农村土地承包经营权确权登记综述

文云云

（甘肃省庄浪县自然资源局土地储备中心，甘肃 庄浪 744669）

近几年，国家非常重视农村土地承包确权工作，每年的中央一号文件都不同程度地提到农村土地承包经营、确权登记和土地证的颁发工作。在提出全国耕地红线以后，保护耕地成为第二轮农村土地承包工作的重点内容。

1 农村土地承包经营权确权登记实施的意义

第一，明确了农户对土地承包经营的权能；第二，为稳定农村土地承包经营关系和保障农村耕地红线奠定坚实的基础，保证农村土地承包经营权长期稳定；第三，有利于促进现代农业的发展和推动落实惠农、强农政策；第四，有利于新农村建设和乡村振兴战略的顺利实施；第五，有利于促进农村和谐稳定，创新农村管理模式。

2 农村土地承包经营权确权登记工作的内容

农村集体土地确权登记包括农村土地承包经营权、建设用地使用权、土地所有权、集体建设用权、住宅地使用权等各类土地确权登记工作。农村土地确权登记是国家推进农村土地权益改革的基础性工作，对保护和保障农民的合法财产和权益、推动农村可持续发展、激发农村发展潜能、促进农村土地流转和科学使用等具有举足轻重的作用。随着近年来农村土地确权登记及颁发土地证工作的推进，农村土地确权登记理论不断更新和发展，按照全国第二次农村土地调查结果，对农村土地的权属情况进行全面摸查，并且建立、健全城乡一体化的地籍数据库和信息化管理系统，为建立农村土地产权清晰、权能明确、分配合理、规范严格、权益有保障、流转合法顺畅的土地制度打下坚实的基础，为深化土地使用权制度改革提供科学、详实的数据依据。

农村土地承包经营和确权登记工作是国家对实施的第二轮土地承包经营和确权登记工作的更进一步完善。在第二轮土地承包时形成的隶属关系不变更的前提下，土地承包经营权的确权登记工作相当于给广大农户所承包经营的土地发放一个受法律保护的证件。在第一轮农村土地承包经营登记的时候，给农户发放的土地证上所记录的内容比较简单、随意，且所记录的地块四至不清、面积不准，一些农户确权登记证甚至已丢失。第二轮土地承包经营权确权登记工作土地证书颁发，采用了现代化的高科技手段测量的土地，精准测量农户土地面积，让农户更加清楚所承包土地的准确位置界限和面积，以及所享有承包农村土地的权利。

3 农村土地承包经营和确权登记面临的困难和原因

3.1 农村土地承包经营和确权登记所面临的困难

土地承包经营权确权是一个涉及面广而复杂的系统工作，牵一发而动全身。由于历史原因以及农村土地承包经营权积累的一些问题没有及时解决，致使农户所拥有的土地经营权、使用权、承包权并没有从法律层面得到保障，而且随着时代的高速发展，农村原有的很多体制已不适应新时代农村社会事业及农村经济的发展要求。农村土地承包经营和确权登记工作作为农村发展现代农业的保障性、基础性工作，必须加以重视，但在落实有关农村土地承包经营和确权登记工作时，农民对政策理解不透彻、农户土地边界不确定、工作人员对政策的宣传和落实不到位等都影响着土地承包经营和确权的进行[1-2]。

3.2 农村土地确权工作面临困境的原因

一是乡（镇）、村两级组织及农户对完善国家第二轮土地承包经营和权确权登记的认知与现行政策的理解上还有一定的不足之处，在思想上对土地确权登记工作不够重视，使得土地确权工作、土地证发放工作有一定的困难；二是一些工作人员未能明晰土地确权工作中的权属关系，如对许多历史遗留问题一拖再拖，没有及时解决农户之间的争端；三是农村土地确权和登记工作的管理机制比较陈旧，不能与时俱进，政策性矛盾非常突出；四是配套政策不到位，土地仲裁机构不健全、村民法律意识不强、机动确权行为没有明确的政策规定等。

4 农村土地承包经营权确权登记的目标

根据《农村土地承包法》的有关规定和相关政策要求，扎实开展农村土地承包确权登记和土地证颁发工作。

第一，根据实地勘察测量和绘画图斑等技术手段，弄清、搞准农户所承包土地的准确面积和地块的四至界限；第二，借助各种影像图片和标准的土地现状图，绘制出农户所承包的各个地块示意图，且做到标识统一的地块编排号码，一户一张图；第三，健全完善的土地承包经营权确登记簿、农村土地承包经营确权合同；第四，颁发统一、规范的农村土地承包经营权确权登记证；第五，有关登记资料必须统一归档保存，且将农村土地承包经营权确权登记证书信息录入统一的土地信息登记管理系统[3]。

