数字人民币跨境流动：动因、挑战与制度因应*

卜学民 马其家

一、引言

法定数字货币（Central Bank Digital Currencies,简称CBDC）被认为是一种无风险货币，可以提供更具弹性、创新性和竞争性的支付系统。①See Bank of England.Central bank digital currency--opportunities,challenges and design.BOE Discussion Paper,2020.我国央行从2014 年就开始了对CBDC 的研究，我国CBDC（即数字人民币）以“一币二库三中心”为核心要素、沿用“央行-商业银行”二元体系。尽管尚处于国内试点阶段，但这绝非最终目标，数字人民币的跨境应用才是其发展方向。从实践来看，我国正在推动数字人民币国际流通。2021 年1 月成立的金融网关信息服务有限公司表明SWIFT 有意与数字人民币“牵手”，共同探索未来数字货币的跨境支付和流动性解决方案，②参见巴曙松、姚舜达：《央行数字货币体系构建对金融系统的影响》，载《金融论坛》2021 年第4 期。香港金融管理局正在与我国央行数字货币研究所开展数字人民币跨境支付的技术测试，粤澳跨境金融合作（珠海）示范区也意图在跨境场景试点使用数字人民币。可以说，数字人民币跨境流动既是在顺应推动CBDC 跨境流动的全球趋势，也是我国在该领域开展国际竞争，占领CBDC 制高点的有力举措。然而，在此之前，我们必须明确数字人民币跨境流动能够带来的积极影响，确定是否有必要推动其跨境流动。在此基础上，由于任何金融创新都具有两面性，发展初期不会一帆风顺，因而还要研究数字人民币跨境流动面临的挑战并予以克服。本文分析了这些问题，并认为为同时实现数字人民币跨境流动的价值并克服这些挑战，我国需因应数字人民币跨境流动，并从多方面进行制度构建。

二、数字人民币跨境流动的现实动因

（一）克服传统货币跨境流动的缺陷

金融市场的运行始终围绕着安全、效率和成本三大目标，然而传统货币跨境流动在安全、效率和成本上均存在缺陷，这三大目标构成了不可能三角。CBDC 则有潜力解决这一问题，并有助于货币的管理和监管。

传统的跨境支付结算以美元为核心、以代理银行为主要模式，并依靠SWIFT 和纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）运转，存在着诸多缺陷。第一，因结算不同步和交易不可追溯导致安全性不足。具体表现在两方面，一是外汇交易中的结算风险。由于不同国家的营业时间不一致，交易无法同步完成，在一方不可撤销地支付货币后，却可能因交易对手破产等原因无法收到另一种货币。二是犯罪风险。由于传统电子货币无法两两区分，而现金交易具有完全匿名性，因而交易无法追踪，这便利了跨境洗钱等犯罪。第二，代理银行和监管差异导致效率低、成本高。在跨境支付中，完成一笔跨境转账通常需数天时间，且费用高昂。究其原因，一是在跨境支付过程中，商业银行多需要寻找代理银行完成结算。二是各国的银行业支付基础设施和监管要求不一致，每一家银行都有着不同的系统数据语言和格式，并面临多重合规审查。

CBDC 作为一种全新的货币形态能够系统解决上述问题。CBDC 以分布式记账技术为核心，各商业银行作为分布式账本中的参与节点，在交易时可无需经过其他代理银行，直接将数字货币嵌入智能合约中来实现货币实时对付，并且CBDC 每一笔资金都具有“唯一性”，交易完成后即被记入分布式账本。这具有如下优势：第一，安全性提升。就CBDC 发行和回笼而言，通过电子传送运输货币，云计算空间保存货币能够极大提高货币发行和回笼的安全程度。③参见王烁、张继伟、霍侃：《专访周小川——央行行长周小川谈人民币汇率改革、宏观审慎政策框架和数字货币》，载《财新周刊》2016 年第6 期。就货币跨境交易结算而言，CBDC 可以实现货币对付，不存在结算风险。并且，CBDC 去中心化、全网记账、分布式特点可天然地抵御黑客攻击，并有助于限制数据操纵和消除单点故障，从而使金融系统更加稳定。第二，成本降低、效率提高。代理银行的退出意味着商业银行间的运营成本、合规成本、对账成本降低，资金结算时间也能够明显缩短。货币数字化能够降低现金的印刷、保管和分配等成本。第三，CBDC 有助于货币的管理和监管。CBDC 独一无二的编码可准确溯源货币交易记录，这既有助于央行通过穿透式监管强化货币流通监管，打击货币犯罪，也有助于提高央行宏观审慎管理和微观金融监管能力以及在国际合作中的跨境资本流动管理水平。

虽然民间数字货币也能够在一定程度上提升跨境支付的安全性和效率并降低成本，但在功能和信用基础上完全无法和CBDC 相比。就功能而言，民间数字货币去中心化的货币发行方式使央行丧失了调控货币供应量的能力，不仅会导致数字货币的价格极不稳定，还存在货币市场操纵、走私等违法犯罪滋生和货币体系失控的风险，也会限制央行控制利率和作为最后贷款人的能力。④Stevens A,Digital currencies:threats and opportunities for monetary policy.NBB Economic Review,No.6,2017.就信用基础而言，去中心化的民间数字货币没有主权信用背书，也缺乏强大的资产支撑，公信力较弱、价值不稳定，不受央行控制的特点更会影响金融稳定。⑤参见封思贤、杨靖：《法定数字货币运行的国际实践及启示》，载《改革》2020 年第5 期。另外，民间机构存在追求自身利益最大化倾向也会导致民间数字货币无法得到广泛使用。⑥参见王信、骆雄武：《数字时代货币竞争的研判及应对》，载《国际经济评论》2020 年第2 期。而CBDC 以国家信用为支撑，由国家调控货币供应，能够全面保障货币的币值和金融市场稳定。

