新时代城乡融合之乡村治理“四步走”策略*

左家利

（贵州财经大学，贵州 贵阳 550025）

1 城乡融合背景下乡村治理的突出问题

1.1 “三治”集聚困难，治理效能低下

一是自治意识弱，参与度不高。农村村民作为乡村治理的重要主体，却存在缺位治理现象。如今，城市工作岗位薪资较高，吸引了越来越多的年轻人外出就业、考学，留下来的老人和小孩不管在劳动力还是在文化素养方面都很难达到自主参与治理的意识高度。尽管上面有相关政策，没有参与执行的主体也是纸上谈兵。二是法治建设基础不扎实。首先，与城市相比，处于较偏远的农村在法治宣传上基础不牢，与外界的信息沟通存在障碍。其次，基层组织干部不重视，缺乏法治观念。受中国传统影响，他们把所谓的“人情”看得很重，把走关系、访亲戚作为解决问题的重要途径。最后，农村村民受教育程度较低，文化知识水平不高，法律意识淡薄，对先进的东西需要花费一定的时间去理解。作为乡村治理的重要参与要素，村民自主自愿参与到法治学习中很重要。三是乡土文化流失，德治理念削弱。我国的农村具有几千年的传统乡土文化，乡土文化底蕴非常厚，但受城镇化进程、科技进步、西方文化的冲击，传统乡土文化被忽视[1]。农村“空心化”加剧也让传统文化走向衰退，出现文化断层现象，只有建设好乡土文化，才能变被动治理为主动治理。

1.2 “空心化”导致农村资源闲置浪费，治理人才稀缺

如今，“空心化”在农村已经成为一种普遍现象。城乡收入差距、就业机会不均等让这种现象持续并向着越来越恶劣的趋势发展。与外出务工工资的稳定相比，传统的农业受诸如天气、土质等的影响，收成不稳定，收益低。“空心化”导致能长期留在农村的村民受教育水平普遍不高，不能较好地把握现有的科学技术，很难提高农作收益。据了解，很多人年轻时都在外发展，等年老后才会回到农村务农。受父辈影响，好不容易走出大山、学有所成的年轻人更不愿意再回到农村发展，在他们的潜意识里，要有出息只有跳出“农门”才是最好的选择。以上原因导致农村出现“人走房空”、资源闲置的情况。农村的房屋大都是自建房，成本不高，一家人有多套房子已经成为普遍现象，造成了土地资源浪费的现象。大量劳动力流出造成的农村“空心化”使村民将之前的人工除草换成了药物除草，而带有化学物质的药品对土质和地下水有很大的危害，时间长了会对生态环境造成不可逆的破坏，严重违背了“两山论”和人与自然生命共同体的理念[2]。

1.3 乡村基础设施不健全

近年来，我国农村的公路修建取得很大的成果，但是面对区域地理环境差异，农村公路分布不均衡，环境恶劣的地方修建公路成本高，公路的基础设施建设达不到标准。有的农村公路安全得不到保障，没有路灯，晚上是发生交通事故的高峰阶段。没有人主动维护乡村公路，他们认为那是国家、政府的责任，与自己无关。城市里有环卫工，但是农村没有，有的地方因长期降雨的影响，山体滑下的泥土已经掩盖了原本公路的模样，有的农村有“负责”公路的村民，但是并没有形成固有的模式，低补贴难以让其上心。前段时间备受关注的快递二次收费的现象正是如今乡村邮递缺失导致的后果，让很多小贩有了可乘之机。目前网购已经成为一种普遍现象，农村居民也是这个大军里的一员，但是现在很多农村并没有快递服务点，去城市取网购的东西又要收暂放费，农村居民取快递这一现象应该值得关注。农村基础设施跟不上。据了解，在有的地方，学校离学生的家太远，家长又没有时间接送孩子，小孩去学校单程要一个多小时，路途远，安全成了最大问题。学校没有先进的教学设备，师资力量薄弱[3]。

1.4 等靠要思想严重

1）缺乏多元主体激励措施，村民参与积极性不高。多元主体协同治理讲究的是所有治理主体都参与到治理过程中来，单纯依靠政府的力量严重影响了乡村治理的效能。但是还需要政府支持的社会组织和村民，仍缺乏参与的积极性，原因在于他们没有认识到此次任务的重要性，事事都需政府亲力亲为，觉得这是政府的事，由政府独自处理是理所当然的，与他们无关，还觉得自己参与其中不会获益。

