从内部控制角度谈防汛抗旱物资储备管理工作

崔睿睿

（黄河防汛抗旱物资储备管理中心，郑州 450000）

0 引 言

近年来，我国洪涝干旱等自然灾害频发，据2021 年《中国气候公报》统计，2021 年全国平均降水量672.1 mm，较常年偏多6.7%，其中郑州“7·20”特大暴雨，郑州1 h 最大降雨量创我国大陆小时降雨量观测记录，单日降雨量552.5 mm，突破自1951年郑州建站以来60年的历史记录。黄河流域秋汛出现了3 次编号洪水，降雨量较常年偏多39%。2021年，我国共出现36次区域性暴雨过程，与近5年均值相比，暴雨洪涝造成的受灾人次和倒塌房屋数量分别减少12.9%和5.9%，死亡失踪人数和直接经济损失分别增加9.4%和16.3%。

防汛物资储备作为抢险救灾过程中的重要物质保障，其物资储备能力、快速响应能力，物资调运能力无一不体现出与洪水和时间赛跑，维护人民生命财产安全的重要意义。周根富等[1]通过对江苏水利防汛物资多元化储备体系发展中存在的不足提出对策。任宙进[2]提出了防汛物资储备管理的信息化建设。崔萌等[3]对黄河下游几类重要工程防汛物资计算所需参数和计算方法进行了研究，计算了对应工程防汛物资储备数量。Pando V等[4]分析了应急情况下如何满足需求的库存储备模型。

以上学者分别从防汛物资的参数、数量及现代化管理方面进行研究，但在防汛物资储备工作中，科学有效地管理防汛物资，从内部控制角度规避风险，更好地完成防汛物资储备管理工作也是重要环节，本文从内部控制角度分析了黄河防汛抗旱物资储备管理中心（中央防汛抗旱物资郑州仓库）（以下简称郑州仓库）防汛物资储备现状，并就进一步加强防汛物资储备管理能力建设提出了对策建议。

1 防汛物资储备管理模式

近年来，我国自然灾害发生频繁，国家对防汛抗旱物资储备量不断补充扩大，物资储备管理标准不断提高，运行管理更加规范化。2011 年，财政部、水利部联合印发了《中央防汛抗旱物资储备管理办法》[5]（以下简称《办法》），2016 年，国家防汛抗旱总指挥部办公室出台了《中央防汛抗旱物资储备管理办法实施细则》[6]（以下简称《实施细则》），为满足防汛物资储备需求、加强应急能力建设、有效防灾减灾提供了政策保障。目前采用的传统防汛物资管理模式和流程为：由各级抗洪抢险主管部门根据防汛抢险形势和保障防洪工程安全的需要，组织对防汛物资的招标采购，然后将采购的防汛物资集中到防汛物资储备管理部门进行日常管理和维护，在防洪抢险时根据抢险形势需要发出调令，由防汛物资储备管理部门将相应防汛物资紧急调运到防汛抢险所在地使用，汛后已使用但能回收重新使用的防汛物资再返还到防汛物资储备部门，不能回收使用的核销后再进行相应补充。

2 防汛物资储备存在的问题

2.1 维护经费缺乏保障

与其他国家储备战略物资相比，防汛储备物资特殊性之一是“盘子”小，总共不足10亿元，分布又相对分散，几乎没有储备量超1亿元的储备单位，形不成储备规模，代储单位难以达到规模效益；特殊性之二是维修保养技术性强、工作量大，设备技术含量低、通用性差、维修配件不易购买，加之设备长期不用容易损坏，物资维修维护保养难度大、成本高。

2.2 管理办法及标准适用性有待改进

随着物资管理体制的改变，根据财政事权划分明确原则，为更好地发挥职能，需进一步理顺物资管理体制，实现防汛物资储备、管理与调运的主体分离，使物资储备管理更加专业化、高效化。