（二）加快推进人民币国际化

目前而言，人民币虽已成为国际结算中第五大支付货币，但与排名第一的美元占比相差20 倍左右，与排名第四位的日元占比相差1 倍左右。⑦参见田涛、刘侣萍、许泱：《主权货币国际化的演变轨迹与人民币国际化路径——基于马克思货币理论的分析》，载《商业研究》2021 年第1 期。为提升人民币国际地位，人民币需在境外流通并成为国际上普遍认可的计价、结算及储备货币，而数字人民币有助于这一目标的实现。

一方面，货币的竞争力强烈地受到经济因素影响，主要表现为受人们对货币未来价值的信心、货币交易流动性和币值稳定性、货币的交易网络的影响。⑧参见［美］本杰明·科恩：《货币强权：从货币读懂未来世界格局》，张琦译,中信出版社2017 年版。而依靠技术驱动的数字人民币能够提升人民币的国际竞争力。首先，凭借安全、高效和成本优势扩大使用范围、提高国际信用。当数字人民币率先在金融市场中展现出这些优势后，将具有极强的吸引力，能够快速被更多国家、企业和个人所认可和使用，这对于扩大人民币的使用范围和提高国际信用大有助益。其次，CBDC 能够增强央行对货币流通监管的有效性。通过对社会中的数字人民币的流通规模、速度和领域进行分析，央行能够知晓影响数字人民币全球流通的薄弱环节和问题所在，更有针对性和更高效地解决这些问题。复次，流动性更强、币值更稳定。数字人民币的银行账户松耦合设计有利于境外市场主体更方便地使用人民币进行支付和结算，使人民币在国际范围内具有更高的流动性，并把汇率危机发生的可能性降至最低。⑨参见季晓南、陈珊：《法定数字货币影响人民币国际化的机制与对策探讨》，载《理论探讨》2021 年第1 期。同时，作为更加便利的支付手段，数字人民币将和银行存款频繁兑换，这能够在一定程度上降低商业银行的货币乘数，从而有助于保持人民币币值稳定。不仅如此，凭借数字人民币系统具有的先进检测功能，央行可以开发出人民币汇率风险预警系统，并提前制定出应对方案，阻止人民币币值波动。最后，货币交易网络更强大。通过分布式账本，数字人民币能够健全人民币登记、托管、交易、支付、清算和结算等系统功能，将人民币交易系统的报价、成交、清算以及交易信息发布等功能延伸到各国的金融机构，加快形成支持多币种结算清算的人民币全球化支付体系。⑩参见孟刚：《法定数字货币与人民币国际化》，载《中国金融》2019 年第24 期。并且，这种分布式记账技术具有更强的系统恢复能力，有助于形成更加稳定、兼容和抗攻击性更强的货币交易系统。

另一方面，数字人民币跨境流动能够增强我国在CBDC 领域的领导力和话语权，制定有利于人民币国际化的规则和标准。在信息技术领域，谁掌握标准和规则，谁就掌握了话语权。数字货币以信息技术为基础，率先制定全球流通的CBDC 的标准和交易规则，并赢得世界大多数国家的认可是在CBDC 竞争中占据优势地位的重要因素。⑪参见冯永琦、刘韧：《货币职能、货币权力与数字货币的未来》，载《经济学家》2020 年第4 期。CBDC 正处于发展初期，各国的经济和技术水平、价值取向各不相同，这一领域的法律和监管规则、技术标准缺位。借此契机，我国可以利用CBDC 显著的“正外部性”和“赢者通吃”的特点，积极将数字人民币应用到国际支付结算中来，并加快研发安全、高效的CBDC 底层技术，率先制定出CBDC 跨境流动的法律规则和监管框架，向其他国家输入CBDC 的技术标准和法律、监管规则，这有助于我国提升在国际数字货币体系建设过程中的参与度与话语权，甚至主导全球数字货币标准的建设过程和标准制定。⑫参见戚聿东、褚席：《数字经济视阈下法定数字货币的经济效益与风险防范》，载《改革》2019 年第11 期。借助规则和标准制定的主导权，人民币的国际化和成为国际货币的道路将更加顺畅。

（三）推动建立公平和稳定的国际货币体系

在现行的牙买加信用货币体系中，由于美国依靠强大的政治和经济实力在全球布局货币交易网络并控制着货币供给和流通，各国长期以来对美元形成了使用依赖和惯性，美元成为了全球的主导货币。但美元却未能充分承担起维护和协调国际货币秩序的责任。一方面，美元并不是可以信赖的货币基准“锚”，美国会基于本国力量而非全球货币的真实需求，考虑货币政策，因此极其容易形成人为干预的货币超发和流动性过剩。⑬参见袁曾：《法定数字货币的法律地位、作用与监管》，载《东方法学》2021 年第3 期。这使得一旦美元价格发生变化，全球金融市场会受到巨大影响。另一方面，美国利用美元的国际货币地位，不仅通过发行美元和作为外汇储备获取其他国家的铸币税，还主导着国际汇率，操纵全球资产价格，剥削和攫取各国剩余价值。⑭参见孙明明、吕阳阳：《我国数字货币的路径选择》，载《金融科技时代》2019 年第1 期。

