈的舞台。”[1]为了在行政效率、成本与公众参与效果之间取得合理平衡，规划部门在组织公众参与活动时需要从参与的主体、能力、意愿、条件、形式等方面统筹考虑，以分层次参与的方法来保障公众充分、有序、理性地参与表达。如：对于控制性详细规划未涉及地块的居民，可以安排网络留言、媒体互动等外围参与形式，对个别意见单独回复，对具有代表性的意见集中公开回复；对于控制性详细规划所涉及地块的居民，可以先采取社区走访调查、召开座谈会的形式征集意见并及时回复；对于牵涉个人直接利害关系的控制性详细规划，在公民申请、社团推荐或机关单位抽选的前提下，依法召开听证会，通过正式听证程序为参与听证的代表提供现场辩论的机会。除了吸纳公众参与之外，以规划委员会为载体的参与形式可以为技术专家、行政官员、行业代表与公众代表提供交流平台。逐渐完善规划委员会制度，能为充分考量与权衡各种利益创造条件，因此是各地规划部门关注的改革热点问题。广州、上海等在规划委员会制度完善方面提供了较为丰富的实践经验。

(二)推动规划信息公示与公开

城乡规划是一种建设管制手段，而管制建设用地上的开发利用行为是为了确保土地使用权人有序实现开发建设的权利。城乡规划在土地利用规划确定的建设用地范围内，具体规定在特定地块开展建设时需要遵守的控制性指标要求，直接影响特定地块未来的用途与开发限度。因此，在编制规划过程中应及时听取利害关系人与公众的不同意见，增强规划的可接受性、降低实施规划的难度。对于拟订的规划草案依法予以公示并征求各界意见，是预防纠纷发生、避免失误出现的有效方式。如：在各地工作实践中，由于忽视参考地籍资料导致规划方案忽视权属边界的情形，通常会给后续征地、拆迁等工作增加难度。若个别地块征收补偿成本过高，还会导致规划方案调整的情况发生。“2008年《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》先后实施，以及2013年《住房城乡建设部关于印发〈关于城乡规划公开公示的规定〉的通知》的发布，标志着规划公示以国家法律法规的形式被确认。规划公示已成为地方城乡规划管理部门的常规工作之一，同时也成为中国城乡规划公众参与最常见的方式。”[2]可见，依法公开规划信息是规划部门重要的工作内容。然而在实践中，规划部门可能只在网站上公示较为模糊的规划图，缺少必要的解释说明文字，导致公众难以提出具体意见。“众规武汉”“上海2040”等规划参与平台借助微博、微信等新媒体传播技术，有效降低了互动沟通的难度，因此，在当前三维视图技术和规划制图软件技术逐渐成熟的条件下，建立规划信息互动平台是推动规划信息公开与公众参与工作的可行方案。

“美、英、德、日诸国的城乡规划立法对于公众参与程序均有详细的规定，信息公开、告知、听证、说明理由、公众参与计划诸建制化与非建制化程序安排贯穿于城乡规划的立项、编制、审议、批准、实施许可与修改全过程。反观我国有关城乡规划立法，公众参与之信息公开、听证程序基本停留在规划草案编制阶段，而其余阶段几乎未有任何具体的规定。”[3]尽管随着地方立法的探索与充实，城乡规划制度中公众参与程序和信息公开办法逐渐获得优化、细化，但对《城乡规划法》自2008年实施以来的总体情况进行反思，还是有必要指出及早完善听证制度为代表的公众参与程序以及城乡规划公示与信息公开制度的必要性。

二、完善作为城乡规划制度核心内容的控制性详细规划制度

在公众参与程序完善、信息公开制度落实的条件下，依法实施控制性详细规划制度，完善控制性详细规划的编制方法，有效衔接总体规划与修建性详细规划，并积极探索控制性详细规划与城市设计方案的融合方式，才能有效管控城乡建设行为、保护城乡风貌、传承地方特色、满足群众的宜居需求。

