城建档案在城市管理工作中的应用研究

文/王丽萍

从“十四五”开始，我国城镇化进程已由重建轻管开始转向建管并重的方式。随着城市规模不断扩大，建设水平的快速提高，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突显。从工作实践来看，城建档案在城市管理工作中发挥着无可替代的重要作用。本文将从城建档案在城市管理中的作用、存在问题和改进途径等方面深入探究其应用和改进措施

长期以来，广大城建档案工作者在城建档案直接服务于城市建设的研究和讨论论文作品较多，但对其应用于城市管理中的探究文章见之不多。随着城市管理工作的快速发展，近年来城管人员对城建档案的查阅和利用迅速增加，笔者结合工作实践和学习思考，梳理了城建档案在城市管理工作中存在的一些问题，以及如何更好地发挥其作用问题进行探讨与研究。

一、城建档案在城市管理工作中的重要作用

按照国务院在十三五初匡定的城市管理的主要职责，具体包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理、涉及城市公共空间秩序的执法管理等内容。在实际工作中，城建档案在以下方面作用尤为突出：

1.地下管线、地下空间建设和管理方面

现代城市建设中、地下管线和空间构成了城市庞大的地下世界，是确保城市生产生活活动的重要组成部分，也是城市安全运行的重要保障。其包括，城市供水管线、城市污水管线、雨水排涝管涵、燃气管网、供暖管网、电力线缆、弱电讯号网络及人防、隧道等地下设施。这些设施庞大、繁琐又复杂，且又相互交叉叠加，在建成后都成了隐蔽工程。如果不借用城建档案严密管理，必然会成为一团乱麻，给新的建设工程带来极大的麻烦和困扰。在实际档案查阅中，这部分档案提供利用率高达60%。在我国通行的管理方式是地下管线和地下空间成立专门的档案馆，特别是大中城市均设有机构建档管理，也有在城建档案馆中实行统一管理。

2.市政基础设施工程方面

市政工程档案是在市政工程、基础设施建设过程中形成的反映市政工程建设现状和隐蔽工程实际情况的全部依据，其内容应包括立项、可行性研究、规划、设计、勘察、施工、竣工等配套设施部门的资料收集整理。这些档案资料对城市管理的重要性主要表现在以下方面：一是后续建设和维护的重要依据。我们的城市一直处在快速发展时期，基础设施的新建、改建、提升以及维护工作在所难免，工程档案资料是做好这些后续工作的基本依据。二是城市安全运行的重要保障。市政工程档案在城市安全评估、防洪度汛、应急救灾中有着异乎寻常的重要作用，近年来随着极端天气的增多，市政基础设施的安全运行越来越受到不断挑战，也越来越受到社会各界的关注。在此背景下，真实、完整、准确的市政工程档案也必然被高度重视。三是促进市政建设持续发展的有力推手。大型市政设施建设工程本身就是一个个工程设计的经典案例，其设计理念、施工技能及使用效果都会对未来的城市建设和管理产生重要影响作用，城市建设档案记录和收藏着涵盖这些内容所有的经验和教训，是城市发展的有力见证者和助推者。

3.城建档案在城管执法工作中的重要作用

拆除、打击违法建设，整治、规范市容环境，是城市管理的一项长期而重要的工作任务，在对违法违规行为执法处理时，关键一步是要收集和固定完善的证据，实际工作中，违法建设的现状证据容易收集，但对违法行为发生前和发生时间资料和证据难以锁定，特别是当事人不配合的情况下，必须通过查阅档案资料和其他信息媒介。城建档案在此项工作中发挥着十分重要的作用：一是对建设项目，土地、规划审批情况的佐证；二是对建设前地面地形地貌周边建筑的图像资料的佐证；三是对该地块的相邻区域既往违法建设查处资料的佐证等，都能为违法建设和乱搭乱建行为的查处提供邮寄支撑。商洛市在“两拆一提升”城市治理专项行动中，充分利用城建档案佐证资料，严厉打击违法行为，取得了显著成果，受到了省住建厅的表彰。

二、存在的问题

1.市政工程档案的准确完整性缺乏有力保障。市政工程大多为政府主导的大型工程，由于施工环境和使用需要，往往要求时间紧，更注重工程施工建设的进度，而忽视施工前期文件、施工图等工程档案中技术文件的准确性、完整性，以及工程变更文件未进行全部核实会审等，只在工程竣工时为验收而出于应付才对工程资料临时收集整理，从而造成工程档案准确性不够、成套性差。

