国有大企业参与设立投资类企业的潜在风险、防范困境及政策建议

周健奇，刘 帅

(1.国务院发展研究中心 企业研究所， 北京 100010；2.中国财政科学研究院 宏观经济研究中心， 北京 100142)

一、引言

国有大型企业是我国经济加速迈向高质量发展新阶段的中坚力量。党的十八大以来，国有大型企业在打造产业集群、强化重点产业链供应链安全性与竞争优势、培育区域经济增长极、促进海外高质量投资等多个方面发挥着至关重要的作用。2016年，习近平总书记在全国国有企业改革座谈会上强调：“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。”(1)资料来自于“学习强国”学习平台《习近平论经济建设(2016年)》(网址：https://www.xuexi.cn/lgpage/detail/index.html?id=17067421507052830754&item_id=17067421507052830754)。尤其是在工业经济科学技术创新领域，国有大型企业更是在补短板、强弱项，攻克关键前沿技术，以及不断强化我国工业产业核心竞争优势等多方面发挥着关键作用。而面对实力雄厚、规模庞大、技术先进、竞争优势明显的大型跨国公司的封锁与冲击，我国国有大型企业通过参与设立投资类企业的方式进入新产业与新区域，多措并举实现国有资产保值增值。在当前国内外形势复杂严峻、多重风险与不确定性叠加的背景下，有效防范化解国有企业风险尤其是参与设立投资类企业引起的风险成为重要任务。

事实上，国有大企业业务链条长、投资主体多，存在多种类型的投资类企业风险。目前来看，研究者对国有大企业风险关注往往集中于发生概率低、危害程度重、波及范围广的重大经营风险，尤其是重大资产损失、严重不良影响，或因战争、生产安全事故、重大疫情和自然灾害等原因引发的系统性风险。相对而言，投资类企业风险危害程度偏弱，也不会造成大范围的经济波动。但这种风险发生概率更高且呈现不断增长的趋势。实际上，投资类企业风险客观存在，会给企业带来各个方面的损失，且直接影响国资国企的社会形象及其市场估值。能否有效识别、预防、有效应对国有大企业设立投资类企业引发的风险，不仅体现了新时代国资国企的现代化管理水平，更为我国大型国有企业防范化解重大风险提供了经验借鉴。因此，本文在回顾相关重点文献、系统分析国有大企业设立投资类企业潜在风险基础上，着重强调风险防范与化解的现实困境与挑战，进而提出针对性的建设性意见，为在高质量发展新阶段着力提升我国国有大企业防风险能力奠定良好基础。

二、相关文献回顾与述评

加强国有企业风险管控是有效防止国有资产流失、提升我国国有企业现代化水平的重要举措。近年来，相关文献对国有企业风险管控进行了较为系统的研究，尤其是针对大型国有企业风险防控系统存在的问题及对策作了重点探索。

面对国有大型企业经营管理过程中的多重不确定性，研究者着重分析了国有企业风险管控过程中存在的诸多弊病。陈爱玲、梁楠郁等认为，尽管国有大型企业在风险管控体系建设方面取得了长足进展，但由于自身规模庞大、公司治理不健全，以及管理层风险意识薄弱、管理体系不健全、风险应变能力不足等问题，面临着战略风险、财务风险、市场风险、运营风险、政治风险及法律风险等多重风险[1-2]。针对相关风险挑战，有关研究在对国有大型企业风险类型和风险管控体系分析研究的基础上，提出应从完善治理结构、调整管控方式、健全管控制度和加强队伍建设等方面全面强化风险管控能力，在健全内部风险管控体系基础上，扎实推进风险管理与业务深度融合[3-4]。在风险防范系统构建方面，杜习奇提出，可结合国有企业特征“量身定制”风险预警系统，其中包括预警计划、识别警源、风险评估、预报警度、警情处理、效果评价等6个关键环节，从而实现全局性和系统性的风险诊断与识别[5]。但国有企业在业务拓展过程中进行风险管控，需动态处理好风险管控与业务发展、风险管控与内部控制之间的关系，建立风险管控的组织结构和风险论证机制，健全风险评估机制和确保企业重大风险可控[6]。

