国有企业混合所有制改革探析

文/张翟（北京石景山产业发展有限公司）

党的十九届六中全会提出，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，聚焦推进国资布局优化，聚焦打造一批一流企业，着力推动国企改革再深化再拓展，稳妥推进混合所有制改革等关键领域和环节。当前越来越多国有企业参与到改革过程中，并明确改革路径。十九大进一步强调需要通过混合所有制改革，打造一批世界一流的企业。当前国有企业推进混合所有制改革也成了企业发展过程中必然使命，通过加强改革促使企业实现转型，并提高企业活力。但是当前国有企业的混合所有制改革进入了深水区，在未来，国有企业需要进一步摸索混合所有制改革的方向，探索改革过程中的困难，通过总结改革的经验，探索符合我国实际的改革方案。因此本文针对国有企业混合所有制改革进行研究，具有一定的理论意义与实践价值。

一、国有企业混合所有制改革的重要性

国有企业混合所有制改革已取得了长足的发展，非公有经济对国民经济的贡献率也在逐年上升。当前我国经济进入新常态，改革进入深水区，在新时期国有企业必须要对混合所有制改革有充分的认知。国有企业开展混合所有制改革有以下意义：

第一，混合所有制改革符合我国的基本国情。我国作为社会主义国家，要保证公有经济的核心地位，但是如果一味开展公共经济可能会导致生产力发展不均衡，人们的物质文化需求得不到满足。在客观上解决单一组织结构存在的问题，就要求国有企业的改革不能采用完全私有化的方向，需要在保障国民经济中国有资本具有控制力的基础上，引进多种所有制成分共同发展。第二，混合所有制改革符合市场经济的发展规律。作为国民经济的重要组成部分，国有企业必须要符合社会主义发展的要求，充分体现国有资本优势。国有企业的改革方向必须要确保国有资本具有控制力，并且让国有企业符合市场发展规律，成为现代化的企业，通过混合所有制改革促使公有资本与非公有资本之间实现相互监督，进一步释放国有企业的市场活力和竞争力。

二、国有企业混合所有制改革存在的问题

第一，国有企业思想意识方面存在问题。国有企业开展混合所有制改革成功的案例还不多，混合所有制改革是一项系统性、复杂性的工程，如何确定非公有资本以及混合的比例、混合所有制改革之后是否能够产生应有的成效等都还不确定，正是因为混合所有制改革中存在一定的不确定性，对混合所有制改革政策是一项巨大的考验，对国有企业的负责人更是较大的考验[1]。混合所有制改革成功之后，并不一定给当地政府和国有企业负责人表彰，但是如果改革失败，可能会背负国有资本流失的罪名。当前国有企业的混合所有制改革动力不足，当前国有企业没有20世纪国有企业强力改革大量企业员工下岗的困境，企业在享受改革红利的基础上，还享受经济发展的红利，很多国有企业没有进一步改革的动机和意愿，再加上很多国有企业依靠自身的资源优势，经过多年的发展已失去了进一步参与竞争的动力。

第二，治理机制存在问题。部分国有企业的管理层没有进行市场化管理，管理层存在行政级别，导致国有企业偏离企业本质。国有企业行政级别是计划经济的产物，随着市场经济的发展，国有企业原有的治理机制与公平竞争这一市场经济规则背道而驰。部分国有企业低价甚至无偿地享有土地资源，优先享受国家贷款，垄断或半垄断了某些领域，导致市场经济难以健康发展。同时部分国有企业管理层为完成监管部门任务，以短期效益为经营目标，短视现象较为普遍。

第三，存在僵尸企业与市场垄断。僵尸企业指的是体制僵化、恢复不了企业经营过程的活力，但是长期不倒闭的企业，因此在未来需要加大对这部分企业的清理，但是清理僵尸企业还存在一定的难处，一是很多企业已面临破产，但是部分地方政府存在地方保护主义意识，认为涉及国有资产的减值损失，当届政府需要承担责任，会影响当地的形象以及自身的业绩，因而加强对濒临破产企业的保护，抵制破产的启动程序。二是破产会涉及土地流转、设备处理、员工去向管理等方面的一系列工作，需要协调的利益较为复杂，要解决各环节之间的冲突。但是很多企业没有健全分工机制，各项管理工作协调不到位，企业的工作效率和管理效果难以得到有效控制。同时，混合所有制改革过程中的一大难点在于当前垄断的国有企业已成为特殊的利益集团，存在一定的垄断问题与市场失灵现象。

