浙江自贸试验区法定机构试点研究

丁友良

浙江自贸试验区法定机构试点研究

丁友良

（中共舟山市委党校，浙江 舟山 316000）

法定机构源于境外，在各国虽有不同的名称但有着共性。我国自贸试验区引入法定机构，有助于夯实自贸试验区人才基础、增强自贸试验区创新能力、优化自贸试验区营商环境、缓解机构编制需求的压力。目前我国一些自贸试验区在法定机构探索试点过程中也暴露出一些问题。为了规避这些问题，必须从法定机构的试点领域、立法模式、治理架构和运行保障等方面来探索浙江自贸试验区法定机构试点的可行路径。

浙江；自贸试验区；法定机构

本文的“法定机构”是指依法设立并承担公共管理与服务职能的具有独立法人地位的非行政或事业编制的公共机构。作为推动政府职能转变和管理体制创新的重要尝试，近几年来，广东、天津、海南等自贸试验区先后开展了法定机构的改革试点，并取得了一些经验与成效。秉持“干在实处，走在前列，勇立潮头”精神的浙江，曾在创新政府服务模式上走在了全国前列，而如何顺应改革潮流在浙江自贸试验区开展法定机构试点，也是摆在我们面前的一项重要的改革任务和亟待研究的课题。

一、法定机构的发展历程、主要模式与共性特点

法定机构源于境外，也没有统一的名称，如美国称其为独立管制机构，日本称其为独立行政法人，法国称其为独立行政机构，新加坡和我国香港地区等称其为法定机构。

（一）法定机构发展历程

目前，普遍认为最早的法定机构是美国的独立管制机构，即1887年依据《州际商业法》设立的管制铁路营运的联邦州际商业委员会。参照美国模式，20世纪70年代起，法国、英国、日本也都先后设立了类似的管理机构，并快速发展，法定机构的管理范围不断扩展。

真正以“法定机构”命名此类机构的是1899年英国殖民政府为保障英属海峡殖民地的通货稳定以及解决该地区的资金流通问题，在新加坡成立的货币专员局。1965年新加坡独立后，又增设了几十个法定机构。我国香港地区在20世纪60年代后随着经济的起飞，与政府促进经济发展职能相关的法定机构纷纷设立，如香港工业总会（1960年设立）、香港贸易发展局（1966年设立）等。

（二）法定机构主要模式

法定机构在各国的具体称谓不同，其运作模式也不完全相同。

1.美国模式。美国的法定机构（独立管制机构）由法律直接创设，集准立法权、行政权和准司法权于一身，独立执行某一专门工作任务。独立管制机构管理实行委员会制，由5—11人组成小组领导，委员会成员的权力基本平等。

2.英国模式。英国法定机构以“执行性非部门公共机构”最为典型①。这类机构由委员会领导，委员会的成员由部长任命。法定机构经过主管部门和财政部门同意，可以自行设定工资标准和雇佣条件。

3.法国模式。法国的法定机构（独立行政机构）由立法机关设立,大多数实行委员会制度,内部分别设立议事、决策、咨询、执行等机构。议事机构（理事会）讨论决定重大事项。执行机构（理事会主席）负责日常事务的决策和执行理事会的决议。部分法定机构如金融监管局还设有专门委员会和咨询委员会，以处理具体问题和提供咨询意见。

4.新加坡模式。新加坡法定机构从属于行政机关，其最大特点就是采用企业化管理，实行“董事会（理事会）—总经理—职能部门”三层组织架构。其中董事会（理事会）是决策机构，主席一般是由政府的主管部长任命，其他成员由来自政、商、学各界的精英人士兼职，总经理和职能部门主任等管理团队成员从国内外择优招聘。

我国香港的法定机构模式与新加坡类同，也是效仿企业法人治理架构，采用决策层（董事会、董事局、理事会）加执行层（以行政总裁为核心的行政管理层）的模式。

（三）法定机构的共性

因国情和地区差异，境外法定机构的权力和内部架构并不完全相同，但也有着一些共性的，这也正是值得我们关注和学习的地方。

1.一机构一法例

境外法定机构基本上都是根据专属法例设立，依法承担公共事务管理或服务。“一机构一法例”是法定机构的本质特点[1]。如美国根据1906年“食品与药品法”，成立食品和药品监督管理局。

2.具有独立的法律地位

法定机构受专属法例约束，一般具有独立的法律地位。如英国的执行性非部委公共机构（Executive NDPB），“具有独立的法律主体资格，可以以自己的名义进行法律诉讼，行使制定法授予它们的权力”[2]。新加坡的法定机构是“根据新加坡国会专门制定的法令而成立的具有法人资格的官方自主机构”[3]。由于其具有独立法人资格，具有独立的法律地位，因而可以参与民事诉讼并且进行工商活动[3]23。