(一)区分单元、地块层次编制控制性详细规划

控制性详细规划制度是城乡规划制度中的核心内容。总体规划中包含的各项专项规划内容都需要在控制性详细规划层面落实。以控制性详细规划为依据的建设用地许可与建设工程许可是土地部门办理土地使用证、房产管理部门办理房屋产权登记的前置条件。如果控制性详细规划中已经确定某地块的用途，但当前该地块建筑是普通的商住建筑或工业建筑，那就可能因为政府拍卖该地块的工作完成而启动以征收、拆迁为前提的建设项目。所以，控制性详细规划不仅决定建设用地的开发强度阈值，而且决定了特定地块的未来用途。“我国的既有规范体系下的‘控制性详细规划’与现今美国城市规划法中的区划、德国的营建规划直接比较，可以发现在针对具体的土地使用设定了指标限制并成为建设许可的依据这些基本功能和作用上有着相似性。因此，从制度的历史源流和规范所要求的形式内容上看，我国和德国、美国的城市规划相关立法可归属为一个类型。”[4]控制性详细规划的编制可以区分时序与层次。就时序而言，近期建设规划涉及地块需要尽快编制控制性详细规划，总体规划内的其他地块因为五年内暂不进行规模开发，所以可暂缓编制具体地块的控制性详细规划。按照各地“控规全覆盖”的工作思路，关于时序的考量还需要辅以控制性详细规划的层次区分思考方法，即社区范围和地块范围的控制性详细规划分别设定社区整体的开发容量和社区内具体地块的控制性指标。社区范围的控制性详细规划也称为单元控制性详细规划或控制性详细规划大纲，为社区内各地块调控指标设定了有限的增减空间与总和容量。地块控制性详细规划设定的指标一般不得被突破，但例外情况经过论证可以略作调整，如上浮或下调10%的容积率指标，但此地块的指标调整需要与社区内相邻地块的指标之间逆向平衡作为条件。这种总量控制与适度灵活调整相结合的模式，可以支持地块间的指标协调，但对各地块指标总量又严格控制，因此能够避免给配建的水电供给、交通、垃圾处理等公共设施增加承载压力。在暂缓建设区域，可以只编制单元控制性详细规划从而为将来编制具体的地块控制性详细规划设定容积率总和阈值，也为可能的调整保留空间。

(二)完善以规划条件为基础的规划许可制度

在管理部门明确限缩划拨用地的政策背景下，出让建设用地已成为在一级市场取得土地使用权的主导方式。在出让用地的情形下，首先要依据控制性详细规划设定国有土地出让合同中的规划条件。规划条件是开展后续的建设用地许可、建设工程许可以及进行验收核实的直接依据。因此，规划条件所象征的柔性规制模式已经软化了此前由规划许可所象征的硬性规制模式。②由于规划管制是衔接用地管制与建筑管制的重要环节，因此规划许可在形式上仍有保留的必要，但其功能已经被规划条件条款部分替代。“规划部门依据控规提供的规划条件是国有土地使用权出让合同最为主要的内容，也是行政相对人决定是否接受受拍地块的重要因素。国有土地使用权出让合同的签订，意味着政府就出让地块的规划条件等内容做出了承诺，行政相对人(受让单位)也因此取得了信赖基础，并基于对规划条件的信赖做出地块合同签订及后续投入等一系列行为。”[5]在明确规划条件的前提下，规划部门的审批时限可以在社会信用制度的支持下合理限缩。如：在建设单位许诺按照合同条款补充建筑设计方案等申请资料的情况下，规划部门可根据该单位以往遵守城乡规划法规的情况，暂缓审查部分资料，提前批准相关许可。只要在验收核实环节，建设单位确实履行承诺，就可以实现以信用换时间的目标。当然，这样的调整不仅需要明确责任追究制度、加强全程监管，还需要用社会信用制度约束建设单位的失信行为，并在各地的探索经验基础上不断完善。