基于此，其他国家一直在寻求建立脱离美元控制的公平而稳定国际货币体系，CBDC 恰好能提供这样的契机。公平稳定的国际货币体系应该是在多方参与和决策下权责统一、汇率稳定、国际储备量适宜的体系。分布式记账技术凭借开放性、账户系统和数据库系统共享的特征以及分布式数据存储和分散化交易的优势，通过央行间设立的CBDC 联盟进行跨境发行和跨境流通，能够建立起一个全球统一的货币交易结算网络，⑮参见保建云：《主权数字货币、金融科技创新与国际货币体系改革——兼论数字人民币发行、疏通及国际化》，载《人民论坛·学术前沿》2020 年第1 期。从而有助于建立公平稳定的国际货币体系。首先，此网络不由发达国家控制。在点对点的货币交易模式中，依靠分布式记账技术的共识机制完成交易，每个国家均作为交易过程中的验证节点，平等参与、共同管理和决定货币的交易结算。其次，在此网络中，各国的权责统一。其一，依靠共识机制的点对点交易网络中不存在一个绝对控制的主体，也不存在某一主导或中间货币；其二，各国都有验证货币交易的权利，但也都有承担审慎验证的义务；其三，货币的国际地位依靠货币币值稳定性、流通性，而非基于货币霸权。复次，在此网络中，各币种间的汇率由货币的市场表现决定，不受美元量化宽松政策影响。在具体机制上可以通过自动匹配最佳汇率、直接报价、协商汇率和平台外汇率等机制确定汇率。⑯Bank of Thailand,Hong Kong Monetary Authority,leveraging distributed ledger technology to increase efficiency in cross-border payments.Project Inthanon-LionRock Report,2020.最后，在国际储备方面，由于各国可在交易网络中随时进行货币交易，因此各国可在交易中使用最广泛、币值最稳定的一种或多种货币中自行选择，而不必依赖美元。

我国是贸易大国和全球经济的重要参与者和建设者，数字人民币也是全球CBDC 的重要一极并处于全球领先地位，因而促进数字人民币跨境流动必然有助于建立更加公平稳定的国际货币体系。

三、数字人民币跨境流动的挑战

货币跨境流动是非常重要且复杂的问题，涉及货币主权、外汇管理、基础设施和法律监管规则等多方面问题，加之目前数字人民币跨境流动的支付基础设施和基本法律规则缺失，数字人民币跨境流动面临着巨大挑战。

（一）货币主权危机

货币主权是CBDC 跨境流动首先要考虑的问题。在数字货币时代，货币主权面临更严重的危机。

第一，CBDC 跨境流动威胁货币主权。CBDC 支付网络具有天然的跨国性特征，并且流通效率和安全性高、成本低、范围广、规模变化迅速，当他国CBDC 被应用到跨境支付和外汇交易中来时，本国公民和企业很容易通过分布式支付网络和数字钱包绕过本国货币支付系统和外汇管理制度直接购买并储蓄他国CBDC，并可以无需承担手续费和不利汇率预先购买，从而打破传统跨境交易和外汇交易不可分的格局，使该国货币被纳入竞争性外汇市场。⑰Auer R,Böhme R,The technology of retail central bank digital currency,BIS Quarterly Review,No.2,2020.这不仅会造成本国市场实际外币规模大于官方外币规模，影响本国的货币和外汇管理，造成国际收支失衡，还会减少本国货币使用量，甚至形成货币替代。

第二，CBDC 技术进口威胁国家货币主权。CBDC 是加密货币、信用货币、算法货币和智能货币。⑱参见姚前：《理解央行数字货币：一个系统性框架》，载《中国科学：信息科学》2017 年第11 期。技术依托性使得目前全球只有少部分国家有足够的金融和科技实力来独立研发CBDC，但不发行CBDC 则会失去货币发展机遇，本国货币也会被他国CBDC 冲击。这意味着大部分国家若选择发行CBDC，就需进口他国的金融科技支撑体系，而这背后不仅仅是对硬件的依赖，更多的是他国复杂货币算法体系的植入，本国因此存在失去货币主权的风险。⑲参见边万莉、胡天姣：《数字人民币跨境支付还有多远：交易便捷重在建设结算生态体系》，载21 经济网，www.21jingji.com/article/20201019/herald/783062b5b803ca0857a386929bca2788.html。

对于我国而言，上述货币主权危机既意味着数字人民币会遭到他国抵制，也意味着我国货币主权面临他国CBDC 的威胁。一方面，我国希望数字人民币被更多国家接受，成为国际货币，但考虑到对货币主权的威胁，他国可能抵制数字人民币，进而采取法律、行政和技术手段禁止本国金融机构提供数字人民币买卖服务，甚至禁止本国公民和企业持有数字人民币。这必然阻碍数字人民币的跨境流动。另一方面，CBDC 的“正外部性”和“赢者通吃”特征会造成国家间强烈的CBDC 竞争。这可能为数字人民币跨境流动带来两方面消极影响，一是若数字人民币在国际CBDC 竞争中处于劣势，则我国的货币主权会因外国CBDC 甚至民间数字货币的大量进入而受到威胁。二是数字人民币面临和他国CBDC 的竞争。现在的国际货币体系由美国主导，数字人民币跨境流动必然会形成对美元国际地位的替代和挤出效应，也一定会遭到美国的阻碍和打压。其他国家在这一领域也在积极地扩张，势必会和数字人民币展开激烈的国际市场争夺。考虑到人民币的国际使用率还不足以和美元、欧元等货币抗衡，加之我国金融市场的开放程度较低，这可能阻碍数字人民币的跨境流动，甚至可能引发我国货币主权危机。