3.相对独立运行

法定机构大多不属于政府部门，能够相对独立运行，在特定领域内享有法律明确规定的职权。如新加坡法定机构虽然形式上从属于某个政府部门，接受政府部门的指导和监督，但却相对独立，“其与所属政府部门仅仅为合作关系，共同为社会提供服务”[3]23。

4.职能领域广泛

各国法定机构的职能领域涵盖公共管理的各个方面。比如美国的独立管制机构管制范围涵盖经济性领域和社会性领域；法国独立行政机构的职能领域涉及“被管理者权利保障”“经济领域和市场监督”“信息、出版和通讯”“政治行为的监督”以及在“某些特殊领域的管理”[4]。日本100多个独立行政法人分属12个府省厅管辖，其职能范围涉及科技、教育、文化、卫生等诸多领域。新加坡法定机构覆盖了社会服务、广播电视、交通运输、工业园区开发等几乎所有的公共事业领域[3]19。

5.委员会体制和成员身份多样化

为保证法定机构的公正决策和独立运行，境外法定机构的决策层大都采用集体行使权力的委员会体制，委员会成员来源和成员身份多样化。例如美国的法定机构（独立管制机构）——联邦贸易委员会“由五名委员组成，委员由总统任命经参议院推荐和批准。一政党的委员不能超过３名”[5]。新加坡和香港法定机构的决策层也都实行委员会（理事会、董事会）制，委员会成员既有官方委派的人员又有来自社会各界的精英人士。

6.灵活的薪酬管理方式

相比于政府机构，境外法定机构在薪酬管理方式上更显灵活。比如新加坡“法定机构各具体职责活动的负责人或总经理均是从国内外市场上公开竞选，直接聘任”[3]28，法定机构内的其他工作人员也是机构自主选聘，不属于公务员系统，因而他们的薪金也是由机构自主发放，法定机构在薪酬管理上拥有更大的灵活性。在香港，除受政府经常资助的法定机构其人员薪酬会参照公务员薪酬标准外，其它法定机构则更多地会基于人力市场的薪酬水平来制定薪酬政策，以确保能维持所需要的人才队伍。

7.多渠道经费来源

总体上来看境外法定机构的经费来源主要有二种途径：一是由政府提供，二是自筹。比如新加坡法定机构承担管理职能的经费由政府提供，从事经营活动时则与私营企业同样可以自我盈利[3]23。以新加坡经济发展局为例，依据新加坡《经济发展局法案》第16条和第17条，新加坡经济发展局除了由国会分发一部分运行资金外，其余则由自己筹集（筹集方式包括接受捐赠、交易获利、向贸工部发行股票以融资等）。

二、自贸试验区法定机构探索的现实意义与现实难题

目前我国的一些自贸试验区已尝试建立了一批法定机构，如广东自贸试验区的前海管理局和南沙新区产业园区开发建设管理局；上海自贸试验区的陆家嘴金融城发展局；天津自贸试验区的政策与产业创新发展局和滨海新区各开发区的管理机构；海南自贸试验区的海南国际经济发展局、博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局和海南省大数据管理局等。从实际运行的情况来看，自贸试验区探索法定机构试点既有很强的现实意义又面临一些亟待解决的现实问题。

（一）自贸试验区法定机构试点的现实意义

法定机构虽然源于境外，但在我国的各自贸试验区探索法定机构试点也具有很强的现实意义。

1.有助于夯实自贸试验区人才基础。人才是自贸试验区改革创新的基础，但自贸试验区行政事业单位受现有薪酬体系限制，对高端人才缺乏吸引力。而法定机构实行企业化管理、市场化运作，有自我决定薪酬基准的机制和灵活引进人才的方式，更能够吸引高端人才集聚。

2.有助于增强自贸试验区创新能力。自贸试验区建设的核心任务是制度创新。法定机构源于境外并有其公认的管理优势，如何使其在中国的制度和体制环境下发挥作用，需要创新和试验。自贸试验区既需要便捷高效的管理体制，又是先行先试的“试验田”，试点法定机构改革，可以让自贸试验区更好地担当其创新使命，发挥其创新功能。

3.有助于优化自贸试验区营商环境。法治化的营商环境是自贸试验区投资便利化和贸易自由化的生命力。目前，自贸试验区各片区、平台管理机构作为派出机构或直属机构，一直缺乏行政主体资格，需要通过行业主管部门授权、委托或设置派出机构等形式来让渡权力，在合法性方面始终受限。设法定机构，作为法律法规授权的行政主体，能彻底解决管理主体行政权力合法性缺失等核心问题。

