基于DEPA探究亚太地区数字贸易治理前景

周念利，吴希贤，2，焦婕

(1. 对外经济贸易大学 中国世界贸易组织研究院，北京 100029;2. 对外经济贸易大学 北京对外开放研究院，北京 100029)

区别于货物贸易，数字贸易主要涉及可数字化的服务贸易，譬如搜索引擎服务、远程金融服务、在线医疗等。近年来，数字贸易发展迅猛。据联合国贸易和发展会议(UNCTAD)统计，在全球范围内，服务出口中的数字化可交付服务占比从2019年的近52%上升到2020年的近64%，信息通信技术(ICT)服务占比则相应从10%增长到近14%[1]。数字贸易呈现出规则密集型的特点，而贸易规则滞后于数字贸易实践，由此数字贸易治理显得尤为重要。目前来看，全球数字贸易治理存在4种模式：“美式模板”，基于美国自身较高的数字化水平强调数据完全自由流动；“欧式模板”，注重保护个人隐私，实施有限制的数据流动管理措施；“中式模板”，基于国家安全的首要诉求强调数字主权；“新式模板”，是新加坡提出的数字贸易治理规则，主要考虑了中小企业发展等议题。

亚太地区数字贸易治理水平位居全球前列。当前亚太涉及数字贸易规则的区域贸易协定主要包括“美式”的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)、《美墨加协定》(USMCA)、《美日数字贸易协定》(UJDTA)[2]，“中式”的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)，“新式”的《数字经济伙伴关系协定》(DEPA)、《新加坡-澳大利亚数字经济协定》(SADEA)[3]。并且，亚太地区人口众多，数字经济和数字贸易领域拥有巨大发展潜力，因此亚太地区已经成为中美两国在全球数字治理领域竞争的关键区域。中国方面已经正式申请加入DEPA，美国拜登政府也在意欲“借壳”DEPA或SADEA积极寻求“重返亚太”。因此，DEPA作为“新式模板”的代表，一方面它沿袭了“美式模板”的数字贸易规则，涉及新兴数字技术等众多先进性和前瞻性议题；另一方面该协定已经成为中美两国在亚太数字贸易治理领域竞争的焦点。鉴于亚太地区作为全球数字贸易发展的重要区域，亟需确立符合自身发展特点的数字治理规则，基于DEPA分析亚太数字贸易治理的前景是可行的、客观的，也是必要的。

梳理关于亚太数字贸易治理最新动向的相关文献可以发现，既有研究主要从以下3个视角切入。第一，针对DEPA的规则内容和协定特征，部分学者做了细致的分析研究。赵旸頔等认为，DEPA是一项全面且具有前瞻性的数字治理协定，通过DEPA可以巩固现有的数字贸易承诺，又能够使缔约方企业和个人更好地参与数字化进程[4]。杨泽瑞阐述了DEPA的具体内容并指出，DEPA反映了在数字经济日新月异的时代，国际数字贸易规则的与时俱进[5]。ATKINSON et al.认为DEPA是智利贸易政策现代化进程中的一个里程碑，也是首个专门关注国际数字经济政策的国际协定[6]。第二，部分文献聚焦于中美在亚太数字贸易治理领域展开的激烈博弈。全毅在中美博弈对亚太经济格局影响的问题上表示：中美博弈在亚太地区的实践路径主要是CPTPP和RCEP两种协定，中国力推RCEP，同时积极参与DEPA，努力实现亚太自由贸易区(FTAAP)，美国“退群”后极有可能重返CPTPP，二者之间竞争加剧会使具有“双重身份”的成员国受益最大[7]。第三，基于中国已经申请加入DEPA，部分学者试图分析这一既定事实将给中国带来哪些重要影响，以及拜登政府将做出何种应对。中国申请加入DEPA协定，充分彰显了中国积极推进亚太区域经贸一体化、对接国际经贸高标准规则的决心，能够拓展中国数字贸易的发展空间，带动国内产业数字化升级转型[8]。邵育群在分析拜登政府印太战略时指出，印太战略的总体思路是奥巴马政府的“亚太再平衡”战略与特朗普政府的“印太”战略的延续，其总体目标是将战略资源更有效地投入到世界经济(机遇)和安全(挑战)的中心地区，为维持美国全球霸权地位服务[9]。周念利等认为美国将会积极推进“美式模板”再升级、参与多边数字贸易治理并采取措施重返亚太[10]。

