关于推进农业综合执法改革的有关建议

韩 英

（辽宁省丹东市农业综合行政执法队，辽宁 丹东 118000）

党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略，这标志着我国农业农村进入了历史发展的新阶段。乡村要振兴，法治需先行，建设高素质的农业行政执法队伍，对乡村法治建设,乃至中国特色社会主义法治体系建设都具有重大意义。按照中央和省委、省政府的统一部署，2019年丹东市启动农业综合行政执法改革，在市、县（市）两级同步整合农业执法职能，组建农业综合行政执法队，做到了一支队伍管到底、一次检查多领域，打通了业务科室的隔阂，提高了执法效能，农业综合执法力度明显加强，改革成效显著。但是，毋庸讳言，农业综合行政执法仍然面临不少问题，在《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕61号）、农业农村部办公厅《关于加快推进农业综合行政执法改革工作的通知》（农办法〔2019〕4号）和《关于深化农业综合行政执法改革的实施意见》（辽委办发〔2019〕29号）已明确要求构建权责明晰、上下贯通、指挥顺畅、运行高效、保障有力的农业综合行政执法体系背景下，亟待上级部门在今后改革中统筹解决。本文中，笔者结合工作实际，针对农业行政执法中存在的执法力量不足、装备保障不足、履职边界不明、综合素质不高等问题，提出几点改进建议。

1.基本情况

2020年5月18日，市农业综合行政执法队正式挂牌成立，按照“三定方案”规定，将兽医兽药、生猪屠宰、种子、种畜禽、肥料、农药、农机等分散在农业农村部门内设机构及所属单位的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制职能剥离、整合，由执法队统一行使，以局名义做出。人员编制65名，其中管理人员编制39名，专业技术人员编制22名，工勤人员编制4名,平均年龄45岁，领导班子成员5名，内设科室8个，内设科室领导职数19名，目前取得省司法厅颁发执法证的人员53名。目前存在问题有：

1.1 行政执法力量严重不足。

一是人力和职责不匹配。机构改革后“人少事多”“权小责大”的问题十分突出，监管执法力量与人员编制明显不匹配。目前实际到岗人数51人，人数看似不少，但对应的工作量则是压力山大。

1.1.1 农业综合行政执法涉及领域广、链条长、对象多，负责实施的法律法规100多部，覆盖种子、农药、肥料、兽药、饲料、饲料添加剂、农产品、畜禽产品、乳品质量安全、农业机械安全监管、农村宅基地违法处置、畜禽屠宰、动物卫生监督、农村环境等16个领域，行政处罚和行政强制事项200多项。

1.1.2 列入涉企检查计划共有种子生产经营企业47家，种子、农药、肥料生产经营单位40家，农药、肥料生产经营单位25家，兽药、饲料生产经营单位15家，生鲜乳企业3家，农产品生产企业108家，屠宰单位8家，养殖单位42家，动物医院23家。

1.1.3 2020年至今共下达责令整改通知书92份，立案查处39件，其中2020年立案16起、2021年立案24起，立案增幅50%，办结率均为100%，罚没金额18.59万元，挽回损失14万元。

1.1.4 配合公安局完成1起化肥案件的规范化抽样工作，1起生猪屠宰户注射肾上腺素案件，会同交通运输部门完成违法违规调运生猪百日专项行动，查获1起利用网络快手直播和微信方式跨省违法违规调运生猪的案件，配合外省籍农机管理部门办理农机协查函26份。

一是除日常行政执法以外，同时还承担着“绿剑”护农、“蓝盾”动物卫生监督、“瘦肉精”专项、“扫雷”屠宰和“平安”农机专项整治行动等等工作，乃至农产品例行监测抽样、部分行政许可的现场审核等非行政执法任务，日常工作非常繁杂忙碌，执法效能大打折扣。

二是能力和要求有差距。执法领域广，适用法规多，执法人员专业能力不足的矛盾非常突出。随着依法行政工作的深入推进和当事人法律意识的日益提高，执法人员面临既要懂法律、也要懂业务的更高要求。他们既要掌握实体法律法规，也要熟悉程序法，又要掌握种子、农药标签和使用说明等等各领域诸多繁杂的业务知识，还要密切关注涉及农业行政执法的最新司法判例对执法提出的要求。同时，由于欠缺系统性业务培训，执法人员只能就事论事或者摸着石头过河，遇到疑难案件经常感觉力不从心。

