民族区域自治制度发展完善与中华民族共同体建设百年回溯

刘 玲

[提要]中国共产党推动中华民族共同体建设的百年历程，是运用正确的理念、政策与制度团结凝聚中华各民族，并在此基础上探索形成中国特色解决民族问题正确道路的历史过程。作为这条道路的重要内容与制度保障，民族区域自治在不同历史阶段受到西方民族国家理论和苏联民族政策的影响，但最终皆服务于中国的整体国家建设，并伴随着民族事务治理实践逐渐被赋予中国特色的制度内涵，实现了理论与实践的创新。在实现中华民族伟大复兴的关键历史时期，回溯中华民族共同体建设进程中民族区域自治制度从理念到实践的探索、确立与发展过程，关注其在新的历史条件下需要不断完善的问题，有助于充分发挥民族区域自治制度的显著优势，从而进一步铸牢中华民族共同体意识。

作为统一的多民族社会主义国家，中国的国家建设与中华民族共同体建设密切相关，并被赋予了社会主义的特色和内涵。百余年来，中国共产党担负着为中华民族求独立、民主、富强、复兴的历史重任。中国共产党推动中华民族共同体建设的百年历程，是运用正确的理念、政策与制度团结凝聚中华各民族的历史过程，探索形成了中国特色解决民族问题的正确道路。作为这条道路的重要内容与制度保障，民族区域自治的确立、发展与完善伴随着中华民族共同体建设的全过程，并为其提供政策基础、制度支撑与法律保障。在实现中华民族伟大复兴的关键历史时期，回溯中华民族共同体建设与民族区域自治制度的历史进程，有助于发挥民族区域自治制度的显著优势，从而进一步铸牢中华民族共同体意识。

一、中华民族凝聚与民族区域自治制度的探索

根据学者考证，“民族”一词是古汉语固有的词汇[1]，虽然中国古代文献并未对“民族”一词进行过明确的界定，但是中央王朝政权基于“夷夏”有别的族际差异认知而采取的处理群体差异关系的政策与制度设计并不鲜见。

中华民族概念是在中国进入主权国家构建的历史时点提出的，是近代以来救亡图存思考与行动的产物。梁启超引入西方“一族一国”的民族观，并以“中华”与“民族”的合一概括“中华民族”，赋予中华民族以国家民族的含义指向。[2]但从梁启超“合汉合满合蒙合回合苗合藏，组成一大民族”的“大民族主义”[3](P.76)，到孙中山“将汉族改为中华民族”，“务使满、蒙、回、藏同化于我汉族，成为一大民族主义的国家”的“五族共和”[4](P.473-474)，可见这一时期的中华民族观受到西方社会达尔文主义和国民成分单一性的种族观影响而被赋予种族优劣的意义，成为“驱逐鞑虏、恢复中华”的种族-民族主义革命的理论基础和动员工具。由于这种历史局限性，孙中山领导的资产阶级民主革命推翻了帝制，却未能实现汉满蒙回藏“五族共和”、共建民主共和国家的目标，未能完成凝聚中华民族的历史任务。尽管如此，革命的实践总是促使人们以不同的理论为基础，历史性地提出了中华民族共同体建设问题。

中国共产党自成立之日起就担负起团结、凝聚中华民族的历史任务，在党的第二次全国代表大会宣言中便将“推翻国际帝国主义的压迫，达到中华民族的完全独立”作为领导民族民主革命的奋斗目标之一。[5](P.133)新的中华民族共同体建设从反对帝国主义对中华民族的压迫，实现中华民族整体的独立、解放和自决起步，这里的“中华民族”概念是对外意义上的民族概念，也是等同于全体中国人的国家民族概念。第一次国共合作期间，在国民党一大召开之前，中共阐明了双方在民族主义认识上的歧见，认为民族主义应当包括对外反抗帝国主义侵略实现中华民族的独立与解放和国内弱小民族反对民族压迫两个层面。在这个意义上，中华民族被赋予了包括各弱小民族在内的共同体含义。在这样的理念指引下，由中国共产党参与和推动的《中国国民党第一次全国代表大会宣言》明确宣布国民党的民族主义包括“中国民族自求解放”与“中国境内各民族一律平等”两个层面。其中，“求中国民族解放”“承认中国以内各民族之自决权”的提法也与中共的表述日趋一致。[6](P.27-28)曾参与国民党第一次全国代表大会宣言草案起草工作，后任中共中央局委员的瞿秋白同样首先从全中国民众的意义上阐释民族主义：“国民革命是站在全民众的观点上去反抗外国资本主义，而国民革命第一个目标——民族主义——就是代表全中国的民众与外国资本主义去实行阶级斗争”[7](P.657)。

