领导注意力视角下高校体育治理的要素、逻辑与路径

路锋辉，杨娟

(1. 长安大学 体育部，陕西 西安 710064; 2. 武警工程大学 教研保障中心，陕西 西安 710086)

习近平总书记指出，加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。《中华人民共和国高等教育法》明确规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”高校体育工作在落实高校党委领导下的校长负责制的过程中取得了长足进步，但是高校体育工作距离高校体育工作目标还有一定的差距，在工作细节和环节中还有进步和提高空间。在高校体育治理中，学校领导对学校体育工作的态度和重视程度影响着学校体育工作的开展及发展的方向[1-2]，甚至是学校领导重视已成为学校体育管理保障体系的重要内容[3]。事实上，领导重视是科层制运作中一种特殊的注意力分配方式，是政策议程设置、规划、执行与反馈评估的核心[4]，其中领导注意力是社会治理中的稀缺资源[5]，领导将注意力集中于某项议题，将影响议程设置和资源配置[6]。所谓领导注意力分配，就是将有限的精力和关注点集中于某一治理领域中的过程。在高校体育治理中，加强领导重视成为高校体育事业发展的重要支撑，而现实中也存在着领导注意力需要进一步加强的空间。因此，本文将从高校体育治理的困境切入，探讨领导注意力的逻辑过程，分析领导注意力的优势，以期为高校体育治理的关键问题和纾解路径做出有益分析。

一、高校体育治理的要素分析

2016年国务院办公厅印发的《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》中指出了学校体育治理的困境：“总体上看，学校体育仍是整个教育事业相对薄弱的环节，对学校体育重要性认识不足、体育课和课外活动时间不能保证、体育教师短缺、场地设施缺乏等问题依然突出，学校体育评价机制亟待建立，社会力量支持学校体育不够，学生体质健康水平仍是学生素质的明显短板。”相关研究成果发现，个别政策执行不到位，课程改革效果不明显，师资、场地建设不足，体育文化发展缓慢，学生体质健康水平提升不显著等问题仍是学校体育治理中的重点和难点[7-10]。虽然学校体育治理体系取得了不俗成绩，但是仍然存在治理体系建设滞后性、治理能力和治理水平有待进一步加强和提高等问题[11]，学校体育治理体系自身的建设和完善已成为研究热点，研究成果数量呈上升趋势[12]。显而易见，高校体育治理存在着理性治理之应然与现实治理之实然的矛盾。

面对高校体育治理的诸多困境，学者提出了颇多良策。事实上，早在2016年举办的全国大学体育课程建设经验交流研讨会[13]上，众多学者讨论的主要议题就有：如何引起学校领导对体育工作的重视[14]。学校体育工作的进步和提高，需要全社会特别是全体教育工作者的共同努力，但学校领导重视无疑是其中的重要环节。学校领导处于学校治理体系中的关键地位，其行为、作风、素质影响着学校的全局，并在一定程度上决定了学校发展的方向[15]。可见，学校领导重视是高校体育治理困境破解的重要环节。其实，高校体育工作是在学校统一领导之下，由体育、院系、教务、团委、研究生工作、学工等多部门协同合作来开展工作的，因此学校领导，尤其是学校主要领导的关注和注意力是推进高校体育治理绩效的重中之重，当然其他各部门领导的关注和注意力也是必不可少，考虑到论题的集中性，本文主要分析学校领导，尤其是学校主要领导对于高校体育治理的作用。

综上，高校体育治理的关键要素在于领导注意力的分配，实际上就是基于体育价值认同的领导注意力转移。如何正确、客观地认识领导注意力，必须对其产生机制做出分析。虽然领导注意力在高校体育治理中得到不同程度和层次上的认可，但是少有从学理上探讨其产生和发展的分析和研究。因而，了解领导注意力的产生逻辑对于高校体育治理中的问题疏解具有重要作用。

二、高校体育治理中领导注意力的逻辑分析

高校体育治理的实践不仅为探讨领导注意力的一般含义提供了素材，也为凝练领导注意力在高校体育领域中的特殊含义奠定了基础。领导注意力在高校体育治理中的产生与发展合乎一般实践活动的理性要求，同时也会在治理的价值、制度、工具视角体现出一定的逻辑性。本文以高校体育治理实践中的具体事件为基础，分析领导注意力在价值、制度、工具视角上的逻辑产生过程。

