关于云南省贯彻市场准入负面清单制度的调研报告

黄 泠

中共云南省委书记王宁同志在云南省第十一次党代会上明确指出：“云南省发展经济，拼的就是营商环境。要对照先进省份和城市的营商水平，努力追赶，力争3年实现全面提升并进入全国一流水平，打造法治化营商环境。”为此，如何全面贯彻云南省第十一次党代会精神，进一步深入落实《市场准入负面清单（2021年版）》，推动云南省市场开放程度，破除市场隐性壁垒，切实把“剩余决定权”赋予市场，从而激发市场主体活力，具有重要的现实意义。现将调研情况报告如下：

一、云南省贯彻市场准入负面清单制度取得的成效

市场准入负面清单制度，是指以清单的形式清晰地列出在中国境内严禁开展以及限制经营活动的行业、领域和业务等，政府针对此问题采取相应管理措施的一系列制度安排。对于未被列入市场准入负面清单的，市场主体可以依照相关规定平等进入。

自《市场准入负面清单（2018年版）》颁发以来，已进行了多次年度校改，目前《市场准入负面清单（2021年版）》已正式公布，市场准入负面清单制度体系不断趋于完善并取得了新的进展。云南省积极响应号召贯彻落实市场准入负面清单这一制度，在构建公平竞争市场环境、提高政府政务服务质量、降低企业生产经营成本和保护知识产权等方面取得了很大的成效。

第一，政务服务效率和营商便利化水平显著提升。“一部手机办事通”“云南省政务服务网上大厅”等平台的推出以及越来越高的使用率，为转变全省政务服务模式、提高政府服务效率、增强信息的可获得性、优化营商环境奠定了坚实基础。2020年，云南省级政府网上政务服务能力以全国排名第12的成绩超出全国平均水平。截至2020年8月底，“一部手机办事通”平台已完成30余次更新换代，凸显了上百个事项的在线预约、查询、办理等功能，用户注册数量超过两百余万人，办理事项超过上千万次。“云南省政务服务网上大厅”平台的统一身份认证和事项库管理、网上办事服务等功能，使全省政务服务一网连通。

第二，削减企业营运成本效果明显。自2016年以来，云南省实体经济企业成本降幅超出全国水平，与全国平均水平相比，工业企业成本削减效果明显。2020年，全省大规模的工业企业亏损面处于下降趋势，依次为29.2%、22.8%、21.3%。2021年1～4月，与全国平均水平相比，全国规模以上工业企业每百元营业收入中成本为84.38元，同比增加0.22元，云南省则同比下降1.28元，已降至76.9元。

第三，营商环境进一步改善。《2019年中国城市营商环境评价报告》显示，在营商环境排名中，昆明市名次有所上升，仅一年时间就上升了10位，可见云南省的营商环境改善是显而易见的。

第四，知识产权保护取得显著成效。《2019年中国知识产权发展状况评估报告》显示，2019年，云南省共申请专利3.5万余件，授权2.2万余件，每万人发明专利拥有量接近3件，同比增长13.2%。在申请商标方面，2019年，云南省共申请11.63万件，注册9.19万件，商标有效注册量共计36.01万件，同比增长29.87%。其中，地理标志商标新增10件，地理标志保护产品申报量10个；作品登记办理量有所增加，为1160件，同比增长260%。

第五，金融科技解决融资难题进一步推进。云南省推出的“一部手机云企贷”软件，通过大数据画像、信用模型在线测额和智能化风险控制，使得个人、小微企业可以实现线上贷款，大中型企业可以采取线上、线下相结合的方式办理业务，农业企业资金短缺等问题得到优先解决。“一部手机云企贷”在线办理不仅高效，而且成本很低，拥有较强的可获得性，用户甚至不需要担保就可以获得资金。该平台在金融服务和业务流程方面的创新使营商环境得到进一步改善。

第六，各种配套政策不断跟进。自2018年全面实行负面清单制度以来，云南省出台多项政策推进负面清单制度深入贯彻落实。《云南省人民政府关于印发云南省优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化工作实施方案的通知》、云南省人民政府办公厅《关于进一步优化营商环境的若干意见》《云南省打造市场化法治化国际化一流营商环境实施方案》以及《云南省人民政府关于调整112项涉及州级及以下行政权力事项的决定》等一系列政策的出台和实施，打破了现存制度壁垒，优化了市场发展的制度环境。

第七，市场准入限制不断放宽，发展效能不断提高。从市场准入评价指标体系效能指数来看，该指数越高越好，最低为0，最高为1。2020年，市场准入评价指标体系综合指数，昆明市为0.922、曲靖市为0.903、楚雄州为0.878，三个州（市）排名前三。从金融服务指数来看，昆明市为0.873、曲靖市为0.857、丽江市为0.713，排名前三；昆明市由于自身金融环境方面优于其余各州（市），在此项得分较高。从公共服务指数来看，怒江州为0.698、临沧市为0.678、普洱市为0.671、迪庆州为0.665，得分均低于0.7。从市场环境指数来看，除迪庆州为0.541以外，其余各州（市）得分均高于0.5。从创新环境指数来看，临沧市为0.596、普洱市为0.593、迪庆州为0.50，三个州（市）得分均低于0.6，显示出在创新环境方面投入力度不足，应继续加强研发投入，引导市场向创新型发展转变。