国有大企业出资设立投资类企业是国有企业投资的重要形式，实质上是以国有资本调动社会资本积极性进行业务拓展，在风险管控中实现经济价值跃升。姬新龙等基于A股上市公司样本的研究表明，混合所有制企业的系统性风险和财务风险确实低于非混合所有制企业，但无论从非混合向混合国有控股转变，还是向混合民营控股转变，企业的收益波动风险都会显著提升[7]。在实践中，存在国有企业投资风险管理意识不足、风险管控落实不到位以及投资人员素质不足等问题[8]。对于国有企业参与PPP项目投资建设，需完善企业高层的管理，进一步增强管理战略的实施，满足PPP项目规范要求，增强承担风险的能力并加强企业之间的联系[9]。随着国有企业风险管控工作的开展，对于风险管控体系有效性的探讨也提上日程。如何使风险管控体系与日常管理体系以及价值增值成为公司战略管理目标的重点，张桂芳等表示，当前国有企业管控计量工具缺乏、风险管控体系难以有效运行以及管理体系与风控体系脱节等问题，导致风险管控与基本业务工作难以有效开展，应加强管理控制系统平台，在管理控制系统中嵌入全面风险管控途径，以应对业务拓展过程中的风险动态变化[10]。由此可见，国有企业进行业务拓展中需紧密融合风险管控。

通过文献梳理可知，现有研究对国有企业经营管理与风险防控过程中存在的问题及应对措施已进行了深入探索，且提供了深刻的理论洞见，具有重要的理论与现实意义。面对复杂严峻的国际与国内政治经济形势，以及陡增的经济增长压力，国有企业在加速提振经济回暖过程中发挥着不可或缺的作用。同时，在改善国有经济效益、强化公共与准公共产品的供给能力方面，国有资本势必采取多种形式吸收社会资本强弱项、补短板。因此，在面对各种风险与挑战过程中，国有企业参与设立投资类企业进军新业务领域过程中，将会受到哪些因素影响，可能面临哪些风险与挑战，以及如何应对以解决投资业务过程中的动态风险，成为当前需重点关注的问题。因此，本文着重对国有大企业设立投资类企业主要潜在风险进行分析，对有效应对这种风险存在的障碍进行研究，提出针对性的政策建议。

三、国有大企业设立投资类企业的潜在风险分析

出资设立市场主体是国有大企业投资的主要渠道之一。以国务院国资委监管的央企(2)以下所称央企，均为国务院国资委监管的企业。为例：截至2021年6月，央企数量为96家。96家央企在2019年1月至2021年6月期间，参与新设的企业合计超过1.5万家(其中含2家及以上央企共同设立)，每家央企每年参与新设企业平均超过50家。如果去除重复计算量，在此期间央企新设立企业的绝对量约为8 700家。这类主体已成为国有大企业的重要组成部分，报告称之为投资类企业，在发挥稳经济、稳就业、促创新作用的同时，也存在不小的经营管理风险。

一是投资类企业经营管理出问题会牵涉国有大企业承当相应司法责任。出资参与设立投资类企业的既有国有大企业的母公司，也有其子公司和三级及以上孙公司。2019年1月—2021年6月，由央企母公司出资参与设立的子公司数量占比不足2%，由央企子公司出资参与设立的孙公司数量占比约为22%，由央企各层级孙公司出资参与设立的企业数量占比超过75%。从法律意义看，不论股权占比多少，由集团哪个层级企业参与设立，国有大企业母公司均与投资类企业存在股权关联，对其涉及的法律问题也应承担相应法律责任。例如,2021年10月发生的华业石化南京有限公司(简称“华业石化”)被无锡济煜山禾药业股份有限公司(简称“山禾药业”)和南京恒生制药有限公司(简称“南京恒生”)起诉案件，山禾药业和南京恒生两家公司名下的银行存款，被渤海银行南京分行用于华业石化的票据融资担保，但华业石化未能如期偿还一笔到期债务，导致两家担保企业账户内的5亿元被银行划扣。经过股权穿透分析发现，华业石化与中国石油的一家孙公司存在多重股权关联。实践中，类似情况较为普遍。

二是投资类企业违法违规会影响国有大企业商誉。投资类企业对外经营时往往会被视为国有大企业的下属单位，在商务活动中更容易因母公司的高资质而获得信任，类似于得到了国企背书。业务合作方也容易将投资类企业的国企背景作为一项重要的商务考量。例如，前述华业石化案例中，两家合作企业因华业石化与中国石油有股权关联，出于对中国石油的信任，同意成为华业石化的担保方，却忽视了华业石化内部的经营问题。2021年，中核集团发布官方公告，公布了多家企业名单，这些企业及其下属单位均以中核集团下属子公司的名义开展业务。中核集团指出，名单企业是通过伪造相关材料等方式注册的假冒国企。但经过股权穿透分析发现，名单上的企业与中核集团都是存在股权关联的。企业有可能在申报材料时存在违规，甚至违法行为，股权关系是否有效需由法律判定。不论结果如何，投资类企业的不利行为都会影响到国有大企业的商誉，造成不良社会影响，包括商业谈判中的违规行为、业务质量问题、不当言论等。中核集团也是在出现公开报道和情况反映后，才发现存在相关问题的。此外，投资类企业出现经营异常、虚假注册或失信问题，也会导致投资的国有大企业商誉受损。例如某国企，拥有1 000家左右在营的二、三级全资及控股子公司，经过监测发现，其中有15家被列为经营异常企业、3家被列为失信被执行人、1家疑似虚假注册企业。