（二）技术不成熟与不兼容

数字人民币具有强烈的技术依赖性，技术的采用应该以技术自身安全、交易安全和数据安全为标准。技术自身安全要求底层技术不可对数字人民币的发行、流通、回笼和管理造成重大不利影响；交易安全要求技术能够实现交易的唯一性和有效性，保证数字人民币不可“双花”、不可伪造；数据安全要求技术保证数据的合理使用，能够平衡交易追踪和隐私安全。同时，数字人民币的技术选择还应考虑与其他国家CBDC 的兼容性。但目前，数字人民币的技术尚不成熟，兼容性也面临挑战。

数字人民币的研发并没有预置技术路线，也不单独依靠某一种技术。这虽为底层技术选择留有灵活空间，但也说明数字人民币目前面临着技术难题。首先，没有十分成熟的底层技术。区块链技术是民间数字货币的主流技术，能够实现匿名条件下的价值流转，保证交易的可追踪，并支持中心化管理，但问题在于区块链技术能够支持的交易容量和可扩展性有限，并且容易受到算力攻击，无法保证交易的确定性。而其他技术无法同时具备分布式存储、可追溯等特点以支持数字人民币的良好运行。其次，不存在权威通用的行业技术标准。截至目前，跻身国家标准的有《区块链和分布式记账技术参考架构》《区块链和分布式记账技术智能合约实施规范》和《区块链和分布式记账技术存证应用指南》，《信息技术区块链和分布式记账技术参考架构》国家标准也正在报批，区块链技术国际标准制定目前也已经启动。⑳参见孙忠：《区块链技术国家标准正加速制定》，载《上海证券报》2020 年10 月29 日，第2 版。但是，数字人民币需要更高的应用标准并更谨慎的应用，而目前没有任何标准能够直接适用于数字人民币。复次，隐私保护面临困难。数字人民币的流通需要监管，但监管需要获取用户交易数据，由此产生了数据获取与隐私保护的矛盾。即使利用区块链技术匿名性特征保障节点参与人的隐私信息，但对于使用公钥发送、私钥解密的信息接收方而言，区块链应用技术的普及可能将解密次数和节点交易汇聚形成大数据，导致被“推断”乃至被“追溯”。21参见陈蕾、周艳秋：《区块链发展态势、安全风险防范与顶层制度设计》，载《改革》2020 年第6 期。最后，数字人民币系统与其他国家CBDC 系统不兼容。CBDC 是一个庞大的系统，各国在设计本国CBDC 时会考虑安全、效率、隐私保护等不同因素而采用不同的技术方案、系统语言和数据格式，例如新兴市场经济体最看重国内支付效率和金融包容性，而发达经济体更重视支付安全和金融稳定，22See Barontini C,Holden H,Proceeding with caution--a survey on central bank digital currency,BIS Papers No.101,2019.加之CBDC 体系中会嵌入多方商业机构和应用程序，这使得CBDC 之间难以兼容。

（三）基础设施不配套

为打破以代理银行模式和美元为核心的跨境支付结算体系以及CHIPS 在国际结算中的垄断地位，数字人民币跨境流动必须摆脱该体系，走独立自主的国际化道路。但现阶段我国的国际支付基础设施建设尚无法满足数字人民币跨境流动的需求。

目前，人民币跨境流动主要依靠的人民币跨境支付系统（CIPS）并不适合数字人民币跨境流动。第一，CIPS 的直接参与者均为境内机构，并需依靠美国主导的SWIFT 系统，而数字人民币的跨境流动需要更多境外机构参与来增强流动性、扩大使用范围和影响力，而在CIPS 系统中容纳过多的境外机构并不适应现有系统要求，并且数字人民币需要摆脱美国主导的国际货币体系，不宜使用SWIFT 系统。第二，在CIPS系统中运行数字人民币会面临技术兼容和系统承受度问题。一方面，CIPS 系统很难兼容数字人民币采用的分布式记账技术。另一方面，数字人民币的发行和流通规模巨大，参与机构众多，CIPS 系统本就承担着巨大的运行压力，难以再支撑数字人民币的运转工作。

除依靠CIPS 外，我国也可考虑建设独立的数字人民币全球支付结算系统，但这也面临障碍。第一，由于涉及系统底层技术研发、系统语言设计、系统运行规则制定和物理设备制造等诸多方面问题，该系统短期内难以上线，这意味着数字人民币可能失去先发优势。第二，境外金融机构准入和权限存在障碍。数字人民币点对点结算的实现需要在商业银行等金融机构之间建立能够直接交易的分布式账本系统。在此系统中，任何两个商业银行可以直接进行支付结算。这意味着我国需要扩大国外金融机构在我国支付结算系统中的权限，同时为国外金融机构提供我国数字货币系统的支付接口服务。然而，一方面，由于经济实力、技术水平和抗风险能力参差不齐，并非所有金融机构都有意愿、有能力提供数字人民币服务，而且目前也缺少国外金融机构接入数字人民币系统的标准和规则。另一方面，我国金融市场开放程度有限，国外金融机构没有足够的参与和访问权限参与数字人民币跨境交易。