国共双方在建设中华民族共同体目标上达成了共识，但是建设方案和实施构想却有本质区别。孙中山主张“将汉族改为中华民族”，强调“汉人自决”与使少数民族“同化于我”，这种矛盾的种族民族主义不仅对于当时存在于东北、内蒙古、新疆和西藏等地由于帝国主义制造的分离危机缺乏有效的应对，在一定程度上还带来负面影响。与之形成鲜明对比的是，中国共产党主张“平等的民族主义”[8](P.60)，主张一切民族皆有自决权，都有寻求民族解放的自由。可以说，孙中山及其继任者未能正确阐释中华民族的“国家-民族”意义，这种观念以及由此引发的民族同化政策是国民党最终在解决中国民族问题上失去民心的原因之一。当然其民族观从根本上也受制于资产阶级本身的局限性。

在新民主主义革命的每个历史阶段，中国共产党都强调把少数民族纳入中华民族意义上的“民族革命”当中，蒙古人、回民、苗瑶等被定位于中华民族之内的民族和民族问题。[2]1928年，中国共产党第六次全国代表大会上通过的《关于民族问题的决议案》明确了中国境内少数民族的范围，肯定了少数民族问题对于革命的重大意义。[9](P.87)《中华苏维埃共和国宪法大纲》(1931年11月7日通过)以及在此之前中共中央关于宪法原则要点的说明，都明确提出了包括境内各民族的“中国民族”概念，明确宣布“中国民族的完全自主与独立”[10](P.647，651)。与《宪法大纲》同时通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》确立了中国共产党解决国内民族问题的基本政策原则——民族平等原则，并在此基础上提出加快民族地区经济文化发展、培养少数民族干部、反对一切大汉族主义倾向等具体政策。这些政策的根本目的是建立一个“没有民族界限的国家”，“消灭一切民族间的仇视与成见”[11](P.169-171)。这一决议案在无条件承认中国境内各民族都享有自决权的同时，将民族自决与自治相结合，在民族自决的含义中增加了“在中华苏维埃共和国之内成立自治区”等民族区域自治的内容。在实现“中国民族的完全自主与独立”的前提下，民族区域自治更多地出现在此后党的纲领文献中，并逐渐成为解决国内民族问题的制度选项。

反对帝国主义是中国共产党为了实现中华民族的独立与解放，承认少数民族自决权并帮助少数民族解放运动却被国民党攻击为分裂中华民族。为澄清认识并进行针锋相对的斗争，中共中央在1931年底总结以往工作中的错误和缺点，并提出了今后工作的方向，认为应深刻揭露国民党以及各反革命派别出卖民族利益的事实，应当广泛而清楚地“把以民众革命来争取中国民族独立解放与中国民族统一，同国民党以及一切派别反对民众革命，投降帝国主义，造成民族耻辱与瓜分局面的民族主义的一切武断宣传与欺骗对立起来”[12](P.172)。此后，“争得中华民族独立解放”成为党领导民族革命战争的有力动员工具，少数民族解放与中华民族独立与解放成为新民主主义革命进程中密切关联的革命任务。

1935年中共瓦窑堡会议确立了抗日民族统一战线的主张，提出“党的策略路线，是在发动，团聚与组织全中国全民族一切革命力量去反对当前主要的敌人”[13](P.536)，号召革命力量联合开展民族革命战争，争得中华民族的彻底解放，保持中国独立与领土完整。基于这个目的，苏维埃工农共和国及其中央政府宣告将苏维埃共和国由工农共和国改变为人民共和国，并调整各方面的政策，使之更加有利于民族统一战线的形成。这些提法和政策的改变意味着苏维埃共和国不仅代表工农的利益，而且代表整个中华民族的利益。中国共产党力图使全国各族民众认识到，“中华民族的基本利益，在于中国的自由独立与统一，而这一基本利益，只有在苏维埃的坚决方针之下，才能取得，才能保持，才能彻底战胜反对这种利益的敌人：帝国主义和卖国贼”[13](P.540-541)。毛泽东在随后召开的党的活动分子会议上指出，党的任务是“把红军的活动和全国的工人、农民、学生、小资产阶级、民族资产阶级的一切活动汇合起来，成为一个统一的民族革命战线”[14](P.151)，少数民族的解放运动成为中华民族共同体建设的重要组成部分。