第四，产权保护制度缺乏执行。在新一轮国有企业改革过程中，要实现不同所有者之间的相互监督，避免“一言堂”的问题。但是长期以来，国有企业在混合所有制改革中，国有资本都处于主导地位，非公有资本对自身的财产缺乏安全感，认为参与到国有企业当中自身的合法权益难以得到保障，不愿意参与混合所有制改革。

三、国有企业混合所有制改革的建议

（一）转变认识，推进双向混合发展

第一，树立国有资本与非国有资本平等的理念。首先，国有企业在混合所有制改革过程中，需要认识到各类资本之间是平等的，破除传统思维模式，打破原有的框架，确保各类资本按照互利的原则自由进入或退出，通过自由融合的方式，遵循市场规则，促使相关资本实现融合。对于处于垄断地位的电力、能源等行业，更需要大力引入非国有资本，发挥非国有资本灵活性的优势，以提高企业的竞争力。其次，国企需要树立共赢的理念，消除“谁控制谁”的顾虑，建立共赢的机制，确保各方在企业管理中获得应有的利益。各类经营活动都要以资本的保值与增值为目标，通过采用灵活的管理方式实现混合[2]。

第二，需要推进国有企业的双向混合。首先，混合所有制改革是双向而非单向的混合，非公有资本需要参与到国有企业中，同时国有资本也需要充分参与到非公有制公司中，通过双向混合方式保障国有资产的保值与增值。但是长期以来，很多地区国有企业认为非公有资本融入国有资本才是合理的，忽视国有资本融入非公有企业中，造成了混合所有制改革过程中的误区。因此在改革过程中企业需要解放思想，以有利于资本保值增值为目标，加强双向混合。国有资本在市场准入、政策支持等方面具有优势，非公有资本应该充分利用这些优势，提高自身的竞争力。其次，很多国有企业在开展混合所有制改革时存在“谁控制谁”的顾虑。在当前的市场经济环境下，一切工作需要以资本保值增值为目标，转变传统管理模式下思维与理念，公有资本需要充分参与非公有资本，非公有资本也需要积极参与公有资本。再次，国资委要转变传统思维模式，从过去管理企业转变为管理投入的资本，认识到国资委作为国有企业的股东，不应该直接参与到对企业的监管过程中，也不应该干涉企业的管理工作，从而确保国有企业实现自我约束。在市场化经济条件下，国有企业需要通过混合所有制改革转变治理结构。例如，中广核风电公司2021年11月26日完成增资引战签约，引入全国社保基金、国家电网、南方电网、中国国新、中国诚通、广东恒健等14家战略投资者，共释放股权比例33%，募集资金高达305.3亿元人民币，众多投资者的加入，为中广核风电公司提供了发展的资金支持，又能借助战略协同为中广核风电公司的产业发展提供助力。国有企业需要认识到通过混合所有制改革的意义，在混合所有制改革下国有股不一定是大股东，但是必须要在企业中占有核心地位以及发言权，并且需要由负责任的大股东监督企业的经营管理工作，通过明确监督体系，确保由负责人的主体负担起对企业的管控责任。同时，通过市场化的管理体制，能够使混合所有制改革符合发展的需求。国有企业在开展混合所有制改革时，需要转变传统的理念，大型国有企业通过市场化的方式开展混合所有制改革，中小国有企业通过鼓励民营企业加大投资方式开展改革，符合我国的实际国情，并且具有可操作性。最后，国有企业开展混合所有制改革的过程中，需要明确混合所有制改革中需要避免国有资产流失的问题，通过建立一套清晰、完整的改革程序，规范混合所有制改革的方式，并且在开展混合所有制改革过程中，需要针对改革的经验进行整理，为我国国有企业混合所有制改革体系的进一步优化提供经验。

（二）完善治理机制，促使各主体参与

第一，混合所有制改革要充分让国有企业实现去行政化。国有企业开展混合所有制改革必须要实现与市场经济的接轨。首先，国有企业都需要实现市场化管理，针对企业的管理层人员要通过市场化的方式予以任命或解聘，取消行政级别。国有企业的高层管理者应该通过市场化选聘的方式进行选择，不应该由政府直接选派，不应该具有照顾性的红利，要充分利用职业经理人市场，尊重企业在发展过程中的客观规律合理选择高层人员，转变国有企业在经营管理中行政化做派。其次，国有企业在去行政化的基础上，需要积极探索符合混合所有制改革的治理结构。企业治理结构必须要符合有效制衡的原则，形成完善的监督管理机制，对于没有上市企业需要按照上市公司的方式健全对中小股东合法权益的保护制度。例如控股股东不得支配企业的资产，在企业内部设立独立董事制度与委员会制度，避免管理过程中监督不力产生的风险，保障中小股东的利益[3]。