(一)价值逻辑：有限资源条件下的必然选择

现实中，决策主体在面对与决策相关的信息时，理性的限度决定其不能同时关注所有的目标、备选方案及其备选方案的后果，进而导致领导注意力集中于某些方面而忽视另一些方面的信息[4]。高校体育事务的复杂性和动态性，加上相关领导所用时间和获知信息的有限性，必将表现出在高校体育治理上的某种偏好或兴趣。另外，高校体育治理所涉及到的相关核心资源也是有限的，对有限资源的整合利用必然会因具体事件的轻重缓急而存在一定的先后次序。因此，高校体育治理中的领导注意力问题，实际上是领导决策有限性的体现。

诚然，高校体育因“应试教育”和“科研指标”等影响，在高校体育治理过程中呈现“边缘化”趋势，让位于“智育”等，高校体育工作的价值认同还需要进一步加强。近年来，在大学校园偶尔出现的体质健康测试猝死事件引起了社会各界的关注[16-17]。实际上，面对学生体质健康素质不断下降的情况，不同高校采取的不同做法值得深思，也反映了不同高校在体育治理上的价值倾向。例如，《上海对外经贸大学<国家学生体质健康标准>实施细则》规定，一、二年级的体质健康标准测试在体育课中安排。《北京科技大学学生体质健康标准测试实施细则》规定，学生体质健康标准的组织、测试、补测和统计工作，均安排在课余时间进行，按照有关规定计入教师的教学工作量。《江苏大学贯彻落实国家学生体质健康标准实施办法》规定，针对学生体质薄弱情况，在每年的3—5月份专门开设学生体质健康及体能训练强化班，通过专门辅导来提高学生测试成绩。可见，保守与积极的做法相继出现在相同的政策制度环境之中。显然，在政策制度建设相对有限的情况下，保守与积极的差异主要来自学校领导对高校体育治理的注意力。实际上，学校领导对高校体育价值的理解和认识情况决定了高校体育治理中的“注意力”程度。

(二)制度逻辑：现有学校环境下的应然选择

中国高校实行的是学校党委领导下的校长负责制，高校体育治理中的多数具体事务是由学校体育部门与相关部门协同执行的，学校体育部门虽然负有发展学校体育事业的主要责任，但是缺乏对学校内部资源的调度和使用的权力。在这种状态下，如果缺少学校领导的注意力，高校体育工作实际状况不容乐观。虽然年度目标和绩效考核的推行，对于提升高校体育的工作质量和效率具有积极意义，但是在多部门协同负责的运行体制下，与体育相关的绩效考核指标并未出现在体育事务协同部门的考核内容之中，学校体育事业的质量和效率让位于相关协同部门对体育事业的责任心。

以学生体质健康测试为例，学生体质健康测试工作的组织实施，多是学校体育部门“单打独斗”的局面，少有多部门协同负责的场景。虽然《国家学生体质健康标准(2014年修订)》规定了学生体质健康状况作为衡量学校办学水平的重要指标，并规定：学生毕业时，体育成绩和等级，按照毕业当年学年总分的50%与其他学年总分平均得分的50%之和进行评定；成绩达不到50分者，按结业或肄业处理。但是，现实是学生体质健康测试问题频发，甚至出现“异化”现象：极个别体质健康测试数据不实、实施体质健康测试只抓形式，不重实效[18]。这些问题的相关责任不在体育部门一家，问责与绩效考核共同构成学校体育中有效的治理链条。然而，高校体育工作中部门职责边界的模糊性，加上学校体育协同部门的职责交叉会导致“难问责、不问责”的现象存在。现实情况是，学校领导注意力可能比“问责”更能够促进治理绩效的提升。如果一旦问责，相关责任人可能会推诿责任，甚至逃避责任，毕竟高校体育工作的考核指标没有写进学校体育协同部门的考核内容。学生体质健康水平的提升，是由体育、学工、团委、医院等多部门协同推进以保障绩效的。由于多个部门属于平行机构，如果学校领导注意力不足，学生体质健康促进只能寄托于体育部门和学生对体育价值的高度认知和自我觉醒。因此，现行学校环境下强调学校领导注意力就成为促进高校体育治理绩效的应然选择。

(三)工具逻辑：目前治理实践中的灵活选择

高校体育政策制度的不断完善，为其治理提供了不同的治理工具和工具组合。治理工具应用的背后是相关利益的博弈，职责和自利会成为治理参与者的行为选择。在高校体育政策制度执行过程中，相关治理参与者的利益诉求未得到充分认可和满足的时候，职责和利益之间的矛盾便凸显出来。现实中，对多数利益相关者来说，对利益的权衡会影响他们是否以及在多大程度上参与高校体育政策制度实施的。如果权衡之后他们预估政策制度实施未必能让自己有利可图，甚至可能会使自己利益受损，那么他们就会采取冷漠旁观、消极抵触的做法[19]。

