我国高等教育管理体制的改革历程、运作模式及反思探索

张苏东

盐城师范学院，江苏 盐城 224007

高等教育管理体制改革关乎很多内容，如办学管理体制、招生就业制度等。其中管理体制是体制系统的核心内容，集中反映了我国教育系统与政府、社会之间的关系问题，特别是教育和政府间的关系更为重要。按照我国提出的素质教育理念，教育管理应该发挥实效性、导向性作用，各级各类高校应将人才培养放在教育管理的首要位置。对此，根据高等教育管理体制的改革维度，对其进行反思有利于发现推动教育管理健康可持续发展的要点，并积极推进我国教育事业的发展。

一、我国高等教育管理体制的基本内涵及改革历程

（一）我国高等教育管理体制改革的基本内涵

高等教育管理体制是一个国家教育行政系统，其包括系统各要素和职能关系等内容，其与涉及要素之间的流动关系。其同时被文化、政治和经济的运行环境所影响，遵循运行机制与发展轨迹。一旦形成了高等教育管理体制，则既会影响文化、经济、政治，同时也受到这三种方面的制约，四者具有辩证的关系。对此，我国高等教育管理体制反映了地方教育行政主管部门、中央教育主管部门之间的权责、隶属关系的运行机制。

（二）我国高等教育管理体制的改革历程

1.从宏观角度加以分析

从宏观层面上说，我国的高等教育管理体制改革，需要从政府职能的转变，以及机构改革对此加以考察，主要经历了两次重大调整：第一次调整发生在1998年，政府职能的转变，促使国家教育委员会更名，即为教育部。政府参与下的机构调整，则是对教育部的职能进行调整，涉及18项内容。单单是从教育部划出权利的事项就有12项，与地方政府的分权有直接联系的是7项，与高等学校进行分权的有4项，而和中央部委分权的仅有1项。在第一次调整中，中央政府联合地方政府就教育管理体制事宜进行权利分化，以发展新的管理体制。

第二次调整发生在2008年，以国务院政府机构为主体的调整，对教育部职能进行相应的调整。内容可以简化说明为，从教育部职能体系中划分出4项，关于中央和地方政府的有2项，与高等院校有关的有2项。从机构调整的结果来看，教育部职能变化范围较小，对于政府职能和高校职能的改革内容较少，对二者的影响固然也很小。相关研究学者以高等教育管理体制改革的历史发展为核心，对此划分出五个阶段：1998—2000年被称之为“改革目标实现突破前期的阶段”，即为第四个发展阶段；2001年以来“改革成果的巩固与深化期”则是第五个阶段。而处于“改革目标突破与实现期”依据八字方针，基本实现了部门院校管理体制的改革任务。

2.从微观角度加以分析

第一个方面，高等院校招生、学生管理及其就业的文献研究数量较多。从侧面反映了自改革以来，高等教育管理事务集中在学生招生、学生管理及其就业问题上，是高等教育管理的扩展改革在微观层面的集中反映，学生管理问题逐渐暴露出现。

第二个方面，与体制改革、发展规划有关，这一方面的文献研究数量处于居中位置。从侧面反映了1998年以来我国高等教育管理体制改革，在完成基本目标的基础上，招生人数呈现出明显的增长趋势，体制改革与发展规划作出了积极的回应，但是没有发生本质变化。

第三个方面，学科教学、财务管理、后勤保障、思政教育等文献研究数量没有明显变化，从侧面反映招生人数经过激增状态后，高等教育教学质量与专业学科建设仍然是以高校教育管理为中心，但是学生思想素质发展和经费保障等方面的问题较为突出。

第四个方面，政策法规和高校教师等资源管理方面的文献研究较少，从侧面反映了高校自主管理权的变化较少。

总之，从宏观和微观两个维度考量我国高等教育管理体制的改革历程，从1998年改革实施以来，变化过程具有略有微调、保持稳定的基本特点。1999—2000的改革，对中央、省级政府的两级管理机制加以确立，实现了地方统筹管理为主的行政管理机制。政府和高校职能变化少，很多自主权仍然划分在高校主体权限内，由省级教育行政主管部门或教育部直接掌握。

