刍议环境影响评价中的公众参与机制

李林霜

（广东臻境环保科技有限公司，广东 广州 510000）

近年来，随着我国经济的高速发展，使我们面临一系列的环境问题，所以国家颁布了相关的政策方针，采取了相关的环境保护措施。经济的快速发展固然重要，但随之而来的生态环境破坏，将会在很大程度上威胁到人们的生命健康安全[1]。除此之外，特定的环境条件只能容纳一定的人口，而我国人口增长过于迅速，进而对环境的要求也越来越高，这不仅导致了许多不可再生资源的枯竭，而且还会给自然环境带来极大负担。环境的恶化导致社会问题的出现，由于人们环保意识的提升，反对的呼声越来越强烈，导致环境群体性事件越来越激烈。环境影响评价是科学决策的评价，是科学决策的重要依据。然而，环境影响评价由于其自身存在的独特性，经常会导致一些不稳定的因素出现，使得最终的评价结果受到影响。我国拥有极大的人口基数，因此也就拥有各种性格特点、生活背景的人，这些人意见不一、观点不一，是极为重要的信息材料。为了能够进一步促进社会全体人员共同参与到环境保护工作中，我国颁布了相关的政策法规，确保民众具有一定的知情权和参与权。环境影响评价制度的概念浅显易见，就是在某个工程建设的前期阶段，对工程项目开展过程中所存在的不良因素进行评价和判断，而且环境影响评价工作要综合考虑整个工程对环境造成的影响，并对其进行限制，依照相关政策规定实施工作[2]。环境影响评价在具体执行过程中，公众作为环境保护中的重要组成部分，应积极参与到环境影响评价中，既保障了公众的权利，促使环境评价工作更具有科学性，还可以避免环境破坏、资源浪费和社会矛盾。

1 环境影响评价中公众参与机制存在的问题

1.1 公众获取信息的渠道不通畅

目前，虽然公众的环境保护意识有了很大提高，但还是存在许多较为突出的问题，公众的知情权以及参与权还没有完全得到保证，使得评价结果内容并不可靠。在实际的环境影响评价工作中，由于其自身特点所导致的影响因素是综合性的，许多企业并没有对公众完全展示自身信息，因此无法有效确保广大人民群众真正参与到环境影响评价工作中，使一些相关政策法规中的很多内容没有办法很好地落实，通过这种单方面的、不完整的、不公开的企业信息，广大人民群众无法充分了解其内部情况，也就无法进行高效地交流。许多时候，公众都无法通过自身群体交流同企业公告联系起来，从而难以得出综合性、全面性的评价结果。

环境影响评价中最重要的影响因素无疑是公众的参与，要想得到最全面且正确的评价结果，就必须让公众充分参与到环境影响评价中。相关单位应做好这方面的工作，最大程度地保证公众参与环境影响评价的力度，提供最全面的信息资料，如果不能有效地使公众参与进来，那么就无法得到公众们的意见，公众参与也就成了环境影响评价中可有可无的因素，这对最终评价结果危害很大[3]。

1.2 公众参与环节滞后、方式受限

公众参与阶段是环境影响研究过程中或在环境影响评价实施过程中的核心之一。若相关单位已经完成了评价结果，但是公众仍觉得环境问题过多，并提出反对意见，如果项目因此暂停，建设单位投入了大量的人力物力，对建设单位来说损失很大；若不考虑和采纳公众关于环境保护的合理意见，公众所具有的权益也就只能成为空谈。因此，许多学者坚持认为，公众参与过程在早期阶段更为合理，应该尊重公众意见，减少建设单位因此受到的损失。然而目前国内的环境影响评价过程中缺乏范围定义和项目审查，且在编制环境影响评价结果的前期阶段并未强调公众参与，因此公众也就难以加入到环评当中。我国的公众参与机制发展落后，建设项目信息公开的时间较短。较短时间很不利于公众参与。由于公众参与的滞后性，使公众监督的作用没有得到很好地发挥。

虽然建设单位开展公众参与的方式多种多样，但并没有形成详细的规定和具体的操作流程，这不利于公众的积极参与，因此在实践中也存在许多问题。同时因为开展公众参与需要人力、物力和时间，大多数单位未能选择更加合适的方式征求公众意见。对于一些优先的项目，即使要求征求特定公众的意见，相信相关单位在某些工程项目上，也不可能快速而顺利地完成[4]。