高校体育治理实践中，职责和利益的博弈往往会使得政策制度执行受到制约和挑战，特别是涉及到体育参与中的学生安全问题。学校体育伤害事故处理相关法律法规的相对薄弱，使得安全问题“紧箍”学校体育工作，个别学校的体育工作因“过度安全”而堕入“低级化”“幼稚化”“放任化”状态[7]。在学生体质健康测试中，问题的焦点在于“要安全”还是“要成绩”？由于体测时间短、人数多，且多采用大规模集中测试，难免会出现如学生准备活动不充分，测试流程安排不合理以及测试方法、场地、器材不够规范等问题[20]。虽然学校采取诸多措施保障测试安全进行，以避免意外的发生，但是大部分情形下还是选择了“安全第一”。在体育课程教学中，“安全与强度”始终是困扰课程改革和体质健康促进的现实矛盾。于是“三无七不”体育课随之出现，即无强度、无难度、无对抗；不出汗、不喘气、不脏衣、不摔跤、不擦皮、不扭伤、不奔跑[21]。这在一定程度上确保了课程教学中学生的安全，但是体育课程改革的方向和意义却模糊起来。2015年，教育部印发《学校体育运动风险防控暂行办法》对事故处理做出规定，并没有从根本上改变减少体育活动或者降低活动强度的问题，这也许是为了保障安全的无奈选择。因学生安全问题，学校体育呈现弱化的情况下，有些高校过于重视体育工作开展的形式、规模、影响力，致使体育政策在落实过程中出现形式主义倾向[8]，如阳光体育“口号化”、阳光体育内容“形式化”、阳光体育施行“理想化”等倾向[22]。事实上，学校体育中的诸多问题和矛盾，会导致学校体育治理过程中出现“失规、失范”之瑕疵。为了提升高校体育治理水平，应秉持“具体问题具体分析”原则，在缺少明确的处理政策和制度时，一旦问题情况加剧，就需要突破常规来解决问题，即“特事特办”。在这种现实政策制度不完善或处理矛盾解决方案相对缺失的情况下，引起学校领导注意力便成为解决现实问题的必要选择。

综上所述，高校体育治理中领导注意力有其产生的逻辑，也就意味着领导注意力在目前治理环境中具有重要的意义和价值。正确认识领导注意力在高校体育治理中的定位和作用，对于促进学校体育治理具有积极作用，这就要求在高校体育治理中要充分挖掘和应用领导注意力的优势。

三、高校体育治理中学校领导注意力的优势

在高校体育治理领域，学校领导注意力分配逐渐具有规律性，形成相对稳定的治理工具组合，可以概括为“领导牵头、部门协调、财政支持、结果导向”，在工作动力和责任意识上明显高于一般事项[4]。高校体育治理中领导注意力合理分配对于弥合政策制度建设的不足以及纾解相关政策制度执行之难，尤其针对突出问题的“特事特办”具有明显的现实效益。学校领导注意力在高校体育治理中的优势体现在如下方面。

(一)资源统合优势：有利于优化体制结构

学校领导注意力合理分配的优势就是突破常规管理中的资源不足、职能有限等问题，整合各部门的有限资源，协调相关部门职能，甚至建立专项工作小组，推动工作效率的提高。学校领导注意力能够形成部门之间的工作压力和相互监督，部门间信息量交换增大有利于削减治理过程中的阻滞现象，杜绝协同部门之间的扯皮推诿。学校领导注意力在协调部门职能的过程中会形成高位推动，有利于提高认识、统一行动、提高绩效。高校体育治理中“加强课外体育锻炼”往往需要体育部门与团委、学工、校医院等部门相互合作，将体育健身指导与体育社团建设相互协调。例如，北京大学重要的体育工作都要在校长办公会上讨论通过，学校工会、团委、教务部、研究生院、医学部、学工部、宣传部、总务部、校医院、保卫部以及各院系教师代表，都与体育部门保持着良好的协作关系，共同为学校体育工作的发展献计献策[23]。学校领导注意力分配实质上是通过学校领导对学校体育中某事件的重视，推动各个部门相互协作，履行各自职责，解决问题，从而提高高校体育治理绩效的过程，其实质就是治理资源的合理分配。

