突发事件档案管理法律问题探究——以新修订《中华人民共和国档案法》第二十六条为视角

冉 纯

1．六盘水职业技术学院，贵州 六盘水 553000；2．贵州贵达（六盘水）律师事务所，贵州 六盘水 553000

2020年初的新冠肺炎疫情作为非传统国家安全范畴的问题，我国在应对此次突发事件的防控中也强化了国家治理体系与治理能力建设，完善了突发事件管理体系立法建设。在此次突发事件防控期间，档案部门在第一时间采取措施，积极应对，展开一系列的工作部署和工作措施。[1]新修订的《档案法》第二十六条增加了对突发事件档案部门的职能要求，彰显了立法适应时代性要求，突发事件防控以及所涉及的政治社会经济各层面中形成的资料具有一定的档案价值，深入探究突发事件档案管理法律规定，为新时代档案工作提供法律制度的保障。

一、突发事件档案管理立法现状

（一）新《档案法》修订前突发事件档案管理立法缺失

在新《档案法》修订前，我国立法上未有对于突发事件从档案管理角度进行规定的相关法律法规，是立法层面对于突发事件档案管理方面立法的缺失。我国在2003年抗击“非典”中吸取经验教训后，国家出台相应的法律法规以应对大时代背景中非传统的公共突发事件。我国对于突发事件应急管理相关内容体现在《传染病防治法》《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》这几部法规中，这几部法律法规从统领和指导性要求人民政府有关部门在各自职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作，集中体现在应对现实的突发事件中各职能部门工作相关的信息收集与管理，立法层面未对突发事件所涉及的各方面信息相关的立卷归档做出具体规定，也未从法律上对档案主管部门工作有明确性规定和指示，现有的框架性法律规定尚无有力的配套机制支持。[2]

（二）新《档案法》增加突发事件档案管理原则性条款

2020年6月新修订的《档案法》第二十六条填补了我国法律上对突发事件档案管理规定的空白，但该条规定为原则性框架性规定。从条文的修订规定来看，修订的档案法内容更加明确了国家档案主管部门的相关职责，在突发事件中，作为主管部门应对突发事件应形成一定的工作机制，包括对突发事件应对活动相关档案的收集、整理、保护、利用等内容。

二、档案管理在突发事件中的价值

（一）档案与档案管理

1．档案

因档案的内涵和外延，学界对档案概念的界定不一，根据我国档案行业标准《档案工作基本术语》，将档案定义为“国家机构、社会组织或个人在社会活动中直接形成的有价值的各种形式的历史记录”，该定义符合档案内容客观真实之意，也具权威性，目前学界大多认可《档案工作基本术语》中对档案概念的定义。

突发事件档案是一个记录社会应对公共安全事件的动态过程形成的具有价值的、体现在不同载体内的、进行系统整理后形成的具有保存价值的系列记录，包括最直接的原始记录、国家政策措施、反复施行后获取最具有效性的经验等。突发事件防控中所形成的防控政策、医疗诊疗、社会支持、历史研究、公众心理等记录具重要考查和研究价值的各类资料，这些内容均属于档案涵盖的内涵和外延，应以档案的方式保存和利用。

2．档案管理

档案管理指档案的收集、整理、保管、鉴定、统计和提供利用等活动工作，是档案机构和档案馆所从事的档案业务工作。[3]档案管理工作不只是简单的保存，而是需要科学的、规范的管理方法，通过甄别、筛选、归纳进行科学的考证、系统的整理而形成。[4]党和国家一直重视档案的管理，国务院《关于加强国家档案工作的决定》中规定了档案管理工作任务及档案制度的建立，是为国家机关工作和科学研究工作的利用提供有力的依据。

（二）档案管理在突发事件中的价值

档案作为一种信息资源具有其深刻的内涵，是人类在文明社会中有意识地通过某种符号保存和记录人类活动的特殊事物，档案在社会各层面具有不同的社会价值。以此次突发公共卫生事件来看，突发事件档案涵盖着各方面的价值内容，而档案管理以法律的形式确定也具有重要的意义。