三是投资类企业经营管理不善会导致国有大企业投资损失。国有大企业的投资类企业资产总量巨大。2019年1月至2021年6月期间，央企不同层级参与设立的企业，合计注册资本超过14.7万亿元，合计认缴出资额超过39.4万亿元。96家央企涉及的注册资本平均达到百亿规模，认缴的出资额平均高达千亿规模。如果投资类企业与国企体系的股权关联强度较高，且存在实质性业务关系，那么一旦出现违规违法行为和非正常经营将直接导致国有大企业投资损失，很可能引发一系列连锁反应，进一步造成系统性风险。

四是投资类企业高管管理不到位会引发国有大企业信息披露风险。国有大企业投资类企业的高管人员也较为复杂，主要由投资主体派出、资本合作方派员、社会招聘等多方组成。国有大企业对派出员工易管理，但对非派出员工的相关信息掌握不全面、不及时。监测显示，国有大企业投资类企业的高管风险主要体现为两类。一类是高管失信成为被执行人，或涉诉讼案件，影响企业的日常经营。例如某国有大企业的投资类企业中，有两家孙公司的高管分别在2020年4月和2021年9月被列为严重违法失信。另一类是高管离职和变动，相关信息更新不及时。有的高管早已离任，但在国有大企业信息介绍中仍然“在任”。

防范投资类企业风险是国有大企业风险管理的短板，核心原因是缺少有效的预警和防范手段。这些健康等级低的投资类企业并非一夜之间出现，但风险不爆发，国有大企业就很难发现。国有大企业拉不全投资类企业名单、理不清人员任职关系、看不到经营管理风险已成为长期普遍现象。

四、国有大企业加强投资类企业风险防范管理的现实困境与挑战

报告随机抽取一家国有大企业，围绕以上4个主要的风险点，对其二级子公司和三级、四级孙公司进行风险监测。结果显示，截至2021年底，该企业在以上3个层级有21家风险企业，平均每100家就有2.9家存在投资类企业风险。在以上3个层级的子孙公司中，最近三年共有171家在裁判文书中被列为被告，有1家是失信被执行人，有1位高管失信。可见，投资类企业风险普遍存在，造成风险的因素复杂多样。国有大企业之所以难以防范和化解此类风险，主要是存在两大困难。

一是国有大企业普遍缺少投资类企业风险的数字监测系统，不掌握问题情况，无法预估风险。调研发现，国有大企业的集团层面并不掌握全部子孙公司及其高管人员的全况，往往是在问题发生并产生社会负面影响后才知晓投资类企业的存在，有的甚至是通过媒体报道才获知。原因在于，国有大企业对投资类企业的监管方式以上传下达式的传统管理为主，难以形成及时有效的风险预警。国有大企业投资类企业数量众多，仅每家央企每年的平均增量就超过50家，每家央企的投资类企业总量少则几百家，多则几千家。而且投资类企业呈现金字塔式分布，层级越多，孙公司数量占比越高。国有大企业从管资产向管资本转变，基于公司治理的基本原则，对多层级的投资类企业充分授权，并不要求众多投资类企业都要上传日常信息。按照管理制度必须上传的信息量也是有限的，仅需传送一些常规信息、重要决策和重大突发事件。投资类企业的风险预警涉及司法、工商、舆情、企业供应链、市场供需等多渠道信息源，众多投资类企业的情况几乎每天都在变动，事事实时上传至母公司层将会形成繁杂的工作量，这并不现实，也不必要。大量信息的监测只有借助于数字监测系统，通过大数据挖掘的方式，才能呈现投资类企业全景图谱，并评估其风险等级。现阶段，国有大企业的数字化转型稳步推进，但针对投资类企业风险的数字监测系统仍处于探索完善之中。已有的相关系统主要是面向核心成员企业的风险管理，侧重于财务和经营指标，缺少数据技术支撑。在传统的管理方式下，国有大企业不知晓子孙公司实际数量，不清晰投资类企业股权关系，不了解投资类企业经营行为，不掌握风险处置进展，很难防范这类风险。