近年来，各中央物资储备库补充了部分新物资，如高强度抢险网兜、抢险集装袋、移动排水单元等。目前这些物资还没有明确的验收标准、储存期限、存储要求和维护保养规范等，新物资储备管理缺乏依据。

目前《实施细则》中对于部分物资维护保养规定达不到“确保物资始终处于良好状态，保障随时调用”的要求，如对于汽（柴）油发电机组、水泵等机械只要求进行外观检查和防锈维护保养，实际工作中是要求全部开箱检查，逐台试机运行，这样才能满足物资处于正常运行状态，确保随时调用。进一步明确验收标准、储存期限及维护保养等信息很有必要。

2.3 管理及应急调运能力建设有待加强

多年来，防汛物资储备工作在管理规范化、安全标准化、信息智能化、调运应急化等方面重视不够，可以提升的空间很大。对于多元化储备政府主导之外的物资管理，需要强化指导和监管，如生产能力储备单位，汛期出现停水、断电甚至被淹等紧急情况时，应急预案是否有效，是否切实可行；又如主汛期，接到调令后，水利防汛物资从装载、出库到运输等环节，特别是大批量物资调运时，有无高效、快捷、可靠的预案举措，能否确保险工险段的抗洪救灾物资保障等。仓储基地信息化基础设施建设缓慢，智能化改造相对滞后，不能及时掌握库存情况，在遇到突发洪涝灾害时缺乏快速响应机制，无法做到应急处置，从而造成不必要的损失。

2.4 缺乏有效的内部控制制度

防汛问题事关人民生命财产安全，健全的防汛物资储备内部控制制度可以安全、完整地保存防汛物资[7]，否则会导致防汛抢险保障能力减弱，造成大量不必要的损失，因此，需要制定相关政策和程序，对仓储管理活动过程中出现的错误进行纠正。

3 内部控制角度规范防汛物资储备管理

郑州仓库前身为黄河水利委员会物资处，成立于1953 年，半个多世纪以来一直从事物资的储备管理与调运工作，既承担黄河防汛物资的采购、储备、调运管理工作，又承担国内抗洪、抗旱、减灾、抢险应急物资的紧急筹集调运任务等。多年来，先后参与2008年汶川地震灾害，2010年舟曲泥石流灾害，2013年黑龙江特大洪水灾害，2016年安徽暴雨洪水灾害，2017年湖南暴雨洪水灾害，2020年湖南、湖北、江西洪涝灾害物资应急调运，累计调运物资50余批次、价值4 000余万元。

为进一步提升防汛物资储备管理工作及防汛抢险应急响应能力，郑州仓库通过开展“四化一提升”（制度化、规范化、智能化、标准化，提升防汛抗旱物资保障能力）建设，加强人才队伍建设，将物资储备管理工作提升更高水平，打造行业示范性标杆仓库。

3.1 严格规范经费管理

在中央物资储备管理费支出中，按照《实施细则》要求的各项经费支出，如物资维护保养费、仓库维护费、人工费等各项经费等实行收支两条线，批复报废的残值上交国库。规范防汛物资管理，从职责分工、批准授权、资产管理到会计记录，组织实施内部控制制度不断优化，做好防汛物资经费管理。

3.2 健全完善内控制度

防汛物资储备管理水平高质量发展，科学制订建立健全管理制度是基础，也是前提。近年来，郑州仓库制订了《物资维护保养制度》《物资验收及出入库管理制度》《防汛抗旱值班制度》等10 余项制度。2018 年编写了《黄河防汛抗旱物资储备管理使用手册》[8]并在全黄河流域系统印发推广，为提升黄河系统物资储备管理水平提供了支撑。防汛物资验收入库工作流程如图1所示。

图1 防汛物资验收入库工作流程图

3.3 加强应急能力建设

物资储备是洪涝灾害发生初期的应急物资主要来源，快速响应灾害的需求，对于生命财产的抢救和灾情控制有十分重要的意义。在长期应对各种灾情时，郑州仓库总结了一套行之有效的应急处置方案。