1.3 缺乏有效的公众参与反馈机制

虽然相关政策法规明确规定，在编制项目计划时，项目建设部门就应认真考虑有关部门的意见，专家和公众应就建设项目的计划草案或环境影响报告书发表意见，并在批准的环境影响报告书中附上一份声明，说明是否采纳了这些意见。但是，在实践中，公众对很多地区单一担保权益的意见没有得到应有的关注，大量的统计归纳一般都是有利的舆论，一种反对舆论的态度往往是模糊的或多方面的，没有深入挖掘公众反对的根本原因，也就没有了解其中的缘由所在。程序化和对公众意见的处理方式大大降低了公众参与的积极性和有效性。反馈机制在建立初期便是为了能够更好地贴近公众，进而监督环境影响评价实施的整个过程，充分认识到政府部门、建设单位和公众的意见和理由，决定是否同意项目的实施，以尊重公众意见，并做出科学的决策。由于我国不要求公众意见形成环境影响评估报告，也不要求环境影响评估报告和公众意见保留五年以上，也不要求司法审查，对于这样没有任何责任需要负担的制度，也就难以落实[5]。因此，在具体实施过程当中，应充分考虑到时间和精力带来的成本损耗，虽然不让公众参与进去或不接受公众反对意见的现象层出不穷，但实际上反馈信息对环境影响评估具有非常重要的现实作用。除此之外，建立公众参与反馈机制对促进社会进步、完善环境影响评价体系、实现可持续发展具有非常深远的意义。

2 提高公众参与机制在环境影响评价中作用的强化措施

2.1 畅通公众获取信息的渠道

公众有权提前了解规划和建设项目。知情权的缺失将导致公众参与的先天畸形，而公众参与是打开环评参与大门不可或缺的一把钥匙。这就要求政府依法及时发布政府工作信息，充分让公众了解企业信息中的关键内容，从而科学利用自身的参与权和知情权参与到实际作。与其他国家有所不同的是，某些相关项目的信息需要在建立的前期阶段就开始进行公告，无论是建立一个公共信息仓库还是在公告板上告知，公众能够知道有一个项目将会得到实施，欢迎公众能够提出一些意见和建议，使公众能够真正参与进来并进行监督。在这样一个法律认可的平台上通知公众，可以更快地向公众传达信息，并在他们之间产生良好的信任感。虽然国家立法规定了建筑单位以发布新闻稿的方式发布公告，但这些方法作用不大。此外，新闻稿发布的时间相对较短，相关公众可能无法及时获得信息。因此，要完善我国的环境影响评价体系，充分发挥公众参与的纽带作用，首先必须要依法要求项目单位在编制环境影响评价前向公众通报情况，并向信息中心通报情况，即通报近年来公共利益信息与日常环境信息、企业形象的关系。除此之外，要避免在公告中有不法人员钻法律空子，应当在相关法律中明确告知公众合法的渠道或平台类型。

2.1.1 完善环评项目告知程序

根据法律规定，在项目可行性研究前建立环评组成要素，并利用当地媒体引领潮流，要在短短几天内，通过当地电台、报纸、网络、公告栏、可行性研究等重要平台向公众宣传，也要求在其网站上公布项目的具体内容。审批部门还应在当地报纸和权威网站上发布建设单位和项目可行性的基本信息，并提醒公众观看报纸或访问项目单位网站获取信息。不言而喻，建筑项目的环境信息必须尽可能容易为有关当局和审批当局所理解。外国实行的是简单的信息文本，我们可以在一定的时间范围内开个疑难问题会，统一公众意见，促进公众之间的交流，同时有更多的时间向公众提供信息和可用性，以保证在不影响建筑项目实施的情况下，有足够多的公众参与。

2.1.2 完善告知公众参与的方式

在公众参与环境影响评价过程中，公众应当完善自身的参与意识，以避免公众缺乏参与意识或缺乏参与方法。同时，要对建筑项目进行专业分类，根据不同的建设项目确定公众参与的几种方式。当然，这些方法必须简单实用，且必须有效。例如，政府可以直接在政府网站或项目发布单位的网站上回答和表达意见，也可以通过互联网或与其他主要网站合作的形式收集公众意见。公众也可以通过微信平台和手机短信等方式表达意见，部分群众还可以将书面意见告知当地村民委员会、居民委员会等基层自治组织。同时，法律还应保障环保组织的充分参与，从而使得环保人员能够参与进来并提出一系列建议。上述这些内容必须在法律中详细规定，并向社会公布，同时进行抽样报送，以保证行政机关能够按照通知规定统一办事。

