天然林保护工程森林管护模式研究

刘清香

（云南省曲靖市会泽县林业和草原局，云南 会泽 654200）

森林管护工作的开展具有较高的专业性和系统性要求，其用意在于避免出现过度砍伐，为天然林营造良好的生长环境，以实现稳定的天然林生态系统以及丰富的植物生物群落。从森林管护的本质目的出发，其意义即为保护森林生态环境，更好地维护生态平衡，充分发挥出森林生态屏障的作用，并有利于促进社会的可持续发展。

会泽县地处长江上游，位于云南省东北部，境内最高海拔4017.3m，最低海拔695m，全县总面积5854km2，其中山区占95.7%。县内有23个乡（镇），总人口88.28万人，属于典型的贫困山区农业大县，是国家重点扶贫县之一。长时间以来，在国家以及各级政府部门的扶持下，先后开展了长江上游防护林工程、以工代赈造林工程以及中德合作造林项目等，并于1999年开始了天然林保护工程，森林覆盖率由20世纪80年代中期的17.5%增加至如今的34.5%，在生态环境的改善方面取得了较好的成效。

1.会泽县森林资源概况

会泽县林业用地面积492万亩，占总面积的55.7%；非林业用地面积390万亩，占44.3%。在林业用地面积中有林面积398万亩，占林业用地81.0%；灌木林面积41万亩，占8.3%；未成林造林面积25万亩，占5.0%；疏林地面积1.5万亩，占0.3%；荒山荒地面积12.5万亩，占2.5%；其他林地面积14万亩，占2.8%。

2.天然林管护的实施目的

会泽县在地质条件以及江河切割的影响下，境内地势条件较为恶劣，具备多样化的气候类型，立体气候极为明显。

过去的会泽县曾是有名的铜都，具备较为发达的冶炼产业，而该类产业的兴起对森林资源的损耗极大，由于过度砍伐以及高强度的垦殖，使得当地的自然环境受到了严重的损坏。甚至在一段时间内，出现大面积的山体裸露，致使水体流失严重，继而诱发洪涝、干旱、泥石流和滑坡等自然灾害的频发，严重威胁到当地人们的正常生产和生活，同时也严重威胁到了长江中下游的安全防汛以及国家重点水利工程的安全性。为此，天然林保护工程的实施对会泽县有着极为重要的意义。通过天然林保护工程来保护现有森林资源，并对原有的森林植被进行恢复，提高土壤的保水性，避免对长江中下游的防汛以及国家重点水利工程的使用性能造成影响，同时也能有效改善全县的自然环境，促进社会的可持续发展。

3.天然林管护实施情况

会泽县天然林保护工程的开展从1999年开始至今，自会泽县天然林保护工程开展以来就备受各级政府和领导重视，在实施过程中，相关领导部门以及机构均将相关文件落于实处，不断加强相关人员对天然林保护工程的认识，并落实责任制，确保责任到个人，不断加强农村能源建设力度，以更好地实现对森能资源的保护。此外，联合相关部门加大对森林资源的监察力度，全面保障森林资源的安全性，避免出现乱砍滥伐，并通过资金管理的加强，确保资金实现专款专用。

3.1 资源得到保护，管护持续加强。

会泽县严格执行国家《天然林资源保护工程森林管护管理办法》及省级相关规定，采取四项措施，加强天保工程二期森林管护工作，对工程区现有森林资源实现了有效保护，促进了林区增收致富。

3.1.1 建立健全森林管护网络体系。从县到乡镇（林场）到村，组建天保工程领导小组，落实双向目标责任制，层层签定森林管护目标责任书。将森林管护、森林防火、林业有害生物防治、资源林政管理等纳入年度工作目标考核内容。

3.1.2 制定和完善森林管护各项制度。根据天保工程二期县级实施方案，认真落实“属地责任”，全市各乡镇、村建立了森林资源管护组织，乡镇、村、组、林业站、护林员、农户，层层落实了森林资源保护和森林防火工作主要责任人，将管护责任和面积落实到人头、山头地块，构建完善的森林管护督促检查、奖惩、资金及档案管理等机制。

3.1.3 加强基础设施建设。各乡镇、村按照属地管辖的原则，在各自责任区域设立永久性宣传、警示森林管护碑牌，注明管护面积、范围、权属、管护责任人等内容。在人为活动频繁和森林面积大的地段，增加管护人员数量，加大管护力度。