综合梳理既有文献可以发现，当前学术界较少基于DEPA协定对亚太数字贸易治理的前景做出系统全面的展望，因此本文试图从该项协定出发探究亚太数字贸易治理前景，从广度和深度两个维度深入分析亚太数字贸易规则议题的内涵，探索亚太数字贸易规则架构的特征趋向，总结亚太数字治理的“集团化”表现。

一、亚太数字贸易治理议题广度和深度的变化趋向

(一)将涵盖更多新兴技术领域的议题

DEPA包含16个模块，其中有10个实体性规则模块共涵盖了36项条款，另有6个程序性规则模块共涵盖了36项条款[11]。相较于CPTPP、UJDTA和RCEP等亚太贸易协定中的数字贸易规则，DEPA所涵盖的议题更为全面、广泛[12]。例如，DEPA一方面在沿袭了CPTPP电子商务章大部分条款外，特别细化了消费者保护与数据隐私保护条款，有效增强了消费者对于数字贸易开展的信心；另一方面与USMCA的签订背景不同，DEPA中的中小企业合作议题对发展中国家具有一定的吸引力[13]。此外，DEPA是首个将电子发票议题引入数字贸易规则的协定，电子支付规则也是其他亚太贸易协定中未纳入的数字贸易议题。值得注意的是，人工智能等新兴技术议题、数字包容议题和金融科技议题是DEPA之前的数字贸易协定中未曾涵盖的议题，可谓是创新性规则。

由此可见，人工智能等新兴技术的出现与发展推动了有关领域的规则制定，据此展望未来，亚太数字贸易治理议题广度仍会扩展。第一，就目前来看，新兴数字技术范畴不断扩展，除人工智能外，区块链、数字货币与人脸识别等新兴技术的监管规则预计也将逐步纳入亚太数字贸易治理议题范围内。第二，中美两国均已对加入DEPA与SADEA表示出极大兴趣，但两国的数字贸易发展水平不尽相同，由此产生的利益诉求分歧较大。根据中国在WTO电子商务诸边谈判中提交的最新提案，中国认为各成员应就数据流动、数字产品非歧视待遇等议题进行慎重讨论，并提出应给予电子商务有关的网络设备非歧视待遇，此番提案也是对中国企业的5G技术及基础设施在国际受到的不公平待遇的回应[14]。而美国数字技术实力全球最强，其数字服务龙头企业在全球占有较大份额，比如Google控制了全球搜索引擎市场90%的份额，Facebook掌握了全球社交媒体2/3的份额[15]。美国基于自身发达的数字经济，在对外发展数字贸易时具有利益最大化倾向，主要诉求体现在对外倡导数据全球自由流动、主张开放的互联网市场与电信市场、落实知识产权保护及要求数字产品的公平待遇等方面，通过更高程度的自由化、竞争化市场在全球范围内获得利益，巩固自身在数字经济领域的领导地位[16]。据此预期，亚太数字贸易治理议题将扩展至上述领域。

(二)数字贸易传统议题将趋于更高标准

从DEPA的规则内容来看，亚太数字贸易规则除“增量”外，还表现出“提质”的特征，即除扩大议题范围外，还重视提高传统议题的规则标准，在规则条款项下对缔约成员提出更多要求，提高协定的约束效力。鉴于亚太地区数字经济和数字贸易发展迅速，低标准规则可能存在监管不足与监管滞后的缺点。尤其对于日本、韩国、新加坡等数字经济发展水平较高的经济体，构建高标准的数字贸易规则体系一直是普遍的呼声。