4.有助于缓解机构编制需求的压力。目前，机构编制管理方面对机构限额和编制数量均有严格控制。设置党政机构或事业单位，需要通过“撤一建一”的方式建立。自贸试验区内如有新的开发建设任务需设置新机构，那么相应撤机构的压力就比较大。设置法定机构，有利于在现有机构限额外，灵活设置管理机构，按需核定人员额度，及时为开发建设提供机构人员保障。

（二）自贸试验区法定机构探索的现实难题

目前其他自贸试验区在法定机构试点过程中也暴露出一些问题。

1.改革缺乏顶层设计。虽然自贸试验区身处“大胆闯、大胆试、自主改”的改革前沿阵地，国家鼓励其积极探索管理体制机制创新，但是对于自贸试验区的法定机构试点，国家层面（中央编办）并没有出台相应的政策进行总体的部署和指导，因而并不是所有的自贸试验区都有动力和兴趣进行法定机构的改革试点。此外从法定机构改革试点的现状来看，基本上是广东学新加坡的做法、其它地方学广东的做法。显然这种缺失顶层设计的法定机构试点，不利于其推广也会影响其实际成效。

2.立法支持总体不足。立法是法定机构设立的前提。而当前立法成本过高、立法支持不足恰恰是一些地方在试点法定机构时难以解决的问题。理论上讲每一个法定机构设立之前均需制定相应的法规或规章，这对于省级层面来讲或许不是难题，但对设区市来讲却是个大问题。《立法法》授予设区市的立法权仅限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，经济开发建设方面的事项并不包含在内。自贸试验区所在的市要在自贸试验区设立法定机构，势必要向省人大或省政府做积极汇报沟通，以获得立法支持。事实上由于种种原因，这种立法支持并不容易获得。

3.运行有机关化趋向。一是法定机构的相对独立较难保障。运行的相对独立性是法定机构发挥其特点的重要基础，但从各地法定机构试点实践来看，这种相对独立性并没有得到切实保障。现有行政管理体制下，上级部门仍可以通过财政、人事等体制，引导法定机构运行必须契合上级部门的需求，导致法定机构在运作上逐渐趋向行政化、机关化。二是理想的治理模式较难实现。法定机构改革的目的之一就是通过构建决策层（领导小组或理事会）和执行层（法定机构），将政府部门从直接管理部门转变为政策制定部门。但实际运行中，政府主管部门和领导小组（理事会）在决策上的分工不够明确，理事会运行制度规则不健全、不规范，理事多为兼职，各种原因造成了治理模式实际运行效果不理想，政府主管部门还是过多地影响了法定机构的决策和运行。

4.利益难以有效平衡。从各地法定机构试点现状来看，法定机构的设立不外乎“新设”和“旧改”两种方式。“新设”的法定机构没有历史负担，不存在新旧体制的转换和摩擦问题。这类法定机构事实上比较少，实际法定机构试点中更多的是采用“旧改”，即把原有的行政或事业单位改造为法定机构。这必然会影响到原有人员的切身利益（如丧失了公务身份、个人的职业发展前景和待遇的变化等），从而会增大改革的阻力。虽然采用“老人老办法、新人新办法”（即在法定机构内部人事管理实行“双轨制”）能有效保障改革的顺利推进，但又必然会形成两种用人制度之间的明显冲突，弱化改革激励效果，形成利益矛盾。

三、浙江自贸试验区法定机构试点的可行路径

浙江自由贸易试验区于2017年3月15日由国务院批复设立，2020年8月30日在原来的舟山片区119.95平方公里的基础上，国务院又批复增设了宁波片区、杭州片区和金义片区，新增扩展面积119.5平方公里。浙江自贸试验区的功能定位也将从之前的“聚焦油气全产业链建设，向数字经济、先进制造业、国际航运物流、新型国际贸易等五大功能定位拓展”[6]。为了提高浙江自由贸易试验区的管理成效，更好地实现其功能目标并规避其它自贸试验区在法定机构试点过程中遇到的问题，本文对浙江自贸试验区法定机构试点提出以下建议。

（一）浙江自贸试验区法定机构的试点领域

虽然从国际上来看法定机构适用的领域十分广泛，非必须由国家直接实施而由法定机构实施更有效率的事务，均可交由法定机构来实施，但为了避免出现其它自贸试验区法定机构试点中暴露出的问题，确保浙江自贸试验区法定机试点能够取得最好的成效，建议从以下几大领域着手试点：