3.1.4 加强森林管护措施。全市按照森林管护职责和管护内容，落实人员，落实责任，强化巡山护林，填写巡山记录，构建管护情况逐级报告制度以及督促检查制度，确保森林资源安全。

3.2 高质量完成天保工程公益林建设任务，建设质量稳步提高。

全县严格执行国家天保工程二期公益林建设程序要求，加强组织领导，加大工作力度，抢抓造林节令，较好地完成了2012年天保工程二期公益林建设任务，工程质量稳步提高。全县共完成森林管护计划面积达328.4万亩，根据森林资源分布状况，规划落实在全县23个乡和2个国营林场（者海林场、野马林场），现有管护人员1429人，全面落实了项目区的森林管护。公益林建设封山育林面积累计7.0万亩，经核实封育面积7.81万亩，并针对封育效果欠佳的区域进行了补植补播。人工造林面积累计0.78万亩，实际完成造林面积0.81万亩，成活率高于80%。人工模拟飞播造林面积累计3.5万亩，实际完成3.57万亩，合格率100%。

3.3 林区社会保障体系进一步完善

2012年，全县继续调查好天保工程区森工企业和国有林场社会保障现状，包括应参保职工人数、险种、地方有关政策等，并以此为基础数据积极向省厅申报职工基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等社会保险补助，促使森工企业和国有林场社会保障体系进一步完善，“五险”社会统筹参保率100%，确保了林区社会稳定。

4.天然林管护存在问题和建议

4.1 明确工作经费

国家、省明确指出了林业主管部门为营造、抚育、保护和管理重点公益林所必须进行的区划、界定、宣传、检查、验收等工作经费由各级财政预算另外安排，不允许在补偿资金中列支，然而，由于基层实际存在较大的差异，工作经费的制度化依旧缺失，希望上级进一步明确根据公益林面积，由各级财政预算安排定量的工作经费。

4.2 启动天保区国有林补偿

我县有者海和野马两个国有林场，2000年判定为生态公益型林场，2001年规划为天保工程管护区。经营总面积24.76万亩，其中公益林20.35万亩（国家公益林9.80万亩，省级公益林10.55万），占总面积的82.2%。2003年由差额拨款单位划为全额拨款单位，经费来源单一，相关工作经费有限，公益林管护经费短缺，急需资金加强对公益林管理，建议启动天保工程区国有林的森林生态效益补偿。

4.3 提高补偿标准

站在林权所有者或经营者的角度来看，不论是经营商品林，还是经营公益林，其收入应该相同，为此，地租是公益林补偿的主要参考指标。为提高林农爱林、护林的积极性，维护林农的切身权益，建议国家和省以地租为标准，以缩小公益林和商品林的经济收益差距为目标，进一步提高公益林补偿标准，加大投入力度，缩短与发达地区的差距，确保兴林富民。

5.天然林管护工作措施

5.1 提高领导重视，健全领导机构

按照“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的总体要求，紧绕“管好公益林，用好生态效益补偿金”的宗旨。全县成立了以县政府分管领导为组长、相关部门负责人为成员的领导小组，并调整落实编制，成立了公益林管理办公室，主要负责全县公益林建设的指导、组织、管理、检查和监督等工作。各乡（镇）也都相应成立了领导机构，负责本辖区公益林保护管理，并对管护人员的培训和监督管理进行了加强。

5.2 加强培训，提升操作的规范性

在区划界定、编制补偿方案、分级区划、公益林修编、公益林落界和公益林管理信息系统建设等工作，县级组织培训10多次，累计培训人员达1500余人，全面提升了技术人员的业务素质水平。各乡（镇）在落实管护任务和资金补偿的同时，召开由各责任区管护人员及村委会干部培训会不少于3次，宣传贯彻公益林生态效益补偿相关规定、办法，落实管护责任，兑现管护费和补偿费，并全面落实各类文件资料、界定报告、实施方案、作业设计、管护责任状、合同协议等档案痕迹资料的规范。