二、云南省贯彻市场准入负面清单制度存在的问题

第一，行业发展中还存在一定程度的市场隐性壁垒。把法定市场经济管制措施下不合理的规定统称为隐性壁垒。隐性壁垒通常又被市场主体形容为“准入不准营”“玻璃门”等。隐性壁垒设定了各类隐性约束，严重抑制了营商环境质量的提高。主要存在五个方面的问题：一是以风险为由“一刀切”的“可批不批”。既包括立法滞后，无法及时根据实际情况进行调整，也不能严格按照规定进行审批监督；与此同时，由于政府对风险无法作出准确评估,对于有效的相关规定没有及时采取行动。二是碎片化管理和履责造成的多重审批。在经营类演出活动中，重复审批问题十分突出。存在重复审批、审批过严、审批标准不一等问题。三是准入标准过高的壁垒形态仍然存在。这一问题主要在招投标过程中反馈强烈。民营企业在资质、业绩与准入条件等方面比国有企业相对落后，民营企业获取项目难度较大，市场准入存在不公平问题。四是区域壁垒或行业保护的事实门槛。一些地方为了保护本地企业发展，或明或暗设置了一些准入门槛，外地企业加入本地市场受限等。五是政策落实不到位，增加了企业运营成本。近年来，云南省级层面通过的政策，部分难以及时有效地在地方落实到位。

第二，贯彻市场准入负面清单制度过程中存在的问题。一是未真正理解负面清单制度的价值。我国目前重点关注负面清单制度改革中政府和市场两个主体间的关系，涉及政府部门实行经济体制改革、“放管服”改革和投资体制改革等综合性改革。由于我国地方政府普遍惯于注重事前审批、事中检查、事后监督的管理模式，这种管理理念的转变需要经历较长周期。二是相比国际高标准仍存在差距。一方面，表现为透明度不足。对于未被列入清单的规则体系缺乏考虑；社会公众参与度不高；相关政策的合法性审核制度不健全，与国际规则相比，云南省负面清单透明度原则仍有待完善。另一方面，目前云南省营商环境建设虽然取得一定成效，但与东部沿海地区相比，仍然存在一定的差距，与世界排名前列国家相比，差距更大。随着云南省人均GDP水平不断升高，营商环境建设与完善迫在眉睫。三是相应法治保障尚不完备。实施负面清单管理制度的风控与社会法制化水平关系紧密。健全的法律制度是低风险、高效实施负面清单的重要保障。但目前，云南省在外商投资安全审批、生态环保、技术标准等方面的相应规制尚未完备。

三、破除市场隐性壁垒进一步放宽市场准入的对策建议

第一，破除隐形壁垒方面的对策建议。一要考虑将来发展的全局性、系统性和长期性。在树立和优化营商环境时，不仅思想需要发生转变，制度和政府职能等方面也需要根据情况作出相应改变。然而，对于基础设施建设、审批流程、相关政策、政府扶持、行政管制等方面的转变并不是一蹴而就的。因此，在优化营商环境这一系统工程时，政府各级部门必须站在长远发展的战略高度，从全局出发，了解企业发展的真正诉求，搞清楚企业到底需要什么，并积极行动和回应，进一步打造公开透明、和谐发展、公平竞争的营商环境。二要增强对隐性壁垒的识别力度。首先，学会转换角色思考问题，将市场角度、全局战略和改革思维作为关键突破点，对现行市场准入政策进行全方位审视判断，针对相关性较强的管制措施和环节给予特别关注。其次，采取走访调查、实地调研、向行业协会反映建议等方式扩大隐性壁垒发现渠道，同时通过跨部门联合研讨，增强对企业诉求信息的收集、整理、回应和解决能力。对于隐性壁垒，在积极满足市场诉求的同时，要遵循实事求是的原则，不盲目提高市场预期，应跟随市场规律稳妥推进。三要全面实施市场准入负面清单制度工作。一方面，扎实推进“全国一张清单”管理方式，对坚决清理取消的不要犹豫，实现“一单尽列，单外无单”。另一方面，采取“实时+定期”的动态清单调整机制，与“放管服”改革相适应，对市场主体诉求采取积极态度，合理调整市场准入条件，实现“一年一修，动态调整”。此外，以发达的网络信息系统为载体，提高市场准入负面清单的信息透明度，使“一目了然，一单到底”变为现实。四要深入推进“放管服”改革，全面实行政府权责清单制度，确保政策落实到位。一方面，要健全完善投资审批制度，对一些审批权限可以适当放宽，对繁杂的报建流程手续进行简化和整合。另一方面，重点关注审批流程是否合法合规，通过压缩前期审批环节并公开时限，推行部分事项网上全流程办理的政务服务一网通办政策，着力解决目前存在的繁文缛节、多头多层重复执法的现象。最重要的是，要坚决杜绝政策制定和实施过程中存在的虎头蛇尾和“墙上文件”问题，避免“一刀切”“一锅煮”问题，要突出问题导向，对于界限不清晰、执行弹性大的事项可以通过制度形式加以明确，防止政策落地时走偏、走样。五要增强优化营商环境的法治保障。坚持法治政府原则，营商环境优化，除了政府公共服务效率的提升外，还需要考虑政策实施过程中法治化水平的提升。首先，法治是最好的营商环境，“亲”“清”的新型政商关系对于构建可持续、透明、公平、可预期的法治化营商环境十分关键。其次，强调政府职责，实行政务服务事项“无差别受理、同标准办理”，推动政务服务标准化。优化完善全省一体化政务服务平台和“一部手机办事通”，推动网上办事智能化。严格规范和约束政府行为，正确处理好服务型政府与法治政府之间的辩证关系，遵循守法、厚德、诚实、勤勉、亲民、阳光的原则。最后，健全完善监督问责制度，促进监管转型升级。在优化营商环境时，只有理清政府与市场之间的关系，才能营造良好的法律制度执行环境。