这一时期中华苏维埃中央政府发布的《对内蒙古人民宣言》与《对回族人民的宣言》，既是呼吁蒙古、回族参加中华民族解放战争的动员令，也是赋予其在中华民族解放中拥有自决自治权利和团结奋斗义务的宣言书。根据这两个宣言，在中华民族解放进程中少数民族享有自决、自治的权利：其一，“根据民族自决的原则，主张回民自己的事情，完全由回民自己解决，凡属回族的区域，由回民建立独立自主的政权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事情，凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的基础上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府”[15](P.367)。由此不仅直接赋予民族自决以自治的意义，具体的政策举措也越来越接近于民族区域自治的内涵。其二，各民族“根据民族平等的原则，发展民主主义，……并有应用自己的言语文字及信仰与居住等的自由”[16](P.323)。这里依据民族平等与民主主义的原则保障各民族基本权利的做法也在以后的法律制度中得以延续。

全面抗日战争爆发后，面对中华民族的生死存亡，中国共产党更加强调各民族团结奋斗，并在这一进程中强化保障民族平等团结。面对日本帝国主义分裂各个少数民族的阴谋，1938年召开的中共六届六中全会集中阐释了团结各少数民族共同抗日的民族政策，明确提出“团结各民族于一体”的共同体思想，并将“民族平等、民族区域自治”作为建立中华民族统一国家的制度与政策保障，对少数民族的参政权及尊重各少数民族的文化、宗教、习惯，纠正大汉族主义，反对民族歧视等内容也进行了明确的规定。[17](P.595)1940年由中共中央西北工作委员会拟定并经中央书记处原则批准的《关于回回民族问题的提纲》《关于抗战中蒙古民族问题提纲》重申了团结各少数民族共同抗日、共求解放、共同建立统一国家的方针政策。这一时期陕甘宁边区的施政纲领中也有相关的规定，比如1939年《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》明确了依据民族平等的原则团结各少数民族共同抗日以及尊重各少数民族权利并扶助其文化发展的政策要求。在此基础上，1941年《陕甘宁边区施政纲领》增加了“建立少数民族自治区”的规定[18](P.678)，1946年《陕甘宁边区宪法原则》增加了少数民族自治区得以“组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规”[19](P.1047)的规定。这些内容层层递进并不断丰富，成为《共同纲领》及新中国宪法中民族政策的重要来源。

面对近代以来的存亡危机，任何民族都不可能单独实现驱逐帝国主义、推翻封建压迫的历史任务，要拯救国家、民族于危亡，必须团结、凝聚中国各民族的共同意志；代表这一共同意志的中华民族也由此被赋予了命运共同体的意义。在毛泽东参与编写的对广大抗日战士的教育读本中，对中华民族以及中华民族共同体进行了明确的阐述，即“中国是一个多民族的国家，中华民族是代表中国境内各民族之总称，四万万五千万人民是共同祖国的同胞，是生死存亡利害一致的”[20](P.808)。中国共产党立足于统一多民族国家的基本国情和各民族共同实现民族独立与解放的历史事实，确立了中华民族观与人民国家观，放弃了早期政纲中提出的联邦建国路线，转向在统一的多民族国家内少数民族聚居地区实行民族区域自治的道路探索。[21]在这一历史转向中，“中共并没有放弃‘民族自决’的政治理念，而是把早期倡导的‘各民族’的各自自决升华为中华民族的自决”[22]。与各阶段的革命实践相适应，中国共产党解决民族问题的制度建设逐渐完善，思路日渐清晰。

二、统一多民族国家的建立与民族区域自治制度的发展

新中国的成立实现了中华民族“对帝国主义的民族自决”[23](P.359)，中华民族共同体建设进入新的历史纪元。在共同参加革命的各方协商建国的过程中，“在统一多民族国家的内部明晰‘国族-民族’的双层结构，在制度、法律和政策方面把少数民族视为中华民族的组成部分，进而在这个多民族国家内部建立民族区域自治制度，是中共领导人希望与各方民主党派和爱国人士协商建国的重点之一”[24]。