二是国有大企业化解投资类企业风险的机制不健全。甄别出投资类企业风险的根本目的在于风险防范，不能等到风险发生了再被动处理。国有大企业化解投资类企业风险的困难在于两个方面。首先，投资退出机制不完善。及时退出是风险处置的手段之一。从管好资本的角度出发，国有大企业也应保持国有资本的合理流动性，做到有进有退，但目前国企投资的退出机制并不完善。以防范风险为目的的退出往往存在投资损失，需要投资决策人主动决策，牵涉到资产评估等一系列问题，不利于国有资产保值增值。国有资产保值增值是整体性的判断，允许个别项目出现投资损失。但落实到相关项目的具体责任人，就是局部思维。决策者往往并不想承担相应的责任，很难主动做出退出的决策。其次，特殊资产处置能力未能与投资类企业风险有效对接。除退出之外，合理处置也是国有大企业化解投资类企业风险的有效途径。国有大企业子孙公司数量多，在增加风险管理难度的同时，也形成了资源优化配置的良好基础。投资类企业数量增长难免会形成内部特殊资产。一部分是不良资产，市场化的投资都有一定的失败概率。还有一部分是非主责主业的业务资产，资产质量好，只是不再是主责主业范畴，不适合进一步的多元化经营。以上两类资产统称为特殊资产。国有大企业依托资产大盘对投资类企业形成的特殊资产进行优化配置，也可起到化解关联风险的作用。国有大企业优化资源配置有相对成熟的基础，也不乏内部载体。但问题在于，国有大企业的特殊资产分属不同的业务板块，处置载体不了解大集团的投资类企业全况，缺乏资源配置协调能力，更不知道哪些投资类企业存在风险隐患。因此，国企资产处置载体还应与投资类企业风险化解需求对接，迫切需要建立相应机制。

五、研究结论与政策建议

提升抗风险能力是新时代国企“五力”建设之一。国有大企业做强做优做大甚至成为世界一流，离不开高效的投资管理，也离不开高效的风险管理。当前，国有大企业发展的内外部环境正在发生深刻变化，投资类企业风险的影响因素更为复杂，造成的不利影响也愈加显著。实践证明，传统管理方式很难解决好新问题，迫切需要提升国有大企业的数字治理能力。

研究发现，国有大企业设立投资类企业主要存在以下4种风险，即投资类企业经营管理出问题会牵涉国有大企业承担相应司法责任，投资类企业违法违规会影响国有大企业商誉，投资类企业经营管理不善会导致国有大企业投资损失，以及投资类企业高管管理不到位会引发国有大企业信息披露风险。造成上述4种风险的原因，主要是国有大企业普遍缺少投资类企业风险的数字监测系统，并未掌握问题情况，无法有效预估风险；同时，国有大企业化解投资类企业风险的机制不健全，导致投资类企业出现极大风险时难以有效退出而出现风险溢出效应。

据此，本文提出以下3点政策建议：一是强化投资类企业风险的顶层设计，完善《中央企业全面风险管理指引》。投资类企业有利于国资布局优化和结构调整，有利于抓重点、补短板、强弱项。国有大企业在投资能力提升的同时，也需要防范风险，包括风险预警和风险处置，需要对传统的管理方式做出系统性突破。建议发挥好国资监管部门的主导作用，完善《中央企业全面风险管理指引》，强化国有大企业投资类企业风险的顶层设计。将此类风险作为国企风险管理的一项重要内容，研究出台相应的制度措施，提升国有大企业对相关风险的重视程度。二是构建国有大企业投资类企业风险的数字监管平台。传统的管理方式不能解决新时代的国有大企业投资类企业风险问题。建议由国资监管部门牵头构建国企投资风险的数字监管平台，将数字监管作为完善国企治理的一项重要内容，以新技术新手段新机制应对新问题。按照数字时代世界一流企业的管理标准，加大对数字监管平台的资源投入。在现有数字监管平台的基础上，配置投资类企业主要风险点侦测功能，绘制国企体系的全景图谱，发挥数字技术的数据挖掘潜力。建立平台风险侦测机制，规范国有大企业信息数字化管理制度和上报流程，强化投资决策前的风险防范，及时对风险预警出台应对措施，以数字平台监管作为一个切入点促进国有大企业数字化转型。三是完善国有大企业投资类企业风险化解机制。风险等级高的投资类企业和已经发生风险的投资类企业，需及时有效化解风险，尽可能降低风险带来的不利影响，形成投资类企业风险化解机制尤为关键。建议落实投资类企业的投资退出机制，对数字监管平台侦测到的风险等级高的投资类企业，出台市场化退出的管理制度，允许一定的投资损失。将高风险的投资类企业纳入集团资产处置平台的业务范畴，通过资产大盘的资源优化配置，提升投资类企业的资产价值。