5 农村土地确权登记工作应坚持的原则

5.1 坚持依法、规范的原则

根据《农村土地承包法》的规定，规范土地承包经营权确权登记程序，必须做到农户所承包的土地的面积、地块四至界限、承包合同、确权登记证书记录清楚规范；面积、登记簿、合同、确权登记证书相互统一；登记簿、合同、证书务必发放到户。

5.2 坚持稳定的原则

第二轮农村土地承包经营权确权登记是在第一轮承包经营的基础之上对第二轮确权登记的进一步完善，而不是另起锅灶，重新再来。必须严格禁止借机违规调整、变更和回收农民承包土地等行为。

5.3 坚持民主协商的原则

乡（镇）、村两级组织必须动员广大群众积极参与，倾听群众的呼声，充分遵循民主协商的原则，在广大农户认可的基础上，按照农户的意愿，做好土地确权登记工作。

5.4 坚持以地块为主线的原则

对已经承包到户的土地，必须保证确权、确地块到户。

5.5 坚持实际原则

根据各地土地承包经营和确权登记的实际情况，在不违反当地现行政策和《农村土地承包法》相关规定的前提下，可按照承包到户的土地缺什么资料、补充什么资料的工作要求，及时完善相关资料。

5.6 坚持部门负责的原则

根据省、市两级政府的安排部署，县委、县政府组织实施，土地主管部门和乡（镇）、村组织承担具体确权登记工作，农业部门全力协同配合，形成整体合力，确保如期完成农村土地承包经营权确权登记工作[4]。

6 及时完善土地确权登记相关的配套措施

6.1 强化《农村土地承包法》的作用

大力宣传《农村土地承包法》，让群众了解《农村土地承包法》的内容和现实意义，为农村土地承包经营权确权登记打下坚实的群众基础。相关部门要组织人员，成立专门的《农村土地承包法》宣传小分队，进村入户宣传，或者利用广播电视、微信公众号等现代宣传手段，让《农村土地承包法》家喻户晓，提高群众的思想认识，打破传统的思想禁锢，积极支持和配合土地承包经营权确权登记工作。

6.2 加强农村土地承包中介组织的培育工作

随着时代的高速发展，科学技术的进步，我国综合国力日益增强，生产力水平极大提升，农村土地承包也与时俱进，向市场化迈进。土地资源承包相当于资产交易，将土地承包经营推向市场，强化培育农村土地承包中介组织势在必行。

6.3 强化管理

政府和土地主管部门要加强对土地承包的管理，让农村土地承包经营逐渐规范化，必须明确各个职能部门的责任、义务和权利，健全土地承包经营权和确权登记制度，坚持规范化、人性化、公正化、多元化、科学化管理。

6.4 规范数据录入工作

按照现行的《不动产登记数据库标准》规范和技术要求，扎扎实实、认认真真地整理归纳现有的农村土地承包经营权确权登记成果，不动产业务人员务必精准录入不动产登记数据平台，形成农村土地承包经营确权登记的地籍图。如果确权登记成果没有录入数据库，则完成土地资料数字化和矢量化工作，安全保存相关资料；如果确权登记成果已经录入数据库，必须按照所编的不动产代码为单元，完成信息补录、转换数据格式等工作。按照录入的土地确权登记数据，做好与同级别的国土空间规划和国土空间的基础性信息平台“一张图”的衔接和关联工作。

6.5 及时更新数据

已经登记的农村土地承包经营所有权如果发生变更，必须要按照所需要补充的地籍信息，通过已经建立的不动产登记数据平台，及时办理相应的登记工作。

第一，因为征收致使部分农村土地或者全部农村土地的所有权消失的，由土地主管部门根据批准的土地征收文件等材料，以文件的形式报同级政府，待政府出具回复文件后，土地主管部门立即着手办理所征收土地所有权的变更或者是注销工作。

第二，因农户互换或者是土地集体调整等原因致使农村土地所有权发生转移的，由乡（镇）政府及时统一组织相关农户进行办理土地所有权的转移登记工作。

第三，农户集体撤销、合并或者是行政区划调整等因素致使农村土地所有权、农户集体名称或者是其代码发生变更的，由乡（镇）政府统一组织相关农户办理土地承包经营所有权的确权登记工作。

第四，因测绘准确度等因素致使农户土地与其它属性土地的所有权发生重叠的，经核查土地四至没有发生变化而且没有所有权争议的，按照“低准确度服从高准确度”的原则，依据《不动产登记暂行条例实施细则》有关规定办理变更登记手续[5]。

农村土地承包经营确权登记工作的进一步完善、落实，是防止农村因土地确权登记而出现新矛盾的重要措施。在落实相关工作的过程中，尽量把争议较多的地块确权登记，使地块连片，带动农业产业化、规模化、现代化发展，从而促进农村经济发展，增加农民收入。建立科学化、公平化、法治化的土地管理信息系统，为土地承包市场化打下坚实的基础，促进乡村振兴战略的实施。