《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)确立了新中国解决民族问题的基本政策和制度，对其文本的梳理可以让我们更清晰地看到国家民族在制度上得以确立的端倪。《共同纲领》序言宣告“中国人民由被压迫的地位变成为新社会新国家的主人”[25](P.1289)。这里的新社会与新国家，正是中国共产党领导中国革命追求的根本目标——“建设一个中华民族的新社会和新国家”[26](P.12)。毛泽东对于新社会与新国家中的“新”有过这样的阐释：“所谓中华民族的新政治，就是新民主主义的政治；所谓中华民族的新经济，就是新民主主义的经济；所谓中华民族的新文化，就是新民主主义的文化。”[26](P.14)而新民主主义就是人民民主主义，那么中华民族的新社会和新国家也就是中华民族共同体下基于人民民主主义的新社会与新国家。为了建设中华民族的新社会与新国家，《共同纲领》首先规定了民族平等和民族团结的政策，如：第九条赋予国内各民族平等的权利与义务，第五十条“各民族一律平等，实行团结互助”是对于民族平等、团结的原则要求；第五十二条和五十三条关于各民族的武装权利、发展语言文字、保持或改革风俗习惯以及宗教信仰自由等规定是对民族平等权利的具体化，其中人民政府对少数民族各项事业的帮助职责则是从形式平等到实质平等的更进一步，这些权利更多地体现为倡导性的积极权利。而对民族团结的规定则更多地表现为禁止性条款，不仅反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，而且反对大汉族主义和狭隘民族主义，同时禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。实现民族平等、团结的根本路径是“实行民族的区域自治”，最终目的是“使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭”[25](P.1290)。由此，既保障聚居地区少数民族的自治权利，又保障散居地区各民族的平等权利；既一般性地保障少数民族的各项平等权利与利益，又实质性地帮助各民族发展政治、经济、文化、教育的建设事业，增强其治理能力与自治能力，从而实现形式平等与实质平等相结合的新民主主义的民族平等。上述规定构成了《共同纲领》中民族政策的基本内容，是中国共产党基于中华民族观的正确阐释而必然产生的制度探索与政策举措，为中华民族共同体建设奠定了制度基础。

推行民族区域自治作为建国初期民族工作的中心任务之一，不仅是“中华人民共和国境内解决民族问题和在政治上实现民族平等的最适当最合理的政策”的落实过程[27](P.21)，而且是将新中国建设成为各民族友爱合作的大家庭的重要实践。依据《共同纲领》确立的民族区域自治原则，1951年2月政务院发布的《关于民族事务的几项决定》中，第一项即提出各级人民政府应“认真地推行民族区域自治及民族民主联合政府的政策和制度，并随时向政务院报告推行经验”[28](P.18)。截至1952年底，共建立民族自治区130个，民族民主联合政府165个，大的相当于专区，小的相当于县、区、乡。[29](P.57)各自治区的民族均实现了自己当家作主的权利，区域内各项建设事业迅速发展，人民生活逐渐改善，政治觉悟普遍提高，“对伟大祖国这一个民族平等友爱合作大家庭表现了坚定的信任”[30](P.73)。实践证明，中国共产党的民族政策能够解决中国国内的民族问题，能够巩固中华各民族的团结合作。党和政府总结各地实行民族区域自治的经验，进一步统一认识，1952年出台的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(以下简称《实施纲要》)是这些实践和认识的集中体现。《实施纲要》指向民族区域自治的实施问题，对自治区、自治机关和自治权利、自治区内部关系和上下级关系等问题进行了原则规定，为各民族平等权利和民族区域自治权利提供了法制保障。这些规定“完全合乎各民族自治区人民的愿望和全国人民的共同利益”，如果能够充分正确地执行“就能够加强民族的团结”[30](P.77)。根据《实施纲要》总则的规定，民族区域自治必须在中华人民共和国这个民族大家庭之中、在中央人民政府统一领导下实行，它符合全国各族人民共同利益；根据其分则各章的规定，民族区域自治的实行，有赖于自治区内部各民族的团结互助以及全国人民的帮助，“而区域自治的实行同时又必然会进一步加强各民族之间的团结互助”[31](P.80)，这将进一步巩固新生的中华人民共和国——各民族人民团结友爱合作的大家庭。