2）多元主体相关体制机制不健全。在现行的村民自治制度中，村民依法享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，但是在现实生活中，村民自治的权利没有完全体现。在现行的体制下，有的基层政府没有完全放权于民，反而将村级组织视为自己的权力延伸，主导甚至操纵选举，村民自治因为权力配置的失衡而成为形式，制度还需深层次完善。我国幅员辽阔，少数民族很多，他们有着自己的习俗，对宗亲关系也看得很重，地方宗族势力也不容小觑，他们有的甚至渗透到了村级组织，遇到事情，讲人情、走关系，这在他们的意识里已经根深蒂固，很难改变[4]。

3）多元主体协同意识差。在乡村治理过程中，治理主体联合协作能大大提高治理效率。但是需要时间磨合，此次治理存在治理主体协同意识不高的情况。从政府层面来说，他们希望能提高效率，早日完成任务，尽管他们在与第三方和农村居民协同时也遇到过阻碍，但毕竟也要完成上级交给的任务，可也正是这种完成任务的心态，会让人觉得他们只是单纯地为了完成任务，导致社会第三方不愿参与其中，觉得这是别人的任务，与自己无关。至于农村居民，他们认为乡村治理是政府应该做的，政府官员领了国家的工资就应该完成国家交给的任务，他们甚至对此次治理抱有不信任的态度，认为农村和城市是两个不同的区域，此次治理却要让城乡进行融合，他们对此持怀疑态度，等靠思想严重。

2 乡村治理“四步走”策略

2.1 加强“三治”融合，提升治理驱动力

“三治”（即自治、法治、德治）融合是拉动社会治理稳步改善的“三驾马车”，需要各部门协同参与、共同发力、狠抓落实，推动法治有序、德治有效、自治有力基层现代治理格局的形成。

1）自治是“三治融合”的核心。村民是乡村治理的主角，治理人才稀缺是当前面临的主要困境。马克思曾经说过：“人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。”想要在农村留住人才，那就得有留得住人的资本。既然想进行城乡融合，那就不是一部分村、少部分人的事情。可在全国每个县经济排名靠后的村，专门组建一支挖掘当地特色产业的队伍，只要当地发展特色产业，就一定能提供相应岗位，带动就业，留住人才。这支队伍的建设很重要，不是为了应付差事，而是实打实地做出成绩[5]。

2）法治是“三治融合”的保障。从乡村法治需求来看，需要尽快在乡村地区下沉一套现代法律规则，对各种行动主体形成全新的约束，这也正是开展乡村法治的重要内容。这套法律规制在标准统一的同时也要因村而异。在制定好相应规制之后，要加大宣传力度，定期派人进村组织学习。农民平时都忙于农作，没有时间学习，所以要选一个恰到好处的时间点。村民大都文化水平不高，工作人员应把法律规制讲解得通俗易懂，提高村民学习效率。不仅是村民，基层组织干部也要学，还得学好。要打破基层干部与村民的传统思想，使他们明白法律的重要性，学会利用法律，在不侵犯他人的同时保护好自己的合法权益。

3）德治是“三治融合”的辅助。作为乡村治理的软实力，德治不像自治与法治那样直接，德治起到的是潜移默化的作用。传统乡土文化的建设有助于增强乡村治理，要让村民自觉参与到此次治理中，需要加强乡土文化的建设，传承好乡土文化，激发他们的爱村意识，让他们在这次治理中充当主人翁的角色，而不是被动参与。建立“乡土文化英雄榜”，对上榜多者给予一定奖励；加强乡土文化体制机制建设，挖掘更多的风土人情[6]。

2.2 人口要素双向流动

改革开放以来，随着市场经济体制的建立和不断完善，阻碍农村劳动力向城镇流动的户籍制度壁垒被逐步打破，农村劳动力基本能够遵循市场规律在城乡之间自由流动。根据国家统计局数据，2017年农村转移劳动力占城镇全部就业的比重已经超过1/3，外出农民工的数量达到1.72亿人，其中，80%外出农民工实现了城镇居住和就业。外出务工、考学的农村居民定居城市，导致人才过度流出，农村“空心化”加剧。这虽然打破了农民定居城市的户籍制度壁垒，为城市提供了大量劳动力，但是在现有的户籍制度下，城市居民转为农村居民却是不可逆的，只见农村“出人才”，不见农村纳贤士，而城市房价涨得越来越高，形成了两极分化的局面。想要进行乡村治理，人才治理是重要一环，既然城市能把农民引进城发展城市生产力，那么农村也能留住城市人才助力乡村治理。在引入人才的同时，要留住乡村人才，重点要加强对乡村人才队伍的投资建设。不管在任何时候人才都是推动发展的助推力[7]。人才的双向流动能促进城市农村双循环，提高乡村治理效能。若能招纳人才入村，打破城市居民农村户口壁垒，还能解决农村闲置资源浪费的问题，充分开发、利用闲置资源。所以，人才双向流动是乡村治理必须突破的关口。