(二)治理弹性优势：有利于促进制度建设

政策制度发展与建设相对于高校体育治理领域出现的新情况、新问题具有一定的滞后性。如果缺少相应的经验和参考，面对出现的新情况、新问题，往往会出现政策制度跟进不及时、机动性处理等新问题，更需要学校专门工作委员会等决策机构，这种临时性的决策机构就是学校领导注意力的组织化建设。相反，如果缺少这种领导注意力的治理弹性，面对政策制度的相对不足，治理局面将会走向僵化，随即而来的治理困境便会出现。政策制度难落实本身就会对治理效益造成影响，再加上政策制度的相对不足，治理难度将会更大。治理弹性还表现在对于临时性、应急性事件的处理上，显然这种弹性得益于学校领导注意力。高校体育治理中的体质测试，往往需要较好的弹性空间，尤其是学生中的特殊群体(临时伤病、大体重者等)需要针对实际情况进行适当处理，硬性执行相关政策制度并不一定具有良好的效果。治理弹性背后的积极措施则是对政策制度的促进和完善，学校领导注意力便会对政策制度建设产生积极意义。

(三)鼓舞士气优势：有利于丰富体育文化

学校领导注意力能够重塑体育工作者的信心和热情，对校园体育文化的发展具有积极意义，尤其对于促进运动训练中教练员、运动员的训练热情和士气意义重大。学校领导来到学校体育部门指导工作，来到训练场看望、慰问教练员、运动员，比赛时来到赛场观看比赛，为运动员加油喝彩，鼓舞士气，从而激发其创造优异成绩的积极性[24]。当然，学校领导来到现场对学校体育活动和赛事、体质测试等体育活动同样具有积极的促进作用。校园体育文化是校园内所呈现的一种特定的文化氛围，是现代教育与现代体育交汇的结晶，它是以学生为主体、以体育活动为主要内容、以校园为主要空间、以校园精神为主要特征的一种体育文化。学校领导注意力在校园体育文化建设上的优势，尤其以学校主要领导为范。学校主要领导通过率先垂范，积极参加体育运动，发挥示范作用，利用自身影响力感染和动员师生员工积极投身体育运动，营造校园体育文化氛围。学校领导注意力在高校体育领域更直接地表现为一种参与和示范，这是由高校体育属性决定的，也包含着体育对身体健康促进、对生活方式改善、对生活水平提升的积极意义。

综上所述，学校领导注意力在高校体育治理中能够发挥出异于常规治理方式的优势，提高治理绩效。学校领导注意力的分配是受多种因素影响的，这是基于高校体育治理责任和权力的注意力需要而建立与之相应的应对方式和规则。

四、学校领导注意力下高校体育治理的路径

高校体育治理中的学校领导注意力不应被忽视，承认其客观有效性和超强的执行力是当前治理路径的基础。正确合理地认识到学校领导注意力的优势，结合当前高校体育治理中的具体问题，分析纾解之策，或成为提升高校体育治理的有效方法。但是，学校领导注意力在高校体育治理中的应用毕竟是基于学校领导对体育价值的理解和认同，也要考虑领导注意力的适用空间和条件。

(一)把握好问题处理进度和学校领导注意力程度之间的关系

通过学校领导注意力合理分配，将有限资源统一调度，处理特殊事件，有助于增强执行效率。因此，必须重视问题处理的时效性，以免因学校领导注意力而导致资源过度集中，在肯定学校领导重视的同时，也要注意平衡。如果将学校领导注意力分配促成常态化的治理方式，就会形成重视程度的无效化、形式化，毕竟有限资源的调用和集中是暂时性的，是由事件性质的特殊性决定的，而非治理方式上的转变。“暂时性”的资源整合决定了问题处理进度必须和学校领导注意力的程度相匹配。学校领导注意力分配和常规治理方式相互交叉、叠加，容易形成学校体育事件中的“专制型”治理方式，并不意味着常规治理方式的弃用。学校领导注意力的程度往往由事件的紧急性和重要性决定，相关资源得到适当的调度和应用以发挥出高质量的治理绩效。因此，紧急问题处理的进度和学校领导注意力的程度之间相互联系是高校体育治理中的重要规则。

高校体育治理中往往因事情的重要程度、时间限制等因素使得学校领导注意力成为常规治理模式的有效补充和必要选择，从而使得问题纾解进度与领导注意力必须高度协调，也因学校领导注意力的倾注使得问题得以解决。例如，在体质健康测试中，尤其在大学四年级临近毕业，学生的测试成绩成为影响其毕业的重要决定要素。特别是那些不符合免测条件，平时积极努力锻炼，仍达不到及格标准的特殊群体(超重、肥胖、营养不良等)，怎样在短时间内解决体测成绩不达标和毕业相关要求之间的矛盾就需要学校领导注意力的介入。例如，多数高校明确了采用学生申请，院系、学工部门审核，最终由学生体质健康标准测试工作领导小组批准的治理方法。实际上，这就是学校领导注意力在体质健康测试工作中的应用。