两年后制定的1954年《宪法》在序言中宣布，“我国各民族已经团结成为一个自由平等的民族大家庭”。在总纲中明确规定“中华人民共和国是统一的多民族的国家”“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”“各少数民族聚居的地方实行区域自治”①，这是从根本法层面对我国国家结构形式的完整表述，即“统一的多民族国家和在单一制国家中的民族区域自治制度”[32](P.13)。1954年《宪法》在总纲中对民族区域自治权和各民族平等权的原则规定，在国家机构部分对民族自治地方自治机关自治权的具体规定，使“用彻底的民主主义和民族平等的精神来解决民族问题，建立国内各民族之间的真正合作”成为法律规范，肯定了“国家在民族问题上所遵守的人民民主主义和社会主义的原则以及根据这种原则所应当采取的具体措施”[33](P.4-5)。这些规定既体现了我国民族区域自治制度的统一与自治相结合、民族因素与区域因素相结合的原则，又强调了实行民族区域自治的根本目的在于维护国家统一与民族团结。

当社会主义国家废除民族压迫制度后，民族平等在政治上的主要内容首先是各少数民族对于本民族自治地方的地方性事务实现当家作主，民族区域自治也就成为我国人民民主制度下实现民族平等的主要形式。作为我国政治生活民主化的主要标志之一，民族区域自治是各民族自愿联合成为一个统一国家和民族共同体的政治基础。在这种意义上，制度上支持各少数民族实行区域自治，更能发扬他们的爱国主义精神，增强他们对伟大祖国和中华民族的认同感。成立或筹备成立民族自治地方是民族区域自治从文本走向实践的重要途径，这一时期新疆维吾尔自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、西藏自治区以及各自治州和自治县的建立，说明民族区域自治政策获得了国内各民族的积极响应与广泛支持。实践证明，“只有团结在我国各民族的大家庭——中华人民共和国之内，才能抵抗帝国主义的侵略和威胁，也才能促进各民族共同的进步和发展”[34](P.166)。通过民族平等和民族区域自治政策的贯彻实施，各族人民在实践中迅速增强了团结合作，增强了爱国热情，增强了共同参与祖国建设和社会主义现代化建设的积极性。

新中国的成立和社会主义制度的确立，使我国各民族人民在政治上与法律上联结成为一个整体，在共同发展繁荣、共同建设社会主义的过程中，“各民族的社会主义一致性将更加发展，各民族的大团结将更加巩固”[35](P.186)。在新中国成立初期的民族区域自治实践基础上，虽然期间经历了“文革”的干扰，但拨乱反正后的民族区域自治制度实践仍有效地推动了中华民族共同体建设。

1982年《宪法》以及1984年《民族区域自治法》的出台反映了改革开放新时期中华民族共同体建设的重大发展。1982年《宪法》序言首句强调中国历史与中华文化，以根本法的方式彰显了中华民族历史的统一性。②首先，“中国是世界上历史最悠久的国家之一”，这意味着现代中国不再是天下秩序中的“中央之国”，而是世界体系内的主权国家之一。悠久的历史是国家正统性和合法性的源泉。其次，“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化”，这是从根本法层面对中华民族与中华文化的多元一体格局的确认，表明悠久的历史和灿烂的文化是全国各族人民共同创造的。再次，中国各族人民具有光荣的革命传统，以1840年为标志开启的由王朝天下秩序向民族国家秩序转变的过程中，涉及国的再造(国家独立)、族的再造(民族解放)和民的再造(民主自由)[36]，革命和运动的结果是“全国各族人民共同缔造了统一的多民族国家”的新形态，这一国家是“人民民主专政的社会主义国家”，这构成了现代中国诞生的民族国家叙事和共和国叙事。[37]作为政治与法律共同体的现代中国要完善其国家建设要求实现这两种叙事模式的统一与汇聚，必须将统一的多民族国家与社会主义国家相结合，必然要借助体系化的制度设计。这一制度便是民族区域自治制度。一方面，人民民主专政的社会主义国家意味着中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人，而民族区域自治正是人民当家作主在少数民族聚居地区的实现形式。另一方面，民族区域自治作为调适中华民族内部各民族关系的基本政策与重要政治制度，1982年《宪法》总纲第四条在规定民族区域自治的同时，明确“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”，也为正确处理统一与自治、民族与区域关系，推动中华民族共同体建设提供了制度保障。