综上所述，规划许可制度中增添了由土地出让合同中规划条件条款赋予的柔性管制因素，并不意味着规划部门可以放松规划监管，而是需要以更加严格的全程监管来保障城乡规划方案的落实。在全程监管的条件下，规划审批工作可以在社会信用制度支持下优化具体流程。除了采取各部门并联审批方式外，规划部门也可以将部分审查工作委托给下属单位，从而合理减轻审查工作的负担。例如，“2014年9月，厦门市印发了《关于推进建设工程项目规划许可审批流程改革有关工作的通知》，将原施工图审查中涉及的17项规划审批内容全部委托给施工图审查机构审查，规划部门仅保留核对建设用地面积、建筑面积、容积率和建筑退线等12项内容。”[6]规划许可制度的优化调整离不开监管执法工作的协调配合。对于违反城乡规划的新建、改建与扩建行为，在查处环节应当从严把关，若无法通过拆除部分建筑来消除对规划的严重影响，就应当拆除全部违法建筑或者没收违法建筑与非法所得，并对违法建设行为人处以罚款，使其无利可图。因此，对规划执法与处罚制度的完善具有重要意义。

三、在修改规划环节细化程序类型与注重合理补偿

引发规划修改的原因较多，如：总体规划本应包含各类专项规划的内容，但在专项规划调整后与控制性详细规划发生冲突，就需要对规划进行调整。在落实重大建设项目过程中，也可能对总体规划内容有所突破，需要在控制性详细规划方面进行调整。在土地利用规划设定的建设用地范围与总体规划的内容之间发生冲突时，“两规合一”的要求需要首先在控制性详细规划层面予以落实。在房地产业飞速发展、城镇化建设迅猛推进的20余年来，政府为招商引资也会考虑调整控制性详细规划的内容来服务经济发展。因此，对规划修改设定严格的程序条件，有利于避免规划权力被滥用。

(一)区分规划修改的不同情形设定对应的程序

规划的修改是规划动态性特征的必然表现。对规划的修改可以区分情况，设定不同的程序进行规范。立法机关在制定《城乡规划法》时，为了加强行政层级监督设定了严格的审批制度，但却无法阻止各地规划部门为了避免行政效率降低而采取“编而不报”“调而不批”的应对方式。对于开发商为牟取更多利润而通过贿赂方式诱导规划部门工作人员修改控制性详细规划中的容积率等指标的做法，确实需要严格监管，但也要考虑到监管方式和效率要求。例如，对控制性详细规划的修改可以分为整体修编、局部调整、技术修订，因此采取不同的程序进行繁简分流又确保必要的监督力度，才是更可取的方式。除了加强行政监督之外，对规划修改方案进行公示，听取公众意见，接受相关利害关系人的监督，也是维护规划稳定性、提高规划公信度的重要方式。“规划的修改与已批建设项目的关系，存在三种情形：(1)已经获得规划许可的建设项目所在地块与周边的空间关系都没有发生改变。(2)已经获得规划许可的建设项目作为现状建筑来处理，而周边的空间关系发生了改变。(3)规划对许可的建设项目所在地块的控制要求进行了调整。”[7]在规划修改对周边社区或已经启动的建设项目产生直接影响的情况下，利害关系人维护权利的监督行为在维护城乡规划秩序方面，具有更为直接的效果。特别是在涉及垃圾中转站、垃圾焚烧发电站、移动信号塔、变电站、医院等邻避设施的布局调整时，很容易引发周边居民的强烈抵制，因此充分的沟通协商与合理的补偿都是必要的举措。在规划修改影响的项目还未施工或竣工的情形下，需要及时告知项目建设方停止施工，避免给建设方造成更大的损失，同时也能降低支付合理补偿的成本。