(二)把握好问题影响和制度建设之间的关系

高校体育治理中问题的解决和处理，意味着打开了制度自身建设与完善的窗口。学校领导注意力不仅为解决高校体育工作中的问题，还要为体育政策制度的完善提供了契机。学校领导重视之后，相关制度就会得到有效的提升和促进；如果相关制度得不到提升和促进，就会进一步增加领导注意力，也会增大制度建设的成本。领导注意力过度的形成往往是因为相关制度的建设不足或缺失，不能对现实问题形成有效的治理工具，或是制度执行存在问题，而导致治理无效。所以，制度建设的跟进是领导注意力之后的重要治理环节。高校体育中某些问题的影响越大，领导重视的程度越高，相关制度完善和建设机会就会越大。因此，领导注意力需要把握好问题的影响和制度建设的关系，以完善制度建设，避免因领导重视的过度，造成资源浪费和流失。

高校体育治理中体育赛事是不能忽视的重要内容，不仅可以检验体育教学的水平和层次，而且是凝练校园体育精神的重要载体，更是促进高校体育发展的重要环节。《关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》要求：“建设常态化的校园体育竞赛机制，广泛开展班级、年级体育比赛，学校每年至少举办一次综合性运动会或体育节，通过丰富多彩的校园体育竞赛，吸引广大学生积极参加体育锻炼。”事实上，高校仍然存在体育比赛数量较少，而且存在形式化的问题[25]，更有甚者以学生安全为由，将运动会中的长跑项目都取消[26]。高校赛事发展中的问题原因之一在于学校领导不够重视[27]。有的高校在体育运动会规程中设置领导参与项目，而且将领导参与场次和名次的累计计分以增强其参与深度，主要通过秩序册中项目设置得以实现。其背后则是将领导注意力引入高校运动会，使得运动会中比赛项目设置朝制度化方向发展。

(三)把握好问题处理和舆论压力之间的关系

高校体育中的问题存在，会形成舆论压力，也会带来领导治理动力。其关系是正向的，舆论压力越大，执行力越强。高校体育中较为理想的状态就是问题出现时，学校领导能够及时掌握情况并尽快解决，进而完善制度。这种反向治理的方式，可能存在事件“闹大”的风险，因此要把握好问题处理和舆论压力之间的关系。高校体育治理中，要在问题出现时学校领导重视并尽快促进问题的解决，而非舆论压力形成之后才重视。

高校体育治理中涉及到学生体质健康测试成绩的公布和应用情况，能够为领导注意力的调适产生引导作用，成绩公布形成的舆论压力也能够反哺问题纾解。然而，测试结果公示中的各种“不方便”阻扰了社会大众的知情权，而且社会大众也很容易迷失在测试结果公示的汪洋大海中[28]。因此，在一定范围内(例如学校内)适度公布体测成绩对于领导注意力转移具有积极作用，也是引起相关领导重视体质测试的有效手段和方法。例如，在运动会期间将各学院学生体质健康测试的及格率、优秀率、参测率等数据进行排名并换算成分数计入运动会总成绩之中，将会对学院领导形成一定的压力，有助于学院领导注意力投入到增强学生体质健康的视野中来[29]。

综上所述，高校体育治理中领导注意力的应对重点在于以问题纾解为导向，把握好治理中3种关系，通过问题处理进度调适领导注意力的程度和有效性；通过问题影响促进制度建设，以调适领导注意力的常态化、模式化；通过问题处理形成的舆论压力调适领导注意力的正向性和正当性。

五、结语

在高校体育治理的实践中，学校领导重视因其现实需求而产生，同时具有强于传统治理方式的优势。学校领导重视实际上是基于体育价值认同的一种能够转移和凝聚领导的注意力。所谓引起学校领导重视，实际上就是通过体育价值的展现将学校领导注意力更多地转移到高校体育治理的环节上来。合理分配学校领导注意力对于弥补政策制度的不足，灵活处理高校体育治理中的问题具有积极意义，同时要抓住问题纾解导向，采取适当应对方式，防止领导注意力的异化。学校领导注意力因其主观性和易受影响性，使得治理实践中并不容易采用传统的治理手段和方式加以调适和应用，但是使其成为传统治理手段的协调治理方式和整体治理上的有益补充则是可以发挥其作用的，换言之，引起学校领导对高校体育的重视，高校体育治理则在传统治理方式上增添更加灵活的治理手段，达到奇正结合的治理效果。学校领导注意力的关注和探究对于高校体育治理体系自身的建设也将起到积极作用。