2.2 确保公众全过程参与

国内法律规定的参与方式虽多，但具体的参与方式并不多。尽管《听证法》规定了具体程序，但一些规定似乎是强制性的，并没有使公众真正愿意参与。因此，立法应首先完善听证的具体程序和其他方式的程序，然后增加其他参与方式，如通过官方网站、微博、微信和短信收集意见。根据不同项目的不同特点和影响，采取适当的参与方式，确保公众舆论充分、真实地表达和公众参与的监督作用。例如，对于一个小规模的建设项目，可以使用调查问卷来收集公众的意见，但问卷的设计应该明确并突出重点，设计方案应该具有针对性和详细性，不要提出无关的问题。对于大型规划环评，由于参与者范围广、人数多，公众的参与可以采用网上冲浪的方式，使公众充分地参与进来。环境影响评价过程具有一定的专业性，因此不能忽视专家的参与力度，应当视具体情况自行决定。

关于公众参与过程，国外许多国家都要求公众参与整个过程。目前，我国的公众参与还比较滞后，仅限于征求专家和公众的意见，然后再提交审批，公众之前无法获得该项目的相关信息。如果施工单位告知公众环境影响评价即将结束，且公众反对，前期工作将被浪费，施工规划单位将浪费人力、物力和财力。因此，在许多情况下，施工单位不愿进行公众参与过程，或只是处理公告，这与增加公众参与环评的初衷背道而驰。在美国的环评参与机制中，公众在整个过程中是最早干预和参与的，这对于集中全民智慧做出科学决策非常有利。中国自古以来就是一个高度智慧的国家，中国并不缺少大智慧的人，因此有必要为公众提供一种自由表达智慧的方式，以确保公众与政府之间的沟通顺畅。

2.3 完善公众参与有效反馈机制

环境影响评估系统的主要工作是对一些工程项目的后果进行预测，判断其在施工过程或施工完成后对环境带来的一系列后果。故此，我国应当建立一个合理的反馈机制，应为公众意见和相关回应制定一个专门章节，该法律还应当规定拟定行动的替代方案。

2.3.1 建立有效的信息反馈系统

如果之前的所有项目都能做得很好，信息反馈过程被认为只是一项没有帮助的工作，那么就应该得到逐步改进，无论在哪一步或者以哪一种方式，都要对其进行科学地改进。因此，在公布公共信息、提高公众舆论的重要性、分析接受或不接受公众舆论的原因以及发表声明时要多加注意反馈系统的完善性。当考虑公众舆论时，所有的公众都应当参与到此过程中，给建筑企业反馈有效信息。不仅建设单位和相关专家应当充分交流，甚至公众团体也都应该参与沟通，并公布相应的结果，避免项目建设违法且对城市的环境不友好。如果在整个环境评估过程中，建筑单位都是非常积极的，并且在公众参与下选择了先进、科学的方案，但由于各种原因以及成本问题或其他原因而未能认真推行，仍会对环境造成严重的破坏，从而使环境评估的价值无法实现。因此，行政机关应当编制违反环境规范和诚信的档案，在这些档案中，违章的建筑单位可能会受到经济处罚，并被剥夺在一定时期内重新评估环境的权利。

2.3.2 制定备选方案

如果工程对环境的影响及对环境的破坏不明朗，建筑单位需要确定多个可供选择的方案。首先，备选方案之间必须有实质性的区别，否则在设计上就失去了意义。替代方案的数量和质量是决策的主要因素，因此，如果质量不高或解决方案太少，就无法选择最佳解决方案。二是确定选拔标准。应详细讨论每一个方案的影响，找出其中的主要矛盾，删除一些不符合长远利益的方案，补充和改进其余方案，以便作出科学的决定。由于目前我们对环境影响的评估是在整个规划阶段的中期批准的，当施工分为实际施工准备时，大量的初步准备工作，施工保证书中包含的场所、人员、招聘人员和工程师所需的大部分资金，如果不能够得到相关单位批准，那么，在初步阶段的准备和努力是徒劳的。然而，如果有备选方案，初始方案在施工过程中发现可行性不高，那么便可以根据实际情况，分析初始方案的不足之处，选择其他备选方案，并做出相应调整，以便继续施工。这样，建设单位对环境影响评估的结论将更加科学有效，也充分体现了公众参与的重要性，同时也促进了公众参与工作，形成了良性循环。

3 结语

综上所述，随着我国经济社会的快速发展以及科学技术的不断进步，污染问题越来越严重，已经成为一个不容忽视的问题。面对许多环境的毁坏和对生命健康的威胁，人们开始采取行动保护环境。环境影响评价（EIA）是决策的科学依据，旨在研究区域项目开发对环境质量可能产生的影响。当公民逐渐意识到问题所在时，对评估的影响也就变得越来越积极，作为环境影响中的重要因素，公众作为评估主体的地位也日益得到重视。公众在环境影响方面的表现将促进科学合理决策的制订，这是一种避免风险产生、维护社会稳定的必要途径，因此，加强公众对环境评估的参与在理论和事实上都很重要。