（四）数字人民币流通风险

数字人民币不仅缺少法律保障，而且其跨境流动涉及相互连通、相互影响的国内和国际两个市场，这为数字人民币带来了巨大的流通风险。

第一，数字人民币法律缺位。2020 年10 月23参见刘向民：《央行发行数字货币的法律问题》，载《中国金融》2016 年第17 期。日，央行公布了《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》，虽写入了人民币的数字形式，但没有更具体的规定，也尚未审议通过。我国现有的银行、外汇等相关法律更缺乏关于数字人民币的规定，也无法直接适用。数字人民币的发行依据、法偿性、所有权转移、反假币和个人信息保护均面临挑战。23这些问题使得数字人民币在国内发行流通尚存法律障碍，国际流通会面临更多问题。

第二，数字人民币发行数量和比例可能无法适应流通需要。在国内，立法可以确定数字人民币为法定货币，任何单位和个人不得拒收。但在国际社会，数字人民币存在的风险会导致其并非一定能被广泛接受。当一些国家的金融机构只提供传统人民币的兑换服务时，由于数字人民币和传统人民币的发行、流通和回笼属于两套货币系统，两种货币之间无法及时兑换或兑换成本过高，则国际社会中的人民币流通量会出现数字人民币过多和传统人民币过少的矛盾，而此时多发传统人民币又会造成货币贬值和通货膨胀。由此，如何确定数字人民币的发行规模和比例将成为其跨境流动的难题之一。

第三，存在外汇管理障碍和汇率风险。一方面，外汇管理难度增加。数字人民币支持脱离银行账户的点对点价值转移，这意味着境内外主体均可通过数字钱包进行交易结算，金额较小时还可以匿名支付，由此可能会出现数字人民币在国际范围内大规模流通和进出并可能绕开央行直接流入社会从而游离于监管之外。此外，点对点支付结算会使我国货币政策变化与全球资金跨境流动的关联度大大增强，反应的速度也大大提升。例如，当美国实行货币宽松或货币紧缩政策时，全球资金会加速在国家间转移，我国国际收支也会面临更快速、更剧烈的冲击。24参见王大贤：《央行法定数字货币影响外汇管理》，载《新理财》2019 年第6 期。当人民币币值波动时，民众也容易通过买卖数字人民币等方式非理性地大规模跨境转移资金，在资金避险期，这一风险会更加明显。另一方面，汇率控制难度增加。首先，如上所述，数字人民币的发行数量和比例不易把握，这可能导致数字人民币和传统人民币的过剩或不足，从而导致人民币汇率大辐波动。其次，数字人民币的小额匿名交易也会影响汇率管理。数字人民币的规模远高于纸币，这可能会使央行和外汇管理机构无法及时发现数字人民币境内外流通规模与需求失衡的情况，导致人民币汇率波动。最后，数字人民币的数字化特征可能会导致其与Libra、比特币等各类加密数字货币之间自由兑换，这可能导致人民币汇率形成双轨制，增加汇率风险和外汇管理方面难度。25参见黄国平、孙会亭：《数字人民币向法定数字货币渐行渐近》，载《银行家》2019 年第10 期。

第四，数字人民币跨境流动便利国际货币犯罪。现有反洗钱等犯罪的监管主要依靠商业银行等金融机构的“知晓客户”原则对大额和可疑交易进行追查。尽管理论上数字人民币可使我国央行穿透式监管所有数字人民币交易来控制货币犯罪，但数字人民币支持匿名下的点对点交易，由此会产生大量游离于我国金融监管体系之外的交易主体。并且，随着更多国外金融机构和交易主体参与到交易结算中来，这些金融机构的监管能力参差不齐，这可能使货币犯罪的监管难度更高。加之国外用户的数字人民币交易数据可能会被视为隐私受到其本国法保护，从而使我国对数字人民币流通的监管受到国外隐私法律政策的阻碍，现有的反洗钱监测手段无法全面有效实施。由此，国外犯罪组织很可能利用国外金融机构通过数字人民币进行洗钱等犯罪活动。

四、数字人民币跨境流动的制度构建

数字人民币跨境流动离不开制度的规范和促进，在制度构建过程中，既需要充分实现数字人民币跨境流动的潜在价值，也必须克服现有的挑战。这在逻辑层面要求维护我国货币主权和金融稳定，这是根本前提，同时需要立足于增强数字人民币综合竞争力的目标，并以强化我国的金融风险控制和应对能力作为保障。在具体进路层面则需要在支付基础设施、法律和监管规则以及国际合作方面做好制度建设。

（一）制度构建的应然逻辑

1.维护我国货币主权和金融稳定

货币主权是一国国家主权不可或缺的组成部分，这已经为各国宪法所确认，也为国际习惯法所承认。26参见龙骁：《国家货币主权研究》，法律出版社2013 年版。货币主权体现的是国家对货币的发行、流通、回笼以及管理的选择权，当一国没有放弃、让渡货币主权时，货币主权不受侵犯。针对数字人民币跨境流动与货币主权存在冲突，需要在维护货币主权的前体下促进数字人民币跨境流动，实现双赢。为此，我国在推行数字人民币跨境流动时应使数字人民币与他国传统货币和CBDC 有序兑换，控制数字人民币短期内大规模匿名进出，保证兑换的规模和比例不会影响我国的货币和外汇管理秩序，防止他国CBDC 对我国货币形成强制性货币替代。当数字人民币不可避免地对他国的货币主权和外汇管理秩序产生影响时，需要通过国际协定开展法律和监管合作，必要时还可以让渡和分享一部分货币主权，防止货币主权侵犯。就此而言，我国需要为数字人民币跨境流动提供坚实的法律基础和政策保障。同时，央行也需要承担起更多责任，维护数字人民币的币值稳定、建设可靠的结算与清算等基础设施、促进不同支付产品之间的互联互通并在动态演变系统中准备好应急和替代方案。27参见周小川：《数字化时代货币与支付的演进原则》，2020 年12 月2 日，载北京大学国家发展研究院网，https://www.nsd.pku.edu.cn/sylm/gd/510031.htm，2021 年8 月2 日访问。