在规则深度方面，数字贸易传统议题的规则标准仍具有进一步提高的空间。例如，在“无纸化贸易”条款中，CPTPP仅是规定成员向公众提供电子文件，并承认电子文件的法律效力；而DEPA在此基础之上进一步规定了成员提供电子文件的语言和格式，以及建立单一窗口和数据交换系统的国际标准。这表明在数字贸易传统议题方面，DEPA已经在之前亚太数字贸易规则的基础上进一步提高了规则标准，可预计未来的亚太数字贸易治理也将进一步提高传统议题标准。

具体而言，缔约成员很可能将原有规则中的“软性”语言替换为“硬性”语言，进一步增加规则强制力。例如，DEPA的“电子发票”条款中要求缔约成员间应共享彼此最佳经验，预计未来该项条款中可能要求成员间必须共享经验，如此将进一步提高成员在该项条款下的履约标准。另外，DEPA的“网络安全合作”条款除了涵盖CPTPP协议下同样内容外，还要求缔约成员认识到网络安全领域劳动力发展的重要性，实施与劳动力标准国际兼容性、劳动力平等等相关的政策措施。此项规则内容的扩展反映出DEPA对网络安全领域的劳动力问题进一步提出要求。此外，针对人工智能等新兴技术领域的规则，DEPA先行一步在“新兴技术和趋势”模块下设置了“人工智能”条款，建设性提出AI技术的道德和治理框架，在未来的亚太数字贸易协定中很可能引入具体的国际规则和治理框架，以要求成员遵守统一的、通用的规则标准，这对于未来亚太数字贸易治理而言无疑是提高既有规则标准的一条路径。

二、亚太数字贸易治理谈判模式、模块特征和关注焦点的变化趋向

(一)数字贸易议题谈判与传统议题谈判相剥离的趋势

DEPA是全球首个针对数字经济领域所达成的专门协定，由此看来，亚太数字贸易治理将趋向于数字贸易议题谈判与传统议题谈判相剥离。

第一，从专门性协定谈判的必要性角度来看，不同于传统贸易协定中的货物贸易和服务贸易等领域，数字贸易领域本身具有内涵丰富、治理复杂以及所涉议题广、利益分歧大等特征，因此针对数字贸易领域进行专门的协定谈判具有必要的意义。

（3）索引模块。该模块主要用于对抓取和筛选后的信息进行整理，当然索引数据库的建立必不可少。索引在系统的组成中十分关键，是判断系统搜索速度和准确度的标准。从互联网获取的信息一定是杂乱的，不利用对有效信息进行查询，因此，需要对获取的数据信息进行重新排列，排序方式首先要考虑根据“文本和字段”的内容进行划分，还需要考虑加入“内容和主题”的区分条件。通过整理后的信息，也应按照相应的规则进行存储和管理。

第二，从协定谈判效率的角度来看，专门性协定比综合性协定能够更快地达成一致。综合性贸易协定涵盖更多领域，包括农业、服务贸易和货物贸易等传统议题以及数字贸易等新兴议题，在成员谈判的过程中自然会涉及到各自不同利益与分歧，各成员难以达成最终满意的效果，导致综合性贸易协定的谈判效率不高。当前全球经贸环境因新冠疫情和逆全球化加剧震荡，多边体制下的综合性贸易谈判更是举步维艰。譬如涉及农业、非农业、服务贸易、环境产品等诸多议题的多哈回合谈判于2001年启动，但迄今为止进展一直比较缓慢，而数字经济发展十分迅猛，因此在WTO框架下也启动了电子商务谈判。换言之，数字贸易属于国际贸易中的新兴领域，数字贸易治理议题有待各经济体集体协商探讨，在该领域的谈判中数个经济体也更有可能先达成一致结果，使集体的谈判效率更有保障。