5.3 加强督导，保障质量

在区划界定、补偿方案编制、分级区划、公益林修编和公益林落界等工作中，我县严格执行中央、省、市的规定和要求，由县级林业主管部门明确技术负责人和技术支撑单位，组织抽调专业技术人员组成相关工作组负责完成各项工作。同时，抽调技术负责人赴各乡（镇）进行质量抽查，并针对检查过程中出现的问题及时要求整改，确保了各项工作按时、按质、按量完成，并顺利通过省、市审核。

5.4 完善制度，保障兑付

全县严格按照相关的管理规定，强化项目资金管理，实行专账核算，专款专用。由林业部门提供资金使用依据，财政部门进行资金兑现、拨付。2009年～2016年下达会泽县的生态效益补偿基（资）金共计19992.05万元。资金下达后，根据省市要求，及时拨付到各实施乡镇，全县的生态补偿资金目前已全部兑付，监管费直接拨付至管护责任单位，由管护责任单位用于省级公益林的管护宣传、防火、防盗、防虫害、监管护林员、管护质量检查及造林补植抚育等支出。村集体补偿费由乡（镇）财政所管理，实行报账制。村集体按照补偿费使用用途，制定资金使用计划和实施方案，报乡（镇）林业站、财政所审核同意后，报乡（镇）人民政府审批后使用。资金使用后，必须提供有效票据经林业站站长和财政所所长审核签字，报乡（镇）人民政府分管领导审批后报账。2009和2010年管护费由管护责任单位与管护人员以合同的方式支付，自2011年起管护费全部划拨到县林业局，由县林业局根据核定的管护人员按月足额下拨到乡（镇）林业站账户上，以支付护林员工资，2011年国家级公益林林农补偿费以“一折通”方式兑付，自2012年起，林权所有者补偿费通过“一折通”方式兑付。

5.5 深入宣传，营造氛围

森林生态效益补偿是一项长期性的工作，全县充分利用广播、电视、宣传单、张贴标语、制作宣传牌等形式进行了相关政策和法规的广泛宣传，在公益林相对集中连片的道路口、村旁设置管护标志碑300块，在醒目的村旁、道路边用红油漆书写有关保护公益林的宣传标语56条。全县涉及森林生态效益补偿325个村委会，印发保护公益林补偿、管护政策宣传资料24万余份，各村都通过反复召开村民代表会，广泛对群众宣传生态保护、公益林建设的重要性和必要性。同时，加强公益林分布区基层职能部门基础设施建设和业务技术培训，为森林生态效益补偿工作营造了良好的社会氛围。

6.天然林管护模式的完善策略

6.1 加强公益林管护的力度和林政执法力度

进一步加强公益林管护的力度：加强林政执法力度，坚决杜绝毁林开垦、未批先占、少批多占等破坏公益林的违法犯罪行为；加强森林防火和森林病虫害的监测力度，发现情况及时报告并组织扑救和防治；进一步规范护林员管理体系，管护范围、管护责任人落实到位；确保公益林资源安全。

6.2 加强资金的使用管理

进一步加强资金的使用管理，确保安全高效运作：对资金的使用管理严格执行省、市、县的有关规定，加强监督检查，加强对违规违纪问题的责任追究制度，确保资金的安全高效。

6.3 提升公益林科学经营水平

加强公益林科学经营水平，合理开发利用好公益林，提升公益林的生态效益，发动林农通过发展林下种养殖业、野生食用菌、森林蔬菜花卉、森林生态旅游等，增加经济收入。

7.结语

会泽县自天保工程实施以来，其实施森林生态效益补偿的政策效益开始显现。首先，广大公益林所有者和经营者均获得了一定补偿，并解决了公益林管护经费不足的问题，实现管护与经营的有机结合；其次，森林防火、有害生物防治、森林资源监测以及资源档案管理等基础设施均有所改善，相应的设备也更为完善，整体管护能力水平提升；再者，补偿实施区域的生态环境改善较为明显，林地涵养水源、保持水土的性能不断加强，并在一定程度上降低了自然灾害的发生频率以及强度；最后，严格的公益林保护，显著提高了森林资源的质量，全县森林覆盖率提升至43.1%，有效保护了生物的多样性。此外，针对会泽县森林资源管护中存在的不足，则应不断加强公益林管护的力度和林政执法力度，加强资金的使用管理以及提升公益林科学经营水平，以更好地实现对林区天然资源的管护，促进人与社会的和谐发展。