1.新的开发建设管理领域。可以考虑将浙江自贸试验区扩展区域或原有的舟山片区内新的开发建设区块（如甬舟一体化合作区）的管理机构设置为法定机构。这样做的好处是：作为法定机构的开发区管委会，既不需要通过撤掉现有机构来腾出机构限额，又可以解决行政、事业编制紧缺等问题，还可以通过立法赋予管委会相应的行政管理权，有效破解现有开发区管委会面临的法律地位不确定的困境。同时，又避免了人事管理方面“双轨制”，实现新单位轻装上阵。

2.专业技术性较强的管理领域。在专业技术性较强的领域探索设立法定机构，既能够突破专业人才的薪酬限制，更好地吸引专业人才，又利于简化运行机制，大幅提升公共管理的专业化水平。这方面海南省设立大数据管理局就是一个典型例子，其涉及的大数据建设、管理和服务职责，专业性和技术性要求较高，由法定机构承担可以发挥其高效率、高质量运行的优势。浙江自贸试验区根据发展需要，同样可以在专业性、技术性较强的管理领域进行法定机构改革试点。

3.重点职能领域。这方面可以学习海南的做法。海南省把承担招商引资、宣传推介、国内外会展与投资咨询等职能的海南国际经济发展局设为法定机构；三亚市则不仅类似设立了专门负责招商引资和投资促进等经贸活动的法定机构——投资促进局，还设立了旅游推广局，赋予其履行旅游推广统筹规划、全球市场营销、特色旅文节庆活动策划、与航空公司联合推广等职责。浙江自贸试验区的核心区块——舟山片区与海南自贸试验区都是海岛型自贸试验区，在招商引资、投资促进、旅游推广等方面也有较高需求，今后可以考虑参照海南自贸试验区的做法，在相关重点领域设立相应法定机构。

（二）浙江自贸试验区法定机构的立法模式

法定机构的法定化是法定机构设立的前提。为解决法定机构试点过程中普遍存在的立法支持不足问题，浙江自贸试验区法定机构试点可以采用以下三种立法模式来解决。

1.理想模式：省人大立法。从规范意义上讲，地方法定机构应该由省人大制定省级地方性法规来设立。自贸试验区作为国家战略平台，更应该争取省人大立法，确保其法律地位和行政主体资格的合法性。例如天津市人大常委会专门为天津的法定机构改革修改了相关条例。浙江也可以学习天津的做法通过争取修改《中国（浙江）自由贸易试验区条例》，为法定机构设立提供依据。

2.可行模式：省政府制定规章。立法的严谨性和程序的复杂性使得省级人大为单独法定机构制定或修改地方性法规的成本较大。相对于省人大立法，省政府制定规章在程序上要简便许多。根据《立法法》，省政府可以对“属于本行政区域的具体行政管理事项”制定地方政府规章，如海南省政府就通过制定省政府规章，设立了三个法定机构并赋予其合法权利。如果浙江自贸试验区短时期内难以实现由省人大来制定或修改专项条例，退一步可以争取由省政府制定政府规章来设立法定机构。

3.简易模式：市人大经授权后立法。虽然普通设区市立法权限不足②，但可以由省级人大对其进行立法授权。例如上海市人大常委会通过出台《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》，赋予了“浦东新区人民代表大会及其常务委员会可以就推进浦东新区综合配套改革试点工作作出相关决议、决定”的权力。浦东新区人大常委会据此通过《关于促进和保障陆家嘴金融城体制改革的决定》，并依据此规定设立了法定机构——陆家嘴金融城发展局。我们可以学习上海的这种做法，积极争取省人大对各自贸片区所在市人大进行总体的立法授权，授予各自贸片区所在市人大根据实际需要制定相关地方性法规的权力，解决法定机构立法问题。

（三）浙江自贸试验区法定机构的治理架构

一般来说，法定机构采取“决策—执行—监督”的法人治理结构，实现决策权、执行权、监督权的充分衔接和有效制衡。浙江自贸试验区法定机构的治理架构可根据法定机构的不同性质和职责，灵活地构建治理架构。

1.开发建设领域法定机构的治理架构。决策层面可以设立“领导小组”，承担决策职能。执行层面设立具有独立法人地位的管委会，主要做好区域内开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作。管委会主要负责人可以允许其保留公务员身份，其他人员不再拥有行政或事业身份。在监督层的构建上，可由政府的监察、财政、审计等部门来承担，依法依规对其开展财务审计和绩效评估。