二、高等教育管理体制改革的运行模式

1993年2月13日，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，经过教育发展的历史推移，教育行政主管部门的职能权利出现分化，高等院校的办学管理体制分属于不同的管理部门，并采取不同的管理办法。从最初的改革试点，到五种改革形式的提出，高等教育管理体制改革逐渐趋于完善。

（一）高等教育管理体制改革的基本形式

从规范提出高等教育管理体制改革的五种形式，是指共建、合作、合并、划转、协作。具体来讲，共建知识省市和中央管理部门共同管理与建设高等院校，其中涉及市和部、省和部等之间的共建关系，促使高等教育更好地为当地经济发展输送人才，提供发展服务。而积极调动地方及中央参与教育管理体制改革的积极性，其目的都是为了共同将高等教育工作做好。合作是指在不同隶属关系下的高等教育院校间，就科学技术开发、人才教育、科研、专业教育、后勤管理、信息化建设等展开合作，避免高等教育出现“封闭办学”和低水平学科建设等问题，而是要实现跨校、跨学校的资源共享。合并是指高等教育学校进行合并，涉及专业互补和学校合并。划转是指基于隶属下高等教育学校关系的转变，目的在于解决地方高等教育的分散或重复设置问题［1］。协作是指高等学校与科研院所、科研机构、企事业单位之间的合作办学，是调动学校主体和社会主体能动性的有效方式，提升了教育管理水平与人才就业质量。

（二）高等教育管理体制改革的“结合”过程

我国高等教育管理体制改革深刻贯彻了“四个结合”原则，具体内容如下：1.将高等教育管理体制的改革和结构调整进行结合；2.将普通高校、成人高校教育体制改革与布局结构进行结合；3.将细节化内容进行结合，为统一制定高等教育管理体制改革方案服务；4.将高等教育的内部管理和外部宏观体制改革进行结合，体制改革是校内管理体制的改革主体，有利于进行统筹规划。

三、高等教育管理体制改革的反思

（一）重视政府的改革能动作用

我国高等教育管理体制的改革进程中，始终重视高等教育管理体制改革与市场发展的适应性问题，强调了市场对高等教育管理体制改革的作用。对此，政府应该积极发挥其主导作用，促使体制改革能够顺利进行，政府则发挥了“指挥和扫除障碍”的作用。在高等教育管理体制的改革中，政府始终发挥着主导作用，是体制改革的“助推器”和“牵引绳”，教育促进社会发展，是改革开放的需要，同时也是中国特色社会主义事业发展的需要。对此，我国中央政府及各级各地教育行政管理部门，应该对高等教育管理体制的改革加以“宏观调控”的管理，使得政府的作用发挥出来。除此之外，在法律制度的规定性上，我国高等教育的立法也是政府应该承担的基本任务［2］。科学立法和“执法程序”，对规范高等教育管理体制的改革起到了积极影响，促使改革得以制度化和明确化，为学校教育机制的运行提供了保障。

（二）为高等教育提供教育服务管理

高等教育可持续稳定发展有利于维护社会稳定和社会人文环境，是非自然环境发展的终结与支持媒介。为了保障社会环境能够稳定健康，加强社会法律法规的强制性作用，有利于教育氛围的营造。对此，在现有法律制度机制框架内，规范市场与社会制度，加强供给以支持学校教育的发展。同时，加强信息化网络体系的建设，以促进我国新时代高等教育的深化改革。社会环境的规范下，政府应该积极发挥其主导作用，以政策激励的方式调动社会主体加入助推教育管理体制改革中，积极完善和发挥出新媒介的作用，其根本目的是营造和谐的社会环境，以上这些都是促进高等教育管理体制改革的社会服务条件［3］。另外，在必要情况下，政府应该加以法律和政策层面上的引导，以更好地促进社会与教育事业的发展。国家从社会服务上对高等教育进行支持，也是促进高等教育管理体制改革的重要体现，有利于加快改革的进程。