第三，从当前的国际背景角度来看，大国博弈愈趋激烈，中美博弈持续升级，各国经济合作面临重大不确定性[17]。在非合作博弈的模式下，中美双方无法在更多贸易领域达成一致，也无法单独调和主要经济体之间的贸易规则矛盾。因此，贸易协定的谈判成员为最大程度促进谈判达成，很可能选择就数字经济领域谈判专门性协定。

(二)协定的框架形式将偏向于开放、包容、灵活的主题模块型

首先，DEPA首创主题模块型的协定形式，极具开放性，这为以后的亚太数字贸易治理提供了新的借鉴思路。数字贸易协定之所以会采取主题模块形式，是因为数字贸易领域涵盖众多议题，为使规则谈判有条不紊地进行，提高谈判效率，因此针对不同议题的规则条款集合分别进行谈判，由此形成主题模块型协定[18]。其次，DEPA强调围绕非约束原则建立共识，给予缔约成员较大的灵活性。最后，DEPA更加关注政府间合作来推进数字贸易在全球范围内的发展，模块化条款不仅符合发达国家的利益诉求，也为发展中国家提供了选择空间，体现出一定的兼容性[19]。

展望未来，在采用主题模块型协定的前提下，亚太数字贸易治理将呈现两大趋势。第一，主题模块的数量将会扩容增加。DEPA现已包含贸易便利化、数字产品、数据治理、新兴技术等16个主题模块，基于当前数字经济和数字贸易治理议题的扩展情况，预计未来亚太数字贸易治理将扩展到数字知识产权、数字服务税和平台经济治理等主题模块。第二，从模块议题的条款约束效力来看，在未来的亚太数字贸易协定中，新增主题模块的规则很可能属于劝诱性条款，约束力较弱；但已有主题模块中规则条款的约束力势必进一步强化。具体而言，从DEPA的“人工智能”条款可以预测，未来新增模块将会以新兴科技为对象，从道德层面加以约束，倡导建立和平、安全、以人为本的价值观，条款的设置起到引导作用；既有规则条款将从增强措辞严厉程度、剔除例外条款、增加成员履行义务、扩展适用范围及强化执法要求等方面强化规则约束效力，这一点在DEPA中的“电子发票”条款已经得以印证。

(三)数字贸易便利化、数据治理及包容发展相关议题将是近期焦点

从议题的角度来看，亚太经济体近期将会聚焦于数字贸易便利化、数据治理及包容发展相关议题。

第一，在数字贸易便利化议题方面，新加坡认为DEPA最重要的议题之一就是便利化，即促进数字贸易端到端的无缝衔接[20]。具体而言，通过开展无纸化交易，简化贸易程序和手续，降低贸易成本；开发跨境可操作性电子发票系统，提高交易效率；完善电子支付系统的国际公认标准，有效监督支付系统的安全性。亚太地区各经济体的数字经济发展水平参差不齐，除日本、韩国、新加坡等数字经济发展水平较高的经济体外，包括老挝、缅甸、柬埔寨等东盟成员在内的大多数亚太经济体的数字经济发展水平较低[21]。而对于众多的发展中经济体而言，数字贸易便利化议题无疑紧紧关乎这些经济体的切身利益，也是亚太地区众多发展中经济体重点关注的议题。因此，关注数字贸易便利化议题的发展将有助于吸引更多的亚太发展中经济体加入谈判，进而扩大协定规则在亚太地区的影响力。