1984年制定的《民族区域自治法》重申了民族区域自治必须在国家统一领导下实行的原则。在改革开放新时期，国家坚持各民族平等、团结和共同繁荣的基本原则，各领域、全方位尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利。首先，《民族区域自治法》以维护国家统一和民族团结为首要职责，明确“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”(第二条)；强调民族自治地方的自治机关必须履行“维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行”(第五条)“把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务”(第七条)的法定义务。其次，《民族区域自治法》尊重和保障各民族平等权利和民族自治地方自治权利，赋予民族自治地方自治机关根据当地实际贯彻执行国家法律和政策、采取特殊政策和灵活措施加速发展的自治权，规定上级国家机关有保障自治权行使和帮助民族自治地方加速发展的职责和义务③。再次，为将促进各民族大团结落到实处，《民族区域自治法》规定上级国家机关和民族自治地方自治机关应共同担负起维护和发展社会主义民族关系的责任，禁止民族歧视和压迫、禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。④上述三个方面的规定构成了《民族区域自治法》的基本内容，民族区域自治不仅是人民当家作主在少数民族聚居地区的具体化与制度化，而且将统一、自治与各民族大团结有机地结合起来，具有显著的制度优势。2001年修改的《民族区域自治法》与2005年出台的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，均以“促进民族自治地方加快经济和社会的发展、增进民族团结、促进各民族共同繁荣”为宗旨，将民族区域自治实践中的成功经验写入法律法规，使民族区域自治制度更加成熟、定型，更多地助力于统一多民族社会主义国家建设。

三、中华民族共同体建设与民族区域自治制度的完善

中国特色社会主义的建设成就之一就是不断解决国内民族问题，在社会主义建设和改革中不断实现理论创新与制度创新，实现各民族平等、团结、互助、和谐。在探索中国特色解决民族问题正确道路的过程中，民族区域自治制度与中华民族共同体建设始终相伴相随，为其提供制度、政策和法治保障。党的十八大以来，我们党更加强调中华民族大家庭的一体性与中华民族共同体的整体意义，更加重视中华民族共同体建设对于全面建设社会主义现代化国家的重要意义。在中国特色社会主义建设新时代，以铸牢中华民族共同体意识为主线推动党的民族工作高质量发展，民族区域自治必然成为政策依据、制度基础和工作抓手。因此，应根据变化着的社会实际，切实推动该制度更加成熟、定型，政策更加完备、法治更加健全。

(一)必须长期坚持并不断完善民族区域自治制度

民族区域自治制度是中国特色社会主义制度的有机组成部分，完善民族区域自治制度是为了更好地坚持这一制度和充分发挥这一制度的优越性。作为解决民族问题的基本政治制度、基本政策和基本法律，民族区域自治制度的发展完善也应从这三个方面着力。

从基本政治制度的层面，民族区域自治为各民族平等、团结并在此基础上铸牢中华民族共同体意识奠定制度基础。民族区域自治是维护国家统一和民族团结、保证各民族共同当家作主、实现各民族共同繁荣发展的基本制度安排，是国家治理体系的重要组成部分，在“维护国家统一、领土完整，在加强民族平等团结、促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面都起到了重要作用”⑤。从基本政策的层面，民族区域自治作为民族政策的源头，是民族政策的价值理念和基本依据。从基本政策到具体政策，共同构建了中国解决民族问题的政策体系，民族政策的发展完善及有效性直接关系到中国共产党第二个百年目标和中华民族伟大复兴的实现。从基本法律的层面，民族区域自治在统一国家框架内为各民族平等参与国家事务治理，自主管理民族、地方内部事务提供基本法律保障，其贯彻落实情况、配套法规建设情况，都与国家治理的效能密切相关，与国家治理体系与治理能力现代化进程密切相关，与中华民族共同体建设密切相关。