（1）应急处置预案有效可行。根据新形势下对防汛物资调运工作的要求，立足于防大汛、抗大旱、抢大险、救大灾，汛前制订完善《物资应急调运预案》，强化“预报、预警、预演、预案”，切实加强抢险队伍建设、防汛物资储备和应急调运实战演练，检验应急调运预案和应急调运工作组的应急处置能力，提高紧急状态下的应急反应能力，为发生重大险情时调运物资提供有力保障。

（2）提高物资应急调运能力。汛前整合单位精干力量，成立物资应急调运工作组。按照岗位职责和承担任务，分工合作，确保关键时刻调得出、赶得到、用得上。防汛物资应急调运预案工作流程如图2所示。

图2 防汛物资应急调运预案工作流程图

（3）建立应急值守制度。郑州仓库实行全年24 h 值班和领导带班制度，凌汛期根据需要增加值班力量。严明值班纪律，确保政令畅通，值班人员接到指令，须在第一时间报送防汛信息、及时做出应急反应。

通过制订应急预案、开展应急调运演练，极大提高应急调运反应和处置能力，对于抢险救灾物资调运的随机性、突发性和时效性等要求，在接到指令后，能够迅速作出反应，以最短的时间、最快的速度，将抢险救灾物资安全运达现场，为实战奠定基础。

3.4 加强人才队伍建设

经过长期的物资储备管理实践，郑州仓库积累了丰富的物资管理经验，组建了专业的维修保养团队，拥有20余年的设备维修经验，在中央设备物资维护保养方面有着较强的技术优势。近年来，通过应急演练、岗位技能培训、以老带新等多种形式加强人才培养，全面提升从业人员的业务技能，为防汛物资储备安全保驾护航。

3.5 物资仓储管理标准化、规范化

（1）物资验收出入库管理。对于新入库的防汛物资，由成立的验收小组对入库物资的品种、规格、数量等进行初验。需要抽样检测的，委托相关检测机构进行检测并出具检测报告。

（2）物资日常维护保养管理。防汛物资管理不仅仅是保管，确保物资在调动时的完整性和有效性及日常维护保养更是重中之重。每年汛前，依据《办法》及《实施细则》要求对储备的各类物资设备进行全面维护和保养，对应急抢险设备逐台开箱做启动运行检修，建立保养日志，责任到人。

（3）每个库房配备专职物资管理人员。汛前及年终由业务部门及财务部门联合开展实物盘库，落实物资储备量，做到账实相符，确保储备物资始终处于可调用状态。料物摆放上严格按照规范进行，真正做到“四号定位、五五摆放、上盖下垫、适时通风”。

（4）防汛物资供应链管理。防汛物资管理的最终目标是实时保障防汛物资在防洪抢险中能及时足额地调运到抢险地点，充分满足抗洪抢险需要[9]。防汛物资实行供应链管理后，防汛物资的调运、采供、库存信息在供应链各节点单位之间实时共享，实现同步化运作，降低防汛物资储备库存风险和成本，减少防汛物资到期报废率。供应链管理如图3所示。

图3 防汛物资供应链管理

3.6 强化信息支撑保障

通过优化完善国家应急资源管理平台，实现物资储备全过程管理，仓储网络优化、库存自动预警、应急物资智慧管理，进而提升防汛物资管理水平。完善的防汛信息技术是提高防汛物资水平管理的重要保障，通过建立和完善信息化管理体制，加强水旱灾害监测预警，提升风险监测预警能力，有效促进防汛抗旱物资储备工作的开展。

4 结 论

防汛物资是防汛抢险的三要素之一，防汛物资储备管理与调运工作是支持遭受严重洪涝干旱灾害地区开展防汛抢险、抗旱减灾、救助人民群众生产财产安全的重要组成部分，科学、合理、高效地做好防汛物资储备管理与调运工作，严守水旱灾害防御底线，为防汛抢险救灾提供强有力的物质基础和保障。