第二，优化负面清单制度，进一步放宽市场准入的对策建议。一要强化对负面清单制度的认识理解。我们需要对我国近年来推行的负面清单制度进行合理的客观评价，防止对其作用评价的两极化，既不能过于片面也不能夸大其词。一方面，准入前国民待遇和负面清单管理制度推行以后，政府在管理模式方面将面临新的挑战，市场事中事后的监管要求增强，相应任务也随之加重，这就要求政府“饮水思源”，再次明确负面清单的制度价值，找好定位，以便于在准入机制、监管机制、信息共享制度等方面展开深入的探索；另一方面，需重点关注负面清单在发起设立和建立阶段表现出来的信息公开力度，这一举动将对推动投资便利化奠定一个良好的基础。二要增强负面清单透明度。检验指标包括：信息的透明度、信息透明度的质量标准、“法无明文禁止即允许”与透明度之间的关系判断、过程的透明度。可以根据其他国家负面清单在透明度方面的经验，进一步强化“事前通知、过程中参与、结果评估”等方面的透明度，保证当事人的知情权。三要补短板、强弱项，打造全球顶尖营商环境。一方面，充分利用互联网平台进行政务服务，实现简化纳税人办事流程和压缩办事时间的目的，以提高税务便利化水平。另一方面，加强现代信用担保登记机构的办事效率和相关制度的可操作性，以优化信贷指标的可获得性。总体推行惠企政策“免申即享”，建立市场主体直接评价营商环境制度，健全政务服务“好差评”制度，畅通企业诉求反映渠道，切实打响“云南服务”营商环境品牌。四要完善负面清单制度创新的法治保障。若综合配套措施无法及时跟进,负面清单制度的公平透明难以实现，同时相应法律法规等政策也要及时调整。五要优化“清单”与“机制”。一是优化“清单”。负面清单上要将法律明文禁止或是那些不允许市场主体投入生产活动的行业、对象、业务及其被限制的措施列在“一张清单”上。然而，现阶段关于市场准入的行政审批事项正在实施动态调整，作为清单条目依据的相关规章制度，其调整修改过程也存在一定的滞后性，对于市场中总是出现一些难以预见的新事项，清单也需要一直保持动态调整。因此，遵循清单事项的合规性、必然性、可行性和可操作性要求，从“减”“补”“改”三个角度对清单进行整改，也就是，删除不符合清单定位要求的事项，同时把符合要求且行之有效的事项加进去，对已在清单中但现实情况要求加严或放松准入的事项作对应调整。例如，面对当下国际形势和疫情影响，2020年金融业准入的负面清单现已正式清零。目前可以看到这些措施已经实现了一些短期目标，金融市场上的外国投资者也越来越多，呈现出百花齐放的新局面。二是优化“机制”。从市场准入机制、审批流程、监管体制、激励惩戒措施、信息共享机制、法律法规、社会信用体系等多个方面，积极探索负面清单落地实施的多角度操作渠道。把重心放在“两改”上，首先，对市场准入管理模式的整改，摒弃传统的审批制，深化行政审批制度改革，减环节、减材料、减时限、减费用，用减政府权力的“痛”换得企业、群众办事的“爽”。采取按条件、按程序准入的方式，提高市场准入质量。其次，对市场准入后的监管模式进行整改，把市场准入过程形成的相关信息作为依据，主动利用互联网和信息共享机制进行大数据监管，建设省、州（市）、县（市、区）一体化“互联网+监管”平台，推动市场监管精准化。