第二，需要积极推进各方参与混合所有制改革。混合所有制改革需要充分提高外部民营企业、外资企业等非公有资本参与的积极性，同时也需要调动民众通过购买股票等方式参与混合所有制改革的积极性。当前我国的居民储蓄总量庞大，如果能够合理利用民众的资金，将资金转化为生产经营性的资本，那么就能够为社会创造更大的财富，帮助国有企业在管理中实现资本保值与增值。国有企业需要充分调动民众参与到混合所有制改革中，建立全面的混合所有制改革管理机制。

（三）清除僵尸企业，打破国企垄断

第一，混合所有制改革需要清除僵尸企业，供给侧去产能要求大力清理僵尸企业。首先，为了转变混合所有制改革模式下存在的问题，需要加强对资源的管理，引导经济实现转型与升级，解决僵尸企业的问题。其次，企业在经营过程中需要树立优胜劣汰的机制，避免企业在破产时被破产保护的问题，并且需要加强对僵尸企业的辨识机制，确保僵尸企业能够得到及时处理。政府需要建立对僵尸企业的重组方案以及相应的服务体系，通过完善管理机制针对破产清算的制度加快处置流程，在对僵尸企业进行管理过程中，需要结合不同企业的实际进行判断。同时针对僵尸企业的问题，政府还需要给出具体的分解方式，做好相关配套措施的完善，通过产业转移、资产收购等方式，解决僵尸企业存在的问题。再次，要解决僵尸企业管理中的问题，需要严格规范企业改革制度，在加强国有资产监管的过程中引导无效资产有序退出，保障其他国有企业有足够的资金实现健康发展。

第二，打破国有企业垄断的瓶颈。要解决垄断的问题，就需要打破垄断的局面，通过创建公平的市场竞争环境，逐步打破垄断。垄断作为一种市场失灵的表现，可能会导致国有企业资源滥用。同时需要引导融资信贷利率市场化，让国有企业和非国有企业具有同样的融资成本，从而体现国有企业的真实利润，避免由于国有企业的融资成本低而产生市场失灵。另一方面，很多国有企业存在着国有资本体量大的情况，民营资本参与到其中也只是小股东，没有话语权，导致很多垄断国企的中小股东权益无法得到保障。例如针对电信、能源、烟草等行业，需要通过循序渐进的方式，逐渐减少国有股权比例，防范国有资本一股独大的问题。

（四）完善产权保护体系

交易环节是国有企业混合所有制改革的关键环节，需要优化资产评估以及产权转移机制，加强监督管理，通过建立透明的责任体系，防范国有资产流失，对资产评估环节加强把关，明确资产评估工作的要求，并且要成立资产评估审核小组，由国资委成员、国有企业员工、第三方专业人员等组成审核小组，当资产评估存在问题时停止交易并对问题彻查，以防范国有资产流失的问题[4]。

在确定交易价格时，国有资产、股权需通过资产交易所进行公开买卖，对于未上市的国有产权转让项目，可能会忽略无形资产。因此在价格确定时，应该在资产评估结果的基础上结合上市同类企业溢价的情况，对价值进行溢价，通过确定市场化的价值评估机制，促使价格更加合理。此外，需要确保交易各环节的信息能够得到充分披露，并且在各环节要求产权交易机构及国有资产监管部门参与到其中，提高监管的有效性。在混合所有制改革背景下，需要优化国资委的角色，进一步释放国有企业的自主经营权。

国资委不再经营国有资产，也不直接作为国有企业的上级领导单位，按照《公司法》履行股东职责。企业在内部需要将各项具体的管理权限下放到企业层面，大型国有企业需要完善董事会机制，通过优化董事会管理制度，发挥董事会的职能[5]。

四、结语

混合所有制改革经过了多年的发展在不断趋于成熟，但是在当前混合所有制改革过程中还存在一定问题，各类问题不利于国有企业实现市场化运作。

本文认为，国有企业在未来发展过程中，为了进一步提高企业活力，需要针对混合所有制改革进行进一步研究，通过对混合所有制改革体系的深入研究，帮助企业解决各类管理问题，以实现健康发展的目标。