2.3 加强农村基础设施供给侧结构性改革

1）加大财政支持力度。农村基础设施建设资金大都来自国家拨款，在以前，政府的注意力主要集中在城市，重心也放在城市的生产发展上面，而农村只是城市发展进步的助手，总是被忽视，在基础设施建设上一直被“亏欠”。所以，如果进行乡村治理，促进城乡融合，就必须加大对农村基础设施建设的投入。除了对农村基础设施投入资金外，额外设立农村基础设施建设的专项基金，专门用于农村的基础设施建设，并设专门团队负责，以防止资金的乱投入，每年对投入项目进行定期检查，核验效果[8]。

2）重视后期维护。投入建设才算完成第一步，后期的维护保养也很重要，很多项目在完成后由于缺少后期维护导致看不见效果。就拿乡村道路来说，中标的地方公司一般只负责道路的修建，后续的工作不是他们的责任。在农村修建一条公路本来成本很高，更别说在山区了，受自然地理环境影响，公路上会时不时地有雨水过后带来的淤泥，有的地方甚至还会有塌方现象，让刚修建的道路又重新回到泥土的“怀抱”。这就需要有专门的人负责处理，不然，时间长了会对道路的通行以及行人的生命、财产造成威胁。

3）增强村民主人翁意识。农村的基础设施与农民的生活息息相关，作为多元治理中的主角，他们的积极配合很重要。农村居民文化水平不高，要多进村宣传普及相关知识，让村民都能意识到建设和谐美丽的乡村不仅是国家政府的责任，也离不开他们，而且他们还起了至关重要的作用，增强他们的主人翁意识，意识到自己在这次行动中起到的不可替代的作用，那么他们就能积极配合政府的工作。这样，政府也能减轻工作负担，可以从村民中挑选威信较高者负责平时对农村基础公共设施进行监督和参与维护，并颁发乡村建设最美参与者类似的光荣牌，让他们在精神上信赖政府，愿意参与建设乡村[9]。

2.4 破除等靠要思想

1）设立激励机制，提高村民参与积极性。物质上，对主动参与、愿意配合的村民按付出多少给予一定的补贴，补贴标准可以列个清单公示出来；精神上，可以按贡献的多少评级，给选出来的家庭颁发一等奖、二等奖、三等奖或者进步奖；时间上可以按季度、年度，最终目的是调动村民的积极性，提高乡村治理效率。

2）健全体制机制，“还权”于民。村民在对村实行的自治中享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，但是却存在很多体制机制的漏洞，使他们不能享有应有的权利，导致他们总是把自己视为旁观者。在此次现场治理中应该要重新设立村民参与共同治理的体制机制，既要维护他们的权力也要维护他们的利益，对于宗族观念较重的村庄，要做好族长的思想工作，由族长带头行动[10]。

3）针对不同主体，从问题的根源入手，增强多元主体协同意识。对于乡村政府，不要一味地追求治理进度，要因时因地切换治理方式，始终把农民的利益放在首位，履行好自己的职责，端正服务态度，脚踏实地地为农村建设服务；对于社会组织，应培养组织成员的主体意识，让他们担起作为一名主体的责任，摆脱对政府的依赖，积极主动参与到乡村治理中来，为政府减轻负担，发挥社会组织的价值；对于村民，要积极询问调查村民的需求，站在他们的角度思考问题，只有明白他们不主动参与乡村治理的原因，才能想办法调动他们的积极性[11-12]。科技时代的进步使他们的民权意识觉醒，不能采取原有的治理模式，要刚柔并济。

3 结语

当前，城乡融合任务艰巨，乡村治理困难重重，要制订好各项预案，应对各种突发情况。要因时因地因人做好“三治融合”衔接，加强多元主体协作和基础设施建设，调动农民的积极性，全方位多角度地执行贯彻乡村治理政策方针，为早日实现中华民族伟大复兴的中国梦集聚磅礴力量。