第二，在数据治理议题方面，数据由起初传统贸易过程中的副产品升级成为数字经济和数字贸易发展的基础，成为数字贸易中最重要的要素。数据背后的商业价值以及投射出的个人隐私、国家安全问题使得数据治理成为国家间存在较多分歧的议题之一，不同国家基于自身利益诉求提出的数据治理原则差异较大。美国主张数据完全跨境流动，反对强制数据本地化的贸易壁垒；欧盟注重个人隐私保护，实行有限制的数据流动，在2018年颁布实行了有史以来最严厉的个人隐私数据保护法案《通用数据保护条例》(GDPR)[22]；中国则主张数据主权原则，为维护国家安全、个人信息安全，对数据流动进行监管。鉴于此，当前全球未能就数据治理达成共识，无法制定全球通用的数据治理规则，差异化规则会带来政策协调成本，标准化规则又尚未实现，因此未来数据治理议题的规则协调会越来越为各国所重视。

第三，数字包容性发展议题一直是亚太地区十分重视的数字贸易议题之一。2018年，亚太经合组织曾将“把握包容性机遇，拥抱数字化未来”设为主题，表明了数字包容性在实现数字经济可持续发展中的重要作用。亚太经济体聚焦该议题的原因可以从两个角度考虑：一是各国政府为获得国内更多的支持，通常会比较关注选民的利益，如性别歧视、城乡差异等问题，以更加富有同理心、更加平易近人的形象赢得选票[23]；二是包容性发展本身要求扩大参与主体。以东盟为代表的广大亚太发展中经济体是亚太数字贸易治理的重要力量，数字包容性议题给予普通群众更多信心，吸引更多发展中经济体加入协定谈判，从而会使数字贸易协定吸纳的成员更多，数字贸易产生的规模经济效益更为可观。

三、亚太数字贸易治理集团化竞争格局的变化趋向

(一)将形成两大集团

目前来看，亚太数字贸易治理领域呈现出以中国、美国和新加坡为主导的三大集团格局，他们分别以RCEP、CPTPP和DEPA为代表构建了典型的数字贸易规则体系。但鉴于中美两个大国均对DEPA表示出极大兴趣，由此可以预见未来亚太数字贸易治理将以中、美分别为主导，形成两大竞争性集团。

对于未来两大竞争性集团的主要成员组成，可以做出合理猜测：澳大利亚、加拿大、墨西哥、韩国为原TPP和USMCA的成员，具备接受“美式”数字贸易治理理念和规则的基础，很可能加入美国集团。而泰国与印尼在数字贸易治理理念上更接近于中国，老挝、柬埔寨、缅甸、越南、马来西亚等东盟成员的数字经济发展水平较低，更易接受“中式”数字贸易规则，因此这些经济体很可能加入中国集团。

此外，日本加入哪个阵营取决于其对数字贸易规则标准、理念的接受程度以及对涉及中美数字贸易竞争的成本-收益比较。其一，吸引日本最直接的就是数字贸易规则的标准和理念。日本经济产业研究所(RIETI)2021年4月份发布了《面向亚太地区的数字经济治理机制》。根据该报告，日本认为亚太地区的数字经济共同规则和标准必须以前瞻性的原则作为指导，避免采用最低的共同标准，同时应该采取开放的区域主义，要通过技术和经济合作在不同主权制度之间建立信任。其二，日本对于是否介入中美之间的博弈面临着“成本-收益”之间的比较，地缘政治也是影响日本决定加入哪个阵营的重要因素。中美之间的博弈，使得亚太地区难以制定规则，所以日本在数字贸易规则问题上一直想走一条靠近美国又不得罪中国的中间路线，或者说中美之外的第三条道路。此外，印度虽然是亚太地区具有重要影响力且市场经济体量较大的经济体，但是从RCEP谈判过程以及以往的经验来看，印度在推动区域贸易自由化进程中一贯实行不积极的作为，因此印度未必肯加入两大集团。

(二)中小经济体通过“联合抱团”可能在特定议题或领域占据治理主导权

从DEPA、SADEA及TPP前身P4(《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》)的创始缔约成员来看，经济发展水平较高的中小经济体在参与亚太地区数字经济治理及推进亚太区域经济一体化进程方面非常积极，并且在规则制定方面也显示出高质量、前瞻性的特点[24]。因此在某些特定议题或领域，中小经济体仍可能为争取更多利益而采取“联合抱团”策略，进而占据部分议题的治理主导权。