1．政治价值

党和国家领导层在突发公共卫生事件发生后通过及时调整国家的工作重心，在突发事件防控上，全国自上而下科学、精准地统一决策部署，使突发事件防控工作的档案记录取得重大成效，这体现了档案管理的重要政治价值。突发公共卫生事件防控档案管理工作，是政府为人民服务的真实记录，具有很强的政治价值。突发事件形成的档案资料，体现了党中央对人民群众生命安全的深度关注，也展现出政府机构间通力合作、精诚团结应对突如其来考验的战斗力和执行力。

2．社会价值

从不同的社会角度分析，突发事件档案涵盖了不同方面的社会价值，而突发事件的档案管理是从社会各方面中收集归纳并系统整理的档案材料，未来社会层面在应对类似突发事件时将会形成明确的、有效的重要提示，形成社会的价值认同等，具有传播学的借鉴意义。国务院、各部委相继出台各项减免税费的政策以应对突发公共事件，这些经济方面的档案资料为国家进行宏观经济调控提供有力支撑，法律制度建设在突发事件防控中也能够为有效展开防控工作提供法律及程序方面的依据。

3．文化传承价值

突发事件关系整个国家、民族的利益，突发公共卫生事件档案正是这一时期民族文化心理的真实记录，是爱国精神的集中体现，也是民族精神提升的有力见证，应做好相关档案资料的整理工作，特别是社会各界捐赠款物、共同抗击疫情的数据资料，记录模范人物的先进事迹、表彰报道、论著手稿、建议方案及以一线医务人员为主体的各行各业“逆行者”工作状况的影像资料等，都将成为提升民族文化、反映全国人民万众一心抗击灾害事件的原始记录。[5]

4．科研价值

科学研究需要有力数据的论证，数据一部分来源于现实中已形成的材料，适时的档案收集整理工作具有不可复制性。在突发事件中形成的档案系统记录了整体事件的具体过程，资料的形成渠道也具多元化，内容涉及政治、医学、社会、法律、经济、管理等方方面面，这些档案材料将为各个领域的科学研究提供有力数据支撑，对各层面的科研课题的研究具有重要的价值。

三、突发事件档案管理相关法律问题

（一）突发事件档案管理立法不完善

新修订的《档案法》第二十六条仅为原则性条款，与之配套的相关行政法规、部门规章等尚未颁布。仅从国家立法上以单一法律条文确立档案管理部门需要建立的档案收集和利用等机制，地方立法上亦未对突发事件的档案管理作出相关规定，导致各职能部门及社会各界对突发事件的信息收集较为散乱，未形成档案价值的完整记录涉及突发事件各方面的文献材料，且突发公共卫生事件档案管理的立法相对滞后及存有不足。

（二）新《档案法》关于突发事件档案管理规定范围限定

新修订的《档案法》第二十六条中“应对”的表述，是否仅指代面临突发事件采取措施、对策以防控而形成的价值资料。对于突发事件的发生，党和国家积极应对以有效防控，在应对此次突发公共卫生事件中形成的措施、政策等具有存档的价值，但突发事件的整个过程，涉及社会、经济等各个层面，在整个事件过程中涉及其他方面而形成的有价值的记录或文件资料，是否应涵盖在档案的整理中并不明确。

（三）制度规定不够细化

在我国，档案法律责任构成是根据《档案法》《档案法实施办法》的规定建立起来的。法律具有滞后性，通常情况下，法律的修订具有漫长的过程。但在应对此次突发事件中，立法者也积极通过修订法律增加关于突发事件的档案管理规制，突发事件档案的收集和管理规定较为笼统，机制通常依靠各级职能部门在实际工作中形成，法律上还未对收集方式、收集范围、对象、内容等进行细化规定，在未形成突发事件档案的管理细则前，档案部门工作的开展将会面临工作指向不清的境况。