民族区域自治制度是统一的多民族国家在站起来、富起来、强起来进程中各民族同呼吸、共命运、团结奋斗的政治平台。正确认识国家统一、民族团结与民族区域自治的关系，是贯彻执行党的民族区域自治政策的关键。当前在学界和政界仍存在“民族区域自治强调少数民族特殊论、民族区域自治法片面强调少数民族自治”等错误认识，这是对民族区域自治发展历史和根本目标缺乏常识所导致的错误判断，应当在党史、国史教育中“深入总结我们党百年民族工作的成功经验”⑥，加强民族区域自治制度发展史的研究宣传工作，使大家充分了解其历史合理性与现实必要性。在全面建设社会主义现代化进程中要毫不动摇地坚持民族平等、团结、各民族共同繁荣发展的原则，充分发挥民族区域自治对于保障和实现各族人民共同当家作主、加强中华民族共同体建设的显著优势。

(二)以增进共同性为方向完善民族区域自治政策

作为党的民族政策的源头和根本，民族区域自治的确立、发展和完善伴随着中华民族共同体建设的全过程，这一过程始终以增进共同性为特征和方向。在新民主主义革命时期，民族政策旨在反对民族压迫、消除民族歧视、实现民族平等，保证各民族共同当家作主。在社会主义革命、建设和改革时期，民族政策的重点是团结各民族进行社会改革改造，为社会主义建设提供良好的社会条件，实现各民族共同繁荣。在中国特色社会主义新时代，中华民族处于强起来并日益接近伟大复兴目标的关键时期，民族政策的重点在于深化各民族间的交往交往交融，推动各民族共同建设社会主义现代化国家。

以增进共同性为方向发展完善民族区域自治政策，要在制度设计中正确把握中华民族共同体和各民族的关系，在民族区域自治制度规约下，引导全国各族民众树立正确的国家观、民族观、文化观、历史观，使其真正认识到民族团结对于国家、集体、个人的重要意义，认识到实现中华民族共同体整体利益是真正实现各民族具体利益的前提，特别要认识到大汉族主义和地方民族主义都不利于中华民族共同体建设。在民族区域自治制度运行中正确把握中华文化和各民族文化的关系，明确中华文化是各民族文化的集大成，各民族文化是中华文化的重要组成部分；在推广普及国家通用语言文字的同时，尊重和保障少数民族语言文字的学习和使用。要赋予民族区域自治制度发展完善以彰显中华民族共同体意识的意义，充分发挥其促进各民族人民“共同当家作主、共同团结奋斗、共同繁荣发展、共同走向社会主义现代化”等增进共同性的重要作用。

增进共同性并不意味着否定差异性，而是在尊重和包容差异性的基础上，通过制度设计达成各民族相互了解、尊重、包容、欣赏、学习、帮助的良好社会效果；在增进共同性的方向和前提下，根据民族地区的特点和需要，完善差别化区域支持政策，从而推动各民族共同走向社会主义现代化。

(三)以“坚持正确、调整过时”为导向推动民族区域自治法治建设

“坚持正确、调整过时”是中国共产党根据基本国情和时代特点，不断实现马克思主义民族理论中国化、时代化的工作原则，是实现民族工作创新发展的重要导向。“坚持正确”是要坚持中国特色解决民族问题的正确道路，坚持中国共产党处理民族问题的基本方针政策，坚持铸牢中华民族共同体意识的基本政治制度。“调整过时”，是要调整不适应时代发展、不适应社会主义现代化建设需要和不适应增进共同性方向要求的具体政策与法律规范。

我国的民族政策在保障各民族政治平等、经济发展、文化繁荣、社会建设等方面不断完善，形成了制度化、法制化的民族政策体系。其中，既有体现民族区域自治原则和精神的稳定性、连续性的基本原则，如民族平等、民族团结、民族区域自治与各民族共同繁荣等，这是需要始终坚持、不容否定的。也有针对特定阶段、类型、具体事务的时效性、限定性政策，随着经济社会的发展，这些具体政策必须与时俱进地进行调整，这种调整本身也是完善民族区域自治、发挥社会主义制度显著优势的内在要求。