1.2 行政执法装备保障不足

一是执法服装尚未配备。为加强综合行政执法制式服装和标志管理，推进规范文明执法，2020年12月9日，国家财政部、司法部联合下发《关于印发〈综合行政执法制式服装和标志管理办法〉的通知》（财行〔2020〕299号），对配发范围、配发种类以及配发标准进行明确。目前省财政厅、司法厅尚未对应下发文件，执法服装配备遥遥无期。二是执法装备不足。随着时代的发展，行政相对人的违法手段也在不断变化，仅靠传统的检查、询问对证据的收集已远远达不到工作的需求，在行政执法活动中，特别是对网络违法行为的查处，往往需要一定的技术手段来支撑。我执法队现有执法车辆5台，且里程全部超过10万公里，存在严重安全隐患。现有执法记录仪11台、录音笔6个、照相机11台、摄像机3台。与《全国农业综合行政执法基本装备配备指导标准》（农法发〔2019〕4号）的要求相去甚远，无法满足日常执法活动的需求。

1.3 行政执法履职边界和裁量基准不明

一是履职边界不清。虽然按照“三定方案”，梳理了权责清单，但是涉及一些职责清单边界仍不是很清晰，需要进一步明确。如宅基地执法依据《土地管理法》第78条中对“非法占用土地建住宅的”中“土地”理解是专指“宅基地”还是包括“耕地”，还需要通过完善相关法律法规、司法解释对此予以明确。二是行政执法裁量基准不明。新《行政处罚法》和有关处罚裁量规定中对减轻处罚和不予处罚的适用情节不够明确，国家农业农村部出台的指导意见太宏观，省农业农村厅的具体标准又迟迟未能出台，导致执法人员不敢轻易适用减轻处罚和不予处罚，有的处罚决定明显有违过罚相当原则，容易激化社会矛盾。悬在执法人员头上的主要有败诉追责风险和失职渎职追责风险两把利剑，处罚畸轻则面临纪委追究国有资产流失责任风险，处罚畸重则面临当事人复议诉讼风险。

1.4 行政执法部门间配合不够

一是在农机监管上，按照有关法律法规规定，农业部门只能到县道以下道路执法，不能上县道以上道路进行执法，限制了农机执法的区域，不利于农机监管。二是在动物监管上，在处理违法违规调运动物及其产品和随意抛弃病死动物案件中，经常会出现跨地区情况，同时也涉及公安、交通运输、环保、卫生等部门职权范围，部门联动机制有待完善。三是在宅基地监管上，历史遗留问题如何处置，一个行为同时触犯多部法律如何处理，如村民的一个违建行为可能同时违反了《城乡规划法》《土地管理法》等有关规定，不同的执法主体应如何查处等。

2.推进综合行政执法改革的建议

2.1 充实执法力量

一是要严把行政执法人员的入口关。要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等准出入制度，形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制。二是要加强作风建设和职业道德教育，进一步强化执法为民理念，制定并推行行政执法用语、仪容举止、职业道德等基本规范，保证行政执法人员在执法活动中仪表整洁、语言文明、举止得体、方式得当。三是要抓好行政执法人员的业务培训工作，有计划、有步骤地邀请专家学者和办案能手对基层执法人员开展精准专业、有针对性地培训，通过举办执法实务专题培训班、执法技能培训、各专项法制培训等多种形式，提高人员依法履职、依法办案的能力。四是要完善行政执法保障机制，合理确定行政执法单位人员编制，对一线行政执法单位，要保障人员到位、经费到位、工作设备到位，不断改善行政执法工作条件，增强行政执法效能；加大法制干部培养、使用和交流力度，把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到行政机关领导岗位。五是要建立健全执法评议考核机制和执法责任追究机制，根据有权必有责的原则，在分解执法职权的基础上，对执法人员违反法定义务的不同情形，依法确定其应当承担责任的种类和内容。执法人员任何违反法定义务的不作为和乱作为的行为，都必须承担相应的法律责任。