除维护货币主权外，我国还需要结合资本市场开放程度，维系金融稳定。目前，我国仅全面开放了经常账户下人民币的自由兑换，对于资本账户尚存相当程度的控制。在促进人民币国际化方面，我国也更注重通过在广泛的国际贸易中更多地使用人民币，而在金融市场上则较为保守，采取较强的金融管控措施防止资本大规模的流入或者流出，避免造成汇率剧烈波动，放大金融风险，冲击我国的金融秩序。数字人民币交易的成本低且高效便捷，无法完全控制其流通规模和速度，这更需要结合我国资本市场和资本账户的开放程度，不宜贸然全面开放金融市场，以维护我国金融稳定。为此，一方面，我国需要使数字人民币的国际流通规模和领域适应现有和未来的资本账户管理需要，使之与我国整体的金融管理政策相协调。另一方面，数字人民币的跨境流通需要更多的国外金融机构参与以及更加便利的金融基础设施，因而在风险可控的情况下，为了适应数字人民币的国际化，我国需要不断地扩大我国资本市场的开放程度。

2.立足于增强数字人民币综合竞争力

从全球范围内看，美、英、德、日等主要国家对CBDC 的态度已从审慎对待转变为积极探索和联合研究。这些国家均看到了CBDC 的巨大潜力，并意图通过CBDC 对内促进金融秩序稳定，对外应对他国货币冲击，提升本国货币的国际地位。这也意味着，数字人民币在国际化过程中必然面临巨大的竞争。数字人民币要提升国际竞争力，还需要在币值稳定、流动性和技术等方面做好准备。

第一，保障币值稳定。币值稳定性与货币信用度和货币地位密切相关。从美元等货币的国际化过程来看，币值稳定亦是货币国际化成功与否的主要影响因素。我国要实现数字人民币的跨境流动和人民币国际化，首要前提即是保证数字人民币币值的稳定性。为此，我国不仅需要继续提升经济实力、稳定国家宏观经济、控制通过膨胀率以及改革汇率制度和外汇管理制度，而且需要做好数字人民币的发行、流通、回笼及管理工作，平衡数字人民币国内和国际流通大局。第二，提升流动性。货币的流动性不足会增加兑换成本，影响币值稳定和货币政策的独立性。为解决这一问题，我国一是需要依靠数字人民币的交易可溯源特性优化货币供应量管理，使货币供应量适合市场需要。二是应扩展数字人民币使用领域，不仅在国际贸易中使用数字人民币，还应推动人民币资本项目可兑换，使数字人民币成为投资货币。三是要布局支付网络，通过物理设施为数字人民币兑换提供便利。第三，保证技术领先。数字人民币是一种技术货币，通过数字人民币推动人民币国际化依靠的是技术，而一旦我国的货币技术被其他国家超越，数字人民币的竞争力可能就会不复存在。因此，我国需要加强对货币技术的研发、应用和换代，通过保持技术上的领先确保数字人民币的竞争力。

3.强化我国的金融风险控制和应对能力

货币形态的创新和货币国际化是牵一发而动全身的重大变革，强大的风险控制和应对能力是先决条件，加之我国尚不具备货币国际化所需要的开放的金融市场环境和相应的制度保障，数字人民币跨境流动和国际化面临较大的风险，因而需要强大的风险控制和应对能力。

就此而言，一是需要我国在已有货币跨境流动制度的基础上，树立全球视野，将数字人民币国际流通的风险管理和应对纳入工作范围。在宏观政策层面，我国应不断完善货币政策、加强宏观审慎管理、跨境资本流动管理和外汇管理，为金融风险的防范和化解做好制度指引和保障。在具体责任分工上，央行和外汇管理机构应当承担主要职责，通过建立大数据分析中心、开展压力测试、制定风险应急处理机制和危机替代性方案等强化风险预警和处置能力，在风险总体可控前提下稳步推进数字人民币跨境流动。二是要在实践中测试数字人民币跨境流动的风险控制和应对能力。随着我国在海南推行数字人民币跨境支付及央行与香港金融管理局、泰国央行、阿联酋央行开展金融科技和数字货币合作，数字人民币的跨境应用场景更加丰富。我国需借此机会测试数字人民币跨境流动的技术风险、法律风险、金融风险，并不断增强风险控制和应对能力。

（二）制度构建的具体进路

1.建设良好的支付基础设施及其标准

在数字人民币国际化过程中，我国应该同时着眼于贸易和金融两种路径，在全球贸易中，继续利用我国贸易大国地位培养和扩大数字人民币的使用，在较为薄弱的金融领域，则应该建立良好的支付基础设施为数字人民币成为投资货币提供金融网络。