例如，在数字基础设施建设方面，老挝、缅甸、柬埔寨、越南、菲律宾、马来西亚等亚太发展中经济体均极为重视该议题。对于东南亚各国而言，数字经济发展水平普遍处于初级阶段，数字基础设施建设仍有很大提高空间，且数字基础设施建设对于提高东南亚各国的数字经济发展水平至关重要，因此这些国家很可能会在数字基础设施建设方面“联合抱团”。2016年东盟已经发布《东盟互联互通总体规划2025》，其中数字创新的基础设施互联互通是该规划实施的重点领域之一。马来西亚于2019年推出《2030年共同繁荣愿景》，为了实现数字化革命，马来西亚政府将在5年内向本国数字基础设施建设提供502亿令吉(约人民币844亿元)财政支持[25]。

再如，在中小企业的数字化转型合作方面，DEPA的缔约成员新加坡、新西兰、智利本身就属于中小经济体，他们与越南、菲律宾等中小经济体一样并不具有大型的数字企业，这些经济体的商业主体主要是中小企业。而对中小企业而言，数字化转型能够为中小企业扩展消费者流量，大幅降低获客成本，提高信息匹配效率，进而大幅提高收益。因此，中小企业的数字化转型对于中小经济体的数字经济发展具有重要促进作用，新加坡、越南、菲律宾等亚太中小经济体很可能将联合起来在该议题上争取治理主导权。

四、结语

DEPA的签署开创了亚太数字贸易治理规则的新阶段，它不仅是亚太地区数字贸易高速发展的象征，也是未来亚太数字贸易治理的新标杆。继RCEP协定之后，亚太数字贸易治理又上了一个新台阶，DEPA无论是形式、内容还是影响力，都显示出其高水平、更全面、前瞻性的特点。不同于以往的区域贸易协定，DEPA是全球首个针对数字经济的专门协定，它将涉及数字经济和数字贸易的议题单独形成一个协定，并且创新性地采取了“主题模块”的协定形式，此番形式的变化说明亚太数字贸易治理正逐步走向更加专业化、成熟化的道路，也预示未来的数字贸易规则将趋于更加开放、灵活、包容。

不仅如此，DEPA的规则设置更是从“广度”和“深度”两个方面深化扩展了亚太数字贸易治理。一是从文本内容可以看出，DEPA与之前的区域贸易协定的电子商务章节相比，涉及到更多议题：首次引入了电子发票、电子支付条款，这对提高数字贸易效率、降低中间成本有着非常大的促进作用；人工智能等新兴技术、数据创新、中小企业合作等议题紧跟时代发展，填补了之前协定内容上的空白。二是从规则条款的“松紧”程度来看，DEPA提高了传统议题的规则标准，通过强化言语措辞、缩减规则例外和增加履约义务等方式向缔约成员提出了更高要求，促使数字贸易在区域内的高质量发展。由此看来，未来的亚太数字贸易治理将会在“广度”和“深度”两个维度上继续发展，数字贸易治理未来会纳入更多议题，逐渐关注到越来越多的新兴领域，在发展过程中不断完善亚太数字贸易治理框架。当前，无论是数字经济高度发达的美国还是数字建设蓬勃发展的中国，都对DEPA表现出极大的关注。这背后反映的是亚太数字贸易治理领导权之争，可以预见未来将会形成以中美两国为主导的竞争性集团，形成“二分天下”的局面。加之此次DEPA的发起国均为新加坡等中小经济体，这反映了在某些领域有着共同利益的中小经济体也可能联合起来制定规则，占据主导权，由此预判未来亚太数字贸易治理也可能呈现出多元化的特点。