(二)重视对规划修改方案的论证及合理补偿

对于由开发商提出的规划修改申请，规划部门需要以有资质的规划设计单位提出的论证报告作为审查的依据。在规划设计单位既接受开发商委托，又直接为规划部门提供判断依据的情况下，角色利益冲突的矛盾就难以避免。因此，规划部门需要考虑以委托审查的方式，另择规划设计单位提供反向论证报告，确保在做出审批决定前充分了解正反两方面的意见，增强规划修改方案的科学性与合理性。城乡规划是对土地与空间利用行为进行统筹调控的设计方案，必然对公众的合理预期产生直接影响。在修改规划方案的情况下，需要权衡维护规划稳定性与变更必要性两种价值，然后才能做出合理的决定。“日本和我国台湾地区的司法界曾经否认城乡规划变更的可诉性，但随着信赖保护理论与实践的深入发展，逐渐出现针对城乡规划变更的案例。如在日本的“大阪再开发事业规划案”中，最高法院认为，“再开发事业规划在决定公告后，施行区域内的土地和建筑所有人的法律地位将受到直接的影响，应认为已经符合诉讼对象的处分性质。”[8]根据《城乡规划法》第五十条的规定，因修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失时，应当依法给予补偿。对于修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图进行修改，给利害关系人合法权益造成损失时，需要遵循合理补偿原则的要求。由此可见，对于总体规划、控制性详细规划进行修改若影响到规划许可的实施，需要对被许可人的合法权益给予补偿，但在总体规划、控制性详细规划修改未影响到规划许可的情形下，利害关系人尚无申请获得补偿的法律依据。[9]为了避免公众利益受损，在修改总体规划、控制性详细规划的过程中需要丰富公众参与形式、拓宽公众参与渠道，完善规划信息公示征求意见的办法。

综上所述，在修改城乡规划给公众利益带来的影响时，需要区分不同情形来确定补偿方案。在规划将特定地块划入征收、拆迁范围时，合理的补偿主要体现在安置费用的协议与土地发展权的适度分享；在规划对文物保护区域等特定地块设定较为严格的控制指标时，可通过容积率移转或减免税费的方式进行补偿；在建设邻避设施的规划方案经过公众参与获得接受时，可通过配建绿地、公园等文体设施进行必要的补偿；在规划许可受到影响无法实施或修建性详细规划、工程设计方案总平面图被修改时，被许可人或利害关系人可以依据《城乡规划法》第50条获得补偿。“城乡规划作为政府对空间资源配置的公共政策，在形成与实施的过程中必然对不同利益主体的权利进行再分配，强势公权力对弱势私权利的侵害不可避免。因此，当代城乡规划应该重视对私权利的保护和救济，积极构建城乡规划申诉机制，弥补城乡规划权利救济制度存在的缺陷。”[10]现行的行政复议制度与行政诉讼制度对规划纠纷的受理范围相对有限，因此可以通过探索公益诉讼和构建规划申诉督察委员会等方式来拓宽申诉救济渠道。在地级市及省级规划部门组织成立的规划委员会内部增设规划申诉督察委员会，可以提高规划督察工作的效能，拓宽行政救济的通道。司法救济的作用虽不容忽视，但规划工作具有较强的技术性特征，司法权需要对行政裁量权予以尊重，所以通过规划申诉的行政救济方式解决纠纷具有独特的优势。

总之，近年来以土地利用规划与城乡规划为基础，协调经济与社会发展规划、环境保护规划的内容，构建国土空间规划制度体系改革探索正逐步展开。在“三规合一”“多规融合”的发展趋势下，只有分析城乡规划制度实施过程中出现的问题，积极研判城乡规划制度的发展趋向，才能为构建国土空间规划的努力提供丰富的经验素材。城乡规划委员会制度、听证制度、申诉救济制度的完善，公众参与形式、信息公示办法、合理补偿标准的优化，以及控制性详细规划制度、规划许可制度、监管处罚制度的协调，都是受到广泛关注的热点问题。自2008年实施《城乡规划法》以来，地方立法的探索与地方立法权限在城乡建设管理领域的拓展，都为城乡规划制度的调整完善提供了条件。[11]从规划活动的流程角度加强程序制度建设，以权利保障为基础优化规划权力运行机制，应当成为完善城乡规划制度的首要目标。

注释：

①参见2012年7月1日施行的《党政机关公文处理条例》。该条例的第15条规定了十五种法定的公文形式，其中包括请示、批复。在《城乡规划法》第12-15条、第19-20条、第22条中分别规定了对城镇体系规划、总体规划、控制性详细规划、乡与村庄规划进行编制与审批的机关。

②在《最高人民法院公报》2004年第3期与第11期，曾登载两个涉及城市规划诉讼的指导性案例(沈希贤等不服北京市规划委员会城乡规划许可案、“念泗三村”居民不服扬州市规划局规划许可案)，为规划许可纠纷的审理提供了相关的参考范例。