2.地下管网档案由于产权单位各自为政，收集困难、信息不全不准，难以实现有效管理、资源共享。

3.城管执法档案管理，因执法难度和突击项、随机性以及当事人配合程度低，硬件建设不足的影响，其档案的完整性不够。

三、提高档案工作服务城市管理水平的途径和建议

为了进一步提高城建档案的利用效率，更好地为现代城市管理工作服务，全面审视城建档案工作的基础性地位和支撑性作用，强化供给侧结构性改革思维，充分发挥城建档案的制度优势、体制优势，坚持守正创新，科学应变，集中解决城建档案工作转型和能力升级的突出问题，以问题为导向，从实际出发，现提出如下建议，供业内专家和相关人员参考和研究。

1.必须加强人们城市管理的档案意识。习近平总书记指出“管理城市要像绣花一样精细”，现代城市管理要求越来越精细化和网格式。由于城建档案工作在城市管理中发挥着上述诸多作用，所以必须加大宣传力度，通过多方式、多角度的宣传，引起各级领导、管理人员和档案工作人员的重视，提高档案的重要意识，全过程收集和保管档案，才能保证档案的质量，从而为城市管理工作提供有效资政作用。除了宣传教育，还应制定相关的管理规章制度，把档案收集整理归档工作纳入规定的工作职责之内，定期督查检查，并作为工程项目竣工验收重要内容，才能确保档案的良性发展。

2.进一步加快市政工程和城管执法档案的电子化改革，这是做好档案查询和提高效能的重要基础工作。按照国家档案局、省档案局档案管理要求，建设纸质档案和电子档案同时保管的“双套制”，是档案工作改革的基本规范，也是提高档案利用效率的必由之路。市政工程档案的专业性、综合性相当高，且大型项目建设工期跨度长，从前期可研到动工建设时间长、变化大、资料多。自立项起，审批、招标、设计、施工、变更、验收全过程形成的文字、图表、声像等资料后期都能参与到城市建设与维护，都应收集整理归档以备后期调阅利用。所以必须既有纸质档案，也有电子档案，才能有效保障工程档案的完整性、准确性，为发挥其重要作用奠定坚实基础。

3.加强地下管线档案的整合、甄别和动态管理工作。地下管线由于管理机构和体制的前后多次变更，以及参与建设和管理单位繁多，反复改造，资料不全，管线之间经常出现“相互打架”的问题，影响城市建设和旧城改造的进度，必须依法依规加强管理。一是注重整合城市供水、排水、燃气、热力、照明、电力、通信等各类地下管线管廊及地下人防、地铁等工程档案，应充分利用大数据智慧城市管理平台，征集城市地下空间的现状信息资料，建立城市地下管线信息管理系统，为城市管理提供便捷有效的服务。二是对提升改造的管线应及时更新城建档案，提高动态管理水平，进行鉴定标明废弃和变更的图样，明确新形成管线的正误出入，及时更新工程档案资料和信息。三是高度重视对未建档管线普查资料的拾漏补缺，包括对新查明管线的性质、权属、坐标、标高、管径及走向等信息进行完善收集归档。四是要发挥好档案行政主管部门作用，切实贯彻落实《陕西省城市地下管线管理条例》，严格管理程序，加强法规建设，实现统一管理。

4.提高智慧平台电子档案在城管执法档案的应用效能。城管执法内容广杂、难度大、形式多，证据锁定难，同时在法治政府建设的总要求，必须将城市管理执法等引导到法治的轨道运行，那么城市管理执法信息档案建设就是推进执法法治化的重要环节，必须认真对待。城建档案工作既要为城管执法提供既往相关佐证资料，又要注重现行执法活动的档案收集和规范归档。特别是一些突击性、阶段性的执法活动，由于时间紧、进度快，档案资料收集容易出现漏洞和遗失，所以这方面的档案管理，一是加强工作人员档案知识培训，提升责任意识和业务知识。二是要强化监督及时立卷，以电子档案归集整合，规范管理。三是要积极推进大数据和智慧平台对违法行为的跟踪监控，形成完整的证据链，并注重及时固定证据，为城管执法提供有力支撑。

总之，城建档案在城市管理中具有重要作用，提高其在实际管理工作质量和服务水平，将进一步加快城市管理向精细化迈进的步伐。由此可见，切实搞好城建档案管理工作，这既是档案工作者的责任担当，也是城市各级管理者的共同责任。