2.其他领域法定机构的治理架构。其他领域的法定机构，在决策层的构建上可以设立理事会。理事会由政府发起成立，代表政府履行管理责任，研究决定本机构的内部职位、人事安排、薪资总额和工作目标等重大事项。理事会的组成人员可由政府相关部门负责人、法定机构负责人、相关重点企业法定代表人以及相关领域的技术专家等组成。执行层的构建上，实行理事会领导下的机构首长负责制，允许执行机构首长保留公务员身份，代表政府管理法定机构，其余人员按照市场化原则管理。在监督层的构建上，监督职责可由理事会承担，由原来的行政主管部门通过制定政策与发展规划、绩效评估、财务预算审核及账目审计等途径发挥监督作用。

（四）浙江自贸试验区法定机构的运行保障

为顺利推进浙江自贸试验区法定机构改革试点，应制定实施以下三方面保障措施，确保法定机构有效运行。

1．强化激励机制。法定机构脱离了行政事业单位序列，要有效调动人员工作积极性和吸引高素质专业人才，必须建立灵活高效的薪酬激励机制。从国际国内来看，绝大多数法定机构可以自主决定其职员的薪酬待遇，法定机构职员的薪资标准通常也会高于同级公务员的薪资水平。浙江自贸试验区法定机构改革试点后，也应在综合考量本地公务员收入状况、企业职员薪酬水平、物价指数等基础上，合理确定薪酬水平。

2.强化考核机制。实行薪酬激励机制的同时，必须同时强化业绩考核机制。如加大专业性岗位设置比重，完善考核制度，一切以业绩论英雄，以岗定薪、岗变薪变，业绩考核、按绩取酬。同时实行刚性淘汰，设置每年不低于一定比例的人员刚性淘汰率。

3.强化监督机制。法定机构是企业化的政府，既行使部分公共管理权力，又有企业追求效益的特点，因此必须建立强而有效的监督机制。通过强化纪检监察部门对机构的全程监督，强化审计、财政部门对法定机构经营管理情况的监管，强化组织人事部门对机构高层管理人员的人事监管等，努力建立完善涉及法定机构人、财、物以及管理制度、服务水平、成果绩效等多方面、多层次的监管体系，确保法定机构高效有序运作。

①.一些公开发表的文献错误地将英国的执行局作为法定机构，其实执行局不是依法设立的且其雇员均属于公务员序列，所以执行局不具备作为法定机构的基本条件。

②.新修订后的《立法法》明确设区市只在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”有制定地方性法规和地方政府规章的权力。

[1] 张楠迪扬. 香港法定机构再审视:以内地政府职能转移为视角[J]. 港澳研究，2016(2) : 82-92.

[2] 车雷. 英国政府决策与执行体制研究[D]. 北京: 中国政法大学, 2011:125-126.

[3] 黄琳琳. 自贸试验区陆家嘴金融城法定机构的法律问题: 以比较法研究为视角[D].上海: 华东政法大学，2017:23.

[4] 王敬波. 法国独立行政机构及其借鉴意义[J]. 国家行政学院学报, 2007(3):101-104.

[5] 美国1914年联邦贸易委员会法[EB/OL].https:// www.lawtime.cn/info/minshi/changshi/2011040321590. html

[6] 翁杰, 林上军, 陈芳芳. 浙江自贸试验区“弯道超车”[N]. 浙江日报，2020-09-22 (4)．

Research on Statutory Body Piloting in Zhejiang Pilot Free Trade Zone

DING Youliang

(The Party School of CPC Zhoushan Municipal Committee, Zhoushan Zhejiang 316000, China)

Statutory bodies originate from abroad, and although they have different names in different countries, they have common characteristics. The introduction of statutory bodies in my country’s pilot free trade zones will help to consolidate the talent base of the pilot free trade zones, enhance their innovation ability, optimize the business environment of the pilot free trade zones, and relieve the pressure on the establishment of institutions. At present, some problems have been exposed in some pilot free trade zones in the process of exploring and piloting statutory bodies. In order to avoid these problems, this paper discusses the feasible paths of pilot statutory bodies in Zhejiang Pilot Free Trade Zone from the aspects of the pilot areas, legislative models, governance structures and operational guarantees of statutory bodies.

Zhejiang; Pilot free trade zone; Statutory board

2021-08-09

本文为中共舟山市委机构编制委员会办公室资助和委托研究项目“浙江自贸区试验区法定机构试点研究”

丁友良，男，浙江舟山人，中共舟山市委党校管理与文化教研室主任、副教授，研究方向：体制改革与基层治理。

D912.1

A

1672-3724（2022）02-0023-06