新中国成立以来，民族政策领域“坚持正确、调整过时”的工作一直在进行。以1954年《宪法》对《共同纲领》的吸收和扬弃为例，“共同纲领的各项根本原则，经过实行，证明它完全正确并已有显著成功和效果，在宪法草案中被肯定下来”，“但共同纲领中也有一些已经过了时的东西或者有些在宪法中可以省略的，就没有再写在宪法草案里面”[38](P.184)。改革开放以来，民族工作部门也数次就民族政策的具体内容进行梳理和调整，“对实践中已经失去功效，或完成阶段性、专项事务工作目标的时效性、限定性政策加以废止”[39](P.17)。在以铸牢中华民族共同体意识为主线的当下，有必要对现行有效的具体民族政策进行系统梳理、总体评估和全面清理，对于不利于中华民族共同体建设的民族政策要及时调整，以增强民族政策的实施效果。

新时代以铸牢中华民族共同体意识为“纲”、加强和改进民族工作，必须坚持依法治国的理念，坚持法治化的道路。民族区域自治集政策、制度与法律于一身，法治化是坚持和完善这一制度精神的有力路径。加强民族区域自治法治建设同样要“坚持正确、调整过时”，既需要在《宪法》和《民族区域自治法》层面落实新时代民族工作的理念创新与实践经验，研究铸牢中华民族共同体意识的法治内涵与入宪入法路径⑦，又需要在具体法条方面全面清理和适时调整不适应时代要求、不利于中华民族共同体建设的内容，以更好地保障各族群众合法权益。面对我国民族地区自然历史条件与发展状况的差异性，还需要国家和地方层面不断完善民族区域自治配套法规建设，并积极推动嵌入式立法，将铸牢中华民族共同体意识充分体现到法律、行政法规、地方性法规以及自治条例和单行条例的制定和修改过程中。推动促进民族团结进步条例的专项立法工作，在中央和地方两个层面加强用法律保障民族团结的力度。在执法、司法和法律文化方面，也需要加强各民族一体遵循的法治原则和理念，将法律的确认、引导和保障功能落到实处。

结语

在中国现代化转型过程中，制度建设扮演着重要的角色，中国特定的疆域、人口、文化、民族成分等赋予了制度新的内涵，并通过人们的持续探索与实践，缔造了统一的多民族现代国家。民族区域自治的历史合理性及其在实践中得以印证的有效性使得它成为维系现代中国的基本政治制度之一。中华民族多元一体格局是实施民族区域自治的历史基础和现实依据，保障少数民族合法权益、强化中华民族共同体建设是实施民族区域自治的基本要求和根本目标。中国共产党深刻把握我国统一的多民族的基本国情，充分挖掘中华民族多元一体的优势，团结带领全国各族人民为国家独立、民族解放和民主自由而共同奋斗，完成了中华民族站起来、富起来的历史任务，并日益走向强起来，证明在单一制国家内实行民族区域自治是保障各民族平等团结的有效制度选择。

中华民族共同体建设对一体性的强调，对多元性的包容与尊重，与民族区域自治制度强化国家统一与民族团结，使各民族共同当家作主的根本目标实现了历史性的契合。各个历史时期党的施政纲领、宪法性文件和法律文本中对于各民族平等团结、多民族国家统一性、单一制国家结构形式，以及各民族维护国家统一和民族团结的公民义务的强调，都在以制度化的规范形式型塑与强化着中华民族共同体建设。新时代坚持和完善民族区域自治，就是要持续发挥其在维护国家统一和全国各民族团结，促进各民族共同当家作主、共同团结奋斗、共同实现社会主义现代化的重要功能和制度优势，以实实在在的制度化举措推进中华民族共同体建设进程。

注释：

①《中华人民共和国宪法》(1954年9月20日通过)第三条。

②参见常安《依法治理民族事务 铸牢中华民族共同体意识的法治保障》，《中华民族共同体研究》2022年第1期。

③参见《中华人民共和国民族区域自治法》(1984年5月31日通过)第四、六、八条。

④参见《中华人民共和国民族区域自治法》(1984年5月31日通过)第十条。

⑤习近平《在中央民族工作会议上的讲话》(2014年9月28日)，中共中央文献研究室编《习近平关于社会主义政治建设摘编》，北京：中央文献出版社2017年版，第151页。

⑥习近平《以铸牢中华民族共同体意识为主线 推进新时代党的民族工作高质量发展》，《人民日报》2021年8月29日。

⑦参见雷振扬、韦贵方《新时代党的民族工作之“纲”论析》，《西北民族研究》，2022年第1期。