社会再组织化—服务型社区治理的路径选择

文｜杨君   华东理工大学社会学系副教授    上海高校智库社会工作与社会政策研究院青年研究员

从计划经济向市场经济的转轨，从单位化到非组织化，是我国社区治理进程中呈现的最显著特征，也是社会分化的主要体现。在“单位人”向“社区人”的转变过程中，原来由单位制承担的大部分社会职能转移到社区，弱势群体及许多新兴群体的管理和服务工作也直接落到社区层面。同时，社区类型多样化、生活世界网络化导致了城乡居民日常生活的碎片化，进一步产生了社会的非组织化，这时，城乡居民不是获得更多的自由，而是缺乏生活的自主性，单位制下的身份认同在一定程度上受到消解。由此，社会的再组织化就成为创新社区治理模式的必然选择。

社区治理的最高目标是善治，而善治的最终价值导向是倡导一种服务性理念。此种理念要求运用整体性治理思维，以多个主体进行整合性的运作，实现一种资源优势的互补，通过服务来实现社区的良性治理。在此，社区治理被赋予新的含义：更加强调社会的公平问题。在理论上，服务性社区治理以一种实现公共利益最大化为价值回归的服务理念解决社区的公共服务问题，促进社区居民公平实现的可能。这就要求必须打破原有的总体性的单位制管理格局，通过调动社会一切积极因素，发挥政府、市场、社会组织、居民等主体在社区建设进程中的各自优势，促成不同主体在推动社区治理领域形成一种协调、整合、分工、合作的治理格局，使整个社会处于合作互助、稳定有序的多元共同体中。可以从以下几个方面阐述社区治理的再组织化路 径。

第一，快速推进“政社分开”，形塑政府与社会组织的分工与合作。

这是实现服务型社区治理的基本前提。社会管理、社会服务与社区治理是现代政府的必要责任，但这并不意味着政府是开展管理和服务的唯一主体。社区治理主体的多元化以及“政社分工”基础上的社会再组织化才是社区治理的必然选择。这里所谓的“政社分开”，是指政府部门与非营利社会服务机构之间的职责分工及组织分工，解决政府与非政府社会组织的功能重叠。“政社分工”并非指二者的彼此对立，而是在社区治理中，更好地调动各自的资源与能力，加强双方的互动、实现共同的合作，建构服务型社区治理模式。这要求政府在社区治理中做好两方面工作：一是将不该由自己管或是管不了的社会事务或服务职能剥离出来，通过政府向社会力量购买服务的方式转移政府的社会管理和服务功能；二是要及时解决社会发展中的新问题，如群体性事件、新疾病等社会问题，与社会和公民责任共担、共同决策，而不是政府单方责任和自上而下的决策执行。这种政府与社会组织在分离中合作、在合作中共赢的新型社区互动关系，是实现服务性社区治理的基本前提，也是国家治理现代化的重要组成部分。

第二，积极培育和发展新社会组织，建立党与社会的新型关系。

这是实现服务型社区治理的重要内容。在市场经济发展以及“单位制”解体的背景下，新社会组织可以成为重塑党与社会关系的桥梁；同时，新社会组织在组织社会、服务特定社会群体以及稳定社会方面也扮演重要角色和起着核心作用。这是因为，新社会组织不同于官办机构，也不同于社区文体活动团队，更不同于各种非企业组织（如经济类行业协会，律师事务所，教育、文化及体育机构），它是追求社会理性，提供非营利的社会服务或社会支持的、具有独立法人资格的社会团体。在具体实践中，新社会组织具有如下特征：民间性与自治性、需求为本、公益性与非营利性、职业化与专业化等。在当前社区治理中，新社会组织对于破除政府和街道行政全能主义具有重要作用，应该重点培育和发展各类专业性的社会服务机构，尤其是跨社区的、去单位化、去行政化、自治性的社会服务机构，吸纳社会组织参与社区治理，充分发挥其在提供服务、协调利益、化解矛盾、反映诉求方面的积极作用，使其为城乡居民提供多样化的选择机会和服务空间，成为推进服务型社区治理目标的重要载体。

第三，大力发展社会工作机构和壮大社会工作人才队伍，营造积极向上的社区公共精神。

这是实现服务型社区治理的有效途径。社会工作的本质是一项助人的福利性行动，以帮人解困、尊重人的价值、满足人的需要和提供社会服务为其价值本质。大力推进发展社会工作机构，壮大社会工作人才队伍，既是保障和改善民生、倡导社会理性、促进社会和谐与公平正义的必然要求，也是完善社区管理、改善社区公共服务、促进民间社会组织健康有序发展、提高社会的再组织化程度的有效途径。因此，应该将社会工作纳入各级党委政府工作重点，纳入政府目标管理和干部绩效考核体系，从成立登记、场地供应、资金补助等方面，细化扶持社工机构发展政策，调动社会力量兴办民办社工机构的积极性。在社区生活中，社会工作机构和社工人才能够在社区与居民之间建立联结纽带，激发公民参与社区活动的主动性和积极性，有利于主动创造共同的价值理念，有利于消除社区生活私人化倾向，营造社区公共精神。在社区治理实践中，大力培育社区专业社工机构等公益组织，设计实施社工介入解决社会问题的特色项目，在城乡社区建立“社会工作组织孵化基地”，助推社工机构和社工人才发展成长，这既是实现服务性社区治理的有效途径，也是中国城市管理体制改革与公共服务模式创新的必然要求，更是当代中国正在生成的新型社会管理与公共服务的重要内容。

第四，构建“三社联动”和“四位一体”的社区体制机制，发展新社会服务体 系。

这是实现服务型社区治理的重要举措。所谓新社会服务体系，是指通过政府购买社会组织服务的形式来完善社会转型过程中的社会救济、社会保障、社会保险、社会福利等一些具体的服务性内容，以此来改善社区公共服务、创新社区管理的一套体系。为了打破“自上而下”的行政性传统工作模式，发展新社会服务体系就必须建立以社区为平台，以各类社会工作机构为载体，以专业社会工作者为抓手，积极构建“三社联动”机制，实现“社区、社团（社会组织）、社会工作”的有效互动。与此同时，积极构建“党—居—站—社”的“四位一体”社区管理体制，即社区党组织发挥“总揽全局、协调各方”的领导作用，居于社区治理的核心地位；社区居委会剥离了过去所承接的街道办事处交办的大量行政事务后，集中精力推进基层群众自治，实行自我管理、自我教育和自我服务；社区工作站作为街道办事处行政服务中心延伸到社区的公共服务平台，履行提供政府公共管理和服务的行政职能；社区各类社会组织提供以服务性、公益性、互助性为主的社会化、专业化服务，从而实现资源共享的社区建设责任，参与、协同社区管理和服务。由此，通过社区治理体制机制的优化，来理顺社会工作与政府、社区、机构、居民间的关系，促使政府转变职能，降低管理成本，整合人力资源，扩大社会参与，推动社会民主法制的进程。