2.2 加强执法装备的配备

一是配备执法装备。“工欲善其事必先利其器”，加强与财政、发改等有关部门的沟通协调，落实执法装备经费财政保障要求，将装备配备经费纳入同级财政预算，给执法单位配齐执法车辆、执法记录仪、便携式打印机、移动执法终端等执法装备，对于网络违法行为的查处，要充分利用存证云、可信时间戳等网络取证工具，利用好移动互联时代的执法利器。二是加强装备使用、维护、管理等方面的培训，提高执法装备的使用效率。使执法人员能够充分利用先进技术手段，进一步提高执法效能。三是做好装备补充、更新。根据农业综合行政执法的新形势、新任务，及时补充、更新执法装备，持续加强农业综合执法能力建设和条件保障。各级农业行政执法机构执法基础设施薄弱，装备不足，条件落后，缺少执法车辆，缺乏摄像机、照相机等取证设备和快速检测设备，执法手段和能力受到局限，明显不适应当前涉农违法行为隐蔽、手段翻新、突发紧急事件多的形势。

2.3 抓紧提出修法建议

一是加快修法进度。建议上级部门尽快梳理改革涉及的法律法规，找出急需调整的部分，及时提出肥料、宅基地等领域修法建议，使基层部门在监管执法中有法可依，提高执法的统一性和权威性。二是制定权力清单。对现有执法权力进行全面梳理，进一步厘清农业综合执法边界，把准失职渎职追责底线，降低履职风险，坚决避免基层农业执法干部流汗又流泪。三是制定省市自由裁量基准。建议省农业厅及时制定农业综合行政执法自由裁量基准，市级结合本地实际对处罚裁量标准和适用条件进行细化和量化，并促进执法人员规范执法，确保同一事项相同情形，同标准处理，无差别执法。四是制定包容审慎清单。从优化农业领域营商环境、激发市场主体活力、推动包容审慎监管的角度，制定《不予行政处罚清单》，对不予行政处罚的轻微违法主体，综合运用责令改正、批准教育等多种手段，督促其及时纠正违法行为，合法合规生产经营。

2.4 整合现有资源，形成执法合力

按照精简、统一、效能的要求，以职能转变为核心，整合农作物种子管理、植物新品种保护、农业野生植物保护、转基因农业生物管理、肥料管理、农药管理、农业植物检疫、种畜禽管理、草原管理、兽药管理、饲料和饲料添加剂管理、农业机械管理、农业环境保护、农业技术推广、基本农田保护、农民负担管理、农村集体资产管理、农村经济承包合同管理、农村集体经济组织管理等方面的监督检查、行政处罚、行政强制职能,交由同级农业综合行政执法机构承担，形成执法合力，彻底改变过去执法机构分设过细带来的人、财、物分散和执法无力的状况，使有限的资源和力量得到整合。按照权责一致和执法重心下移原则，优化人员结构，降低执法成本，提高执法效能。

2.5 推动部门协同

一是建立联合办案机制，加强与市场监管、生态环境、自然资源等部门的联系沟通和对接配合，在信息共享、线索交接、案件移送等方面通力合作，发挥联合执法作用，提高工作效率，实现执法信息来源多样化、立体化，保障和促进农业执法。二是做好行刑衔接，健全农业行政执法与刑事司法的衔接机制，明确农业部门管辖案件的行刑边界和刑事案件立案追诉标准，做到有案必移，复杂疑难案件应做到公安司法机关同步介入、同步会商。三是配合强制执行，要加强和法院执行部门的沟通协调，全力配合法院执行工作，必要时选派执法人员到法院执行部门跟班学习，把非诉行政处罚案件强制执行工作落到实处，做到应执尽执，坚决维护农业执法权威。四是要多与兄弟部门交流探讨农业执法工作，主动邀请公检法机关对农业执法疑难问题开展会商，邀请纪委监委对农业执法开展现场监督等等，让农业执法公开透明、取信于民。

乡村振兴，任重而道远。加强农业执法队伍建设，提升农业执法水平，是实施乡村振兴战略的迫切需要，也是建设法治国家的必然要求。农业综合行政执法改革，并不是简单的人员重组，而是完全打破原有部门格局，重新进行职能、机构、资源的优化组合，并以此为基础，着力推进运行机制和管理方式创新，实现行政执法从物理整合到化学反应的质变。坚持依法治农、依法兴农、依法护农，为农业高质量发展提供更强有力地支撑和保障，为乡村振兴保驾护航。