第一，为数字人民币提供强大的技术支撑。数字人民币需要借助分布式记账技术实现点对点的价值转移、交易可追溯和监管，同时应该具备足够的可扩展性以满足大规模交易的需要，还需要立足于提高数字人民币的国际竞争力。为此，首先，分布式记账技术是必然选择的技术之一，因为数字人民币的点对点支付、交易追踪和监管等核心功能和优势都需依靠分布式账本。对其他如可控云计算、数字芯片等技术的选择需要充分考虑数字人民币系统的可扩展性、效率、安全和监管要求。其次，重视背后算法程序的设计和应用。数字货币的核心是其背后的算法程序，效率高、安全性强的算法程序是实现数字货币的高效稳定运行、容纳全球海量交易数据、世界各国广泛使用的必要条件。28同前注⑪。数字人民币的算法设计不仅要发挥央行的引领和核心作用，还需要科技公司和金融机构参与，发挥公私合作和市场化的竞争机制来提升数字人民币的竞争力。再次，需要加强对技术的监管。CBDC 依靠技术驱动，监管机构需要通过制定技术监管规则和应用标准，建立技术风险和漏洞的预判和识别机制，提升监管工作人员的技术素养来加强对数字人民币底层技术的监管，防止支付系统出现技术漏洞、隐私泄露和网络风险等。最后，建设CBDC 中国标准并推向世界。各国各自研发的CBDC 系统可能采用不同的技术方案，使用不同的计算机程序和语言，这将为CBDC 跨境流动带来障碍。为避免数字人民币与他国货币系统的不兼容，我国应积极参与全球CBDC 技术标准建设，并尽快在全球推广中国标准。

第二，建设广泛的数字人民币交易网络。数字人民币需要极强的流动性来保障币值稳定和公众信心，这需要足够多的金融机构提供兑换服务。这些金融机构包括两类，一是境内金融机构的境外分支，我国央行应该授予这些分支机构一定额度的数字人民币兑换权限；二是境外金融机构，这些金融机构可通过与境内金融机构签订货币互换协议提供数字人民币兑换服务，也可通过我国央行开放访问权限直接提供兑换服务。不过，后者需要我国允许他国金融机构在我国央行开设账户、访问我国支付系统，这存在一定的法律和监管障碍。为解决这一问题，可通过建立人民币离岸交易市场来使境外金融机构开展数字人民币业务，扩大数字人民币的流动性。在具体路径上，可通过先在“一带一路”沿线国家布局数字人民币基础设施，再视情况扩展到更多国家。“一带一路”沿线国家可成为数字人民币的前沿孵化器。我国可以通过与这些国家签订货币互换协议、扩大支付系统访问权限和布局更广泛的数字人民币离岸市场等方式，提供数字人民币的支付、结算、信贷等基础性金融服务。此外，为实现数字人民币系统与他国CBDC 支付体系的互操作性以扩大交易网络，数字人民币支付基础设施应该尽可能采用兼容性较高的技术方案、数据格式和处理标准，从而与他国CBDC 自由交换数据、共享文件和使用协议相同的应用程序进行货币交易。

第三，建设完善的数字人民币交支付结算系统。尽管新成立金融网关信息服务有限公司说明我国有意借助SWIFT 搭建数字人民币全球交易网络，与SWIFT 合作在短期内也的确可以帮助我国建立完善的跨境支付网络，但从长期看，则应避开SWIFT。因为无论从历史还是现实看，SWIFT 不仅和CHIPS 一样，正逐渐沦为美国行使全球霸权、进行长臂管辖的金融工具，还是过时的、效率低下的、成本极高的支付系统。29黄奇帆：《数字化重塑全球金融生态》，载《探索与争鸣》2019 年第11 期。借助美国主导的系统，尤其是在中美战略博弈背景下，我国难以获得话语权，也难以真正实现数字人民币的巨大优势和国际化。从长远看，我国应利用数字技术和已有的基础设施以及贸易大国、制造大国、科技大国和治理大国的地位，不断研发新技术、建设金融网络和法律制度，致力建立独立的数字人民币支付系统，真正实现数字人民币跨境流动和国际化。

2.制定完善的法律和监管规则

我国应为数字人民币跨境流动提供良好的法律和监管规则，为数字人民币跨境流动提供良好的法治基础。

第一，为数字人民币跨境流动提供法律基础。法律不仅需要确定数字人民币为法定货币，还需要对数字人民币的特殊性质、发行交易规则、所有权转移规则和反洗钱要求等进行具体规定。并且，我国应该在不同法律层级对数字人民币进行体系化规定，不仅包括《中国人民银行法》和《商业银行法》等法律，央行和外汇管理机构在制定的部门规章中也应该对数字人民币的流通和管理规则进行完善，既促进人民币跨境流动，又维护我国货币管理秩序和货币主权。

第二，完善数字人民币国际流通及管理制度。央行应建立并完善专门针对数字人民币跨境流动的发行、流通和回笼机制，完善货币和外汇管理规定。首先，货币和外汇管理规定应坚持原则性和灵活性相结合。法律应该授权央行和外汇管理机构按照宏观审慎、总体风险可控的原则制定适用性强的货币政策和外汇管理政策，由央行和外汇管理机构以数字人民币的市场需求为基础，通过调节利率、汇率和外汇储备等因素保持货币的流动性、币值和金融市场的稳定性。其次，应该坚持数字人民币和数字外币的规模化管理。如何科学决定并调控数字货币发行量以确保币值稳定是央行发行CBDC 最重要的考量，也会日益成为不同货币当局在网络世界展开数字货币竞争的关键。30参见范一飞：《中国法定数字货币的理论依据和架构选择》，载《中国金融》2016 年第17 期。一方面，央行需要实现传统货币与数字人民币供应数量的控制与衔接，通过大数据分析市场对传统货币和数字人民币的需求规模，据此发行数字人民币和传统货币，并根据市场情况变化进行调整。此外，央行需加强货币兑换管理，避免国内外市场出现大规模兑换数字人民币和传统货币的情况，并做好应急预案。另一方面，法律应为他国CBDC 进入我国市场，提供官方兑换通道，禁止他国CBDC 在我国市场私下流通。央行应与其他国家签订数字货币互换协议，确定互换规模，满足市场正常的数字外币兑换需求。同时，央行和外汇管理机构需要加强货币管理，监测货币流通，防止他国CBDC 的大规模流入、流出和对人民币的挤压，维护货币市场稳定和货币主权。