（三）注重校企之间的合作办学

高等教育管理体制的改革，需要广泛调动社会的参与力量。现阶段，社会力量对于我国高等教育管理体制的推动作用不可忽视，形成合力从而促使教育事业朝着正常的方向发展。从某种程度上讲，社会力量，如企事业单位参与高等教育合作管理，利于形成合作教育管理模式，对于提高高等教育的人才培养质量有积极的作用。但是因为传统教育管理模式的影响尚未消除，培养人才的社会适应性有待加强。而注重校企间的合作，对于发挥教育社会力量，消除传统教育模式的弊端是具有积极作用和深远意义的。在教育管理体制方向的改革上，理论和实践相结合的教学，能够帮助广大学生群体强化专业知识理论体系，在实践中继续夯实知识，利于培养学生综合素质与能力。再加上通过校企合作教育管理机制，高校与企业进行人才培养的合作，为学生教育提供了岗位培训机会，同时也利于提高高校就业质量，利于推动人才市场的有序健康发展。

（四）积极探索高等教育管理体制的改革路径

我国高等教育管理体制的改革发展中，教育发展模式的改变，需要与国际国内社会发展形势相结合，注重人才培养模式的时代性、科学性与互动性。与中小学教育存在相似之处的是，高等教育同样走的是可持续发展的道路，以国际发展与社会发展需求作为人才培养的契合点，按照两个空间维度的发展需求，切实加强人才培养质量，才能更好地推动高等教育人才就业服务。从教育本质属性分析高等教育，其始终是为社会发展提供人才保障的“基地”。对此，高等教育管理体制的改革应切实遵循“满足国际和社会发展需要”的原则，对课程建设体系进行适当的调整，促使培养的人才能够服务于国际与社会发展的需要。如在专业课程体系的优化调整上，可调整理论知识与实践教学之间的比例关系，使得素质教育落到实处。专业课程建设上与设计方面，结合市场岗位需求，调整对应岗位的专业教育，为学生今后就业打下基础。专业课程教育教学工作中，适当增加提问、自主探究、合作探究、项目合作等形式，以锻炼发展学生的思维，促使学生在问题意识的引导下主动学习专业基础知识，积极参加实践活动。并且，高等教育消费产品即高等教育自身，在其教育管理体制的改革进程中，应以紧跟国际与社会的发展需要为主旨，发挥社会组织对于教育的支持作用，才能更有利于人才培养［4］。

（五）实施教育分流管理规制

现阶段，我国部分高等教育的分流管理存在一些不合理的问题，如管理层次、管理形式与学科设置不科学。但是在新教育环境下，我国高等教育的分流结构应该进行改革，以满足教育新要求。如优化调整分流结构，促使其更好地服务高等教育管理体制，使得高等教育管理体制向着大众化的方向发展前进。宏观与微观调控高等教育的分流结构，具有长远发展意义，其根本目的是保障高等教育教学的质量。

一方面，高等教育的管理体系，需要对教育管理的分流结构与机构进行明确，对其战略地位加以确定，在各项资源支持下，高质量发展本科与专业教育，改善职业教育环境。另一方面，紧跟社会发展动态，优化调整课程教学结构，创新教育理念与模式，强调知识教育的同时，还应注重创新精神和实践能力的培养，为社会发展提供多类型的人才［5］。

综上所述，我国高等教育的发展改革中，特色化、制度化的发展是高等阶段教育发展的必由之路，而教育管理制度的优质程度，直接影响了高等院校教育教学水平，包括学生综合素质与能力方面的培养。无论是公立还是民办高校，其教育管理均需要对社会与学生负责。因此，教育管理体制的完善性、规范性等方面，都能够影响社会和学生发展。总而言之，打造特色化高等教育管理体制至关重要，这是影响高等教育学校可持续健康发展所要改革的必要内容，各主体应对其加以重视。