（四）职能部门档案工作衔接不畅

就当前的突发事件防控过程中，档案的保存、收集、管理和利用在各职能部门档案工作中仍存在一定的问题，主要是职能部门档案管理衔接不畅。各单位对于形成的文件如何确保应归尽归、齐全完整，如何甄别和筛选有价值的档案资料均未形成科学合理的机制；[6]各部门将收集的资料整合后汇总到档案部门，初次整理资料的部门未就突发事件防控档案进行充分认识，收集的资料可能不具有价值，或遗漏重要记录资料，或将重复资料、不需要收集的资料一并收集移送到档案部门，那么档案部门通过传递的资料进行整理后形成的档案，是否能全面体现在突发事件防控中政府及社会各界的各种珍贵而且具有历史价值的资料，能否为预防和应对类似突发事件提供经验教训、知识储备，均未可知。

四、完善我国突发公共卫生事件档案管理的建议

（一）完善突发公共卫生事件档案管理法律规定

根据新修订的《档案法》第二十六条建立了原则性突发事件档案管理的条款，需从国家层面继续完善突发事件相关法律法规，通过依法修订和调整现行法律规范规定细化档案管理的相关内容，具体明确对突发事件档案的收集主体、收集流程、责任部分内容。地方政府部门应依据上位法制定符合地方实际的相应突发事件档案管理法律规范。

（二）提高职能部门突发事件档案管理法治意识

各职能部门应提高对突发事件档案重要性的认识，依据法律法规相关规定按档案管理标准收齐、管好突发事件防控档案。强化全员依法归档的法治意识，不仅是档案工作人员，其他各个机构工作人员也要在第一时间发挥主观能动性，形成强烈的政治责任和历史使命感，思想上与国家层面同频，工作上与决策部署一致，将依法进行突发事件档案管理纳入突发事件处置机制中，及时收集整理相关应急处置文件材料，以专题档案方式对各类突发事件应急处置进行记录，同时这也是各级党委、政府的担当和作为。

（三）确立档案管理的规范标准

对突发事件相关资料加以整合，形成流程规范、操作标准，最终建立具有指导性的较为直观的构架体系是档案工作的目标任务。突发事件档案工作应确定专人按照国家、省有关档案工作规范要求，结合工作内容及时细化需要收集归档的文件材料清单，明确归档责任主体和归档时限，确保齐全完整、安全规范地收集保存移交。档案职能部门应根据不同的突发事件在社会各层面的影响，制作档案收集与管理的相应标准，让职能部门与社会各界在档案收集和整理中有参考依据，收集整理有价值的资料进行归档后移交档案部门。

（四）加强各部门与档案工作的紧密联系

各职能部门应高度重视档案的保存和利用，各部门要紧密联系，加强对突发事件的档案整理工作。以档案部门为主做好档案管理工作，加强对《档案法》等相关法律规定的学习，制定有效的管理措施，制定并形成多部门对于材料交叉、重复内容的有效整理机制；其他部门应主动收集并提供相关资料，为今后突发事件应急处置提供丰富且有价值的资源材料，各部门通力协作共同通过深入研究和利用档案资源进行高质量编研，为以后的工作提供科学的参考和借鉴。

五、结语

突发事件防控中形成的各类资料是人类历史活动的体现，突发事件档案的管理与利用对职能部门的决策、科研课题研究、社会教育等具有重要价值和意义。突发事件档案的管理存在法律规定不完善、突发事件档案收集保存意识淡薄、职能部门工作衔接不畅、管理规范标准不一、档案资料面广且分散，难以归档等问题。因此，健全我国突发事件档案管理相关法律法规，从国家和地方层面制定配套措施，建立有效的突发事件档案管理与利用机制，让职能部门在档案整理时有法可依，以确保形成的档案资料记载的可靠数据在未来应对突发事件时有法律规定作为基础性保障，并提供有效信息支持。