第三，监管机构需要加强数字人民币国际流通的监管，完善反洗钱监管制度。一是要制定金融机构准入标准，判断其是否具有相应的技术能力、风险管理机制以及对我国法律和监管的适应能力，防范数字人民币国际洗钱活动。二是要建立大数据中心，利用分布式账本及时获取、分析和监测数字人民币的交易情况，发现异常和可疑交易并提取和保存证据。三是要应用监管科技履行监管职责。监管机构要通过监管科技不断增强预见性、实时性、持续性和协同性风险监管能力，提升风险分析和控制能力，增强监管的及时性和有效性。四是要与其它国家和国际组织在洗钱数据的跨境传输、合作执法等方面进行监管协调，维护数字人民币的安全和金融体系的稳定。

第四，创设数据隐私保护制度。在技术上，在交易主体与央行之间，实现大额实名、小额匿名交易，既保障央行的监管权，又降低交易主体隐私泄露的可能，以平衡金融监管和隐私保护的关系；在交易主体之间和交易主体与商业银行之间，实现交易的完全匿名化处理，阻断交易主体之间及商业银行对交易主体的信息识别。在操作上，需要建立严格的授权管理机制，严格控制央行和经授权的商业银行内部人员随意访问交易数据，同时还需要保障央行的数据中心系统不断更新技术、定期检查、避免系统漏洞，防止操作风险和道德风险。在规则上，制定金融数据隐私保护规范。首先应该立法明确数字人民币大数据中心的法律职责，使其做好数据保护工作，尤其是防止因系统受到攻击导致数据大规模泄露。其次，还应做好数字钱包终端的数据保护工作，禁止随意获取用户交易数据。31参见王定祥、何乐佩：《法定数字货币替换现金货币的社会治理机制研究》，载《金融理论与实践》2020 年第11 期。最后，还应设立专门的数据保护执法机构，主要职责是制定数字人民币交易数据保护标准和行业规范，对央行大数据中心和企业等主体的数据保护措施和标准定期检查，并提供专门的数据保护。

3.加强跨境法律、监管与政策合作

合作是克服数字人民币跨境流动挑战，解决国际货币体系问题、发挥数字人民币优势的重要方式。我国在建立完善的支付基础设施和监管法律规则的同时，也需要开展国际合作。

第一，要协调与其他国家间法律和监管的差异。首先，协调与其他国家的法律和监管理念。我国需要在互相尊重货币主权的前提下，协调他国对数字人民币的包容性和适应性立法，使他国在确保安全的前提下，给数字人民币以更多发展空间。其次，需要协调与其他国家法律和监管规则的差异。我国应该以现实为基础，协调与其他国家在货币交易规则、隐私保护规则和监管规则的差异，形成兼顾各方利益的数字人民币跨境流动规则。在数字人民币国际流通过程中，法律和监管的规则也需要不断调整，既保证交易安全和各国的货币主权不受侵犯，又不妨碍数字人民币的跨境流动。最后，需要开展合作执法。数字人民币跨境流动仅靠一国难以有效监管，我国应与其他国家货币监管机构开展合作执法，互通信息进行合规审查以及反洗钱、反恐怖融资和反逃税工作，打击任何数字人民币违法犯罪活动。在具体路径上，可以构建监管合作执法平台及其执法机构，为各国分享监管信息、建立跨境执法机制、采取一致性执法活动等提供助力。

第二，利用国家政策，通过货币合作推广数字人民币。一方面，我国应该利用“一带一路”政策和中国—东盟自贸区推广数字人民币。“一带一路”国家和东盟国家与我国有着密不可分的贸易网络和信任关系，其中很多国家支持在国际贸易中使用人民币，甚至将人民币作为储备货币。依靠这些国家推广数字人民币有着深刻的经济和地缘关系基础。另一方面，我国应与需要引入CBDC 的国家开展货币合作。根据世界银行2018 年的统计，世界上仍然有17 亿成年人没有银行账户，无法获得正规的金融服务，主要原因包括缺少必要的证明文件、支付不起金融服务费用、因距离太远无法接触到金融机构以及对金融机构不信任等。32See Demirguc-Kunt A.et al,Global findex database 2017 :measuring financial inclusion and the fintech revolution.World Bank,2018.而数字人民币不受银行账户和距离限制、成本低廉，利用数字人民币在这些国家发展普惠金融十分合适。而且，这些国家既需要引入CBDC 来解决本国纸币流通受限、汇率大幅波动、货币投向跟踪能力不足等问题，也希望通过普及CBDC 跨境支付以提升跨境贸易额。我国应该借此机会与这些国家合作，有效利用我国的国际影响力和数字人民币优势推动数字人民币的跨境流通，使数字人民币在国际货币中占据有利地位。