生态文明视角下社会生活噪声污染综合执法研究

卿玉琳

中共湘西州委党校法学教研部，湖南 吉首 416000

大气污染、水污染与噪声污染合称三大污染，近5年来，噪声污染举报案件仅次于大气污染，排第2位。湘西自治州贯彻党中央建设美丽中国的重大决策，按照省委、省政府建设“美丽湖南”的部署要求，推进“美丽湘西”建设，推动“全域旅游”建设，助推湘西州经济高质量发展，实现人与自然和谐共生，推动绿色发展。但湘西州长期发展失衡，与其他地区经济社会发展差距不断拉大，片区经济发展压力大。因此，环境保护和污染防治与经济发展这两大国家战略在这一地区不断发生冲突。2018年湘西州各市县城市管理部门根据城市管理执法改革要求，承担了部分社会生活噪声污染防治的行政处罚权，但因执法体制机制不健全，执行过程中存在许多问题，矛盾凸现。因此，应该在国家政策指导下努力推进湘西自治州社会生活噪声污染综合执法体制机制建设。

一、湘西州社会生活噪声污染综合执法现状

（一）《中华人民共和国噪声污染防治法》

根据2022年6月实施的《中华人民共和国噪声污染防治法》规定，社会生活噪声污染是指“人为活动产生的除工业噪声、建筑施工噪声和交通运输噪声之外的干扰周围生活环境的声音”（第五十九条），且“超过噪声排放标准并依采取防控措施产生噪声，并干扰他人的正常生活、工作和学习的现象”（第二条）。为了加强和规范社会生活噪声污染防治的管理，对可能出现的噪声污染现象进行了规定性条款，包括：超出营业性文化娱乐场所的边界噪声；在商业经营活动中为了招揽顾客而使用高音广播喇叭或采用其他方法，在敏感建设物集中区域内使用高音广播喇叭，使用家用电器、乐器或者进行其他家庭室内娱乐活动，在公共场所组织娱乐、集会等活动中使用音响器材等产生的噪声[1]（第六十一至六十六条）。并规定地方人民政府指定的部门有权针对以上行为责令改正、给予警告，可以并处罚款（第八十一至八十四条）。目前，湖南省和湘西自治州针对噪声污染防治并没有出台噪声污染防治单行条例，但湘西自治州各县市为了加强对社会生活噪声污染防治的管理，相继根据国务院和湖南省关于推进城市管理执法体制改革的要求，结合本县（市）的实际情况进行了职能划分，修改了“三定方案”。

（二）《城市管理执法办法》

随着城镇化建设快速发展，为了提高政府依法治理的能力和水平，2015年12月24日国务院印发的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出，将环境保护管理方面社会生活噪声污染……等行政处罚权纳入城市管理综合执法部门；2017年5月1日住房和城乡建设部出台的《城市管理执法办法》通过条文的方式进行了进一步的规定，但并未对有关社会生活噪声污染防治进行具体条文规定。为了进一步明晰管理职权，2017年8月1日湖南省人大常委会通过的《湖南省城市综合管理条例》规定，由城市管理综合部门负责行使“在户外使用音响器材造成”的环境噪声污染行政处罚权，并有权要求责令改正；拒不改正的，处以500元以下罚款（第五十四条第二款）；由设区的市、县（市、区）人民政府进行监督管理“燃放烟花爆竹造成的噪声污染”（第三十五条）。湘西自治州各县市进行城市管理改革时，将第五十四条第二款划归城市管理综合执法部门进行管理。针对第三十五条，湘西自治州各县市职权划分部门各不相同，如永顺县、古丈县将其划归城市管理综合执法部门管理，吉首市、花垣县仍归公安机关管理，泸溪县的公安机关和城市管理综合执法部门共同管理，龙山县和保靖县并未进行划分。

（三）《环境保护法》

我国2015年1月1日起施行的《环境保护法》，针对社会生活噪声污染，仅规定了“企业事业单位和其他生产经营者应当采取措施防治在生产建设或其他活动中产生的……噪声……等对环境的污染和危害”（第四十二条），并未对噪声污染的防治进行具体规定。湖南省人大常委会修订2020年施行的《湖南省环境保护条例》规定，“县级以上人民政府负在法定职责的部门”有权针对“高考、中考等特殊期间，考场周围产生的环境噪声污染，在噪声敏感建筑物集中区域或者在广场、街道、公园等公共场所组织集会、娱乐、健身等活动产生环境噪声污染，在商住综合楼内经营歌舞厅、酒吧等娱乐业经营场所产生环境噪声污染以及法律法规禁止的其他行为”责令改正，进行罚款（第三十九条）。而湘西自治州各县针对“高考、中考等特殊期间，考场周围产生的环境噪声污染”的职能划分并未体现在“三定方案”中，实践中，由公安、城市管理综合部门、交警等部门单独或联合执法。这表明，湘西自治州各县在职权划分时，部分职权还存在一定的遗漏现象。

二、湘西州社会生活噪声污染综合执法存在的问题

（一）社会生活噪声污染综合执法范围限定狭窄

湘西属于土家族、苗族聚居地，湘西州新人结婚有在宴席上请苗鼓队打鼓的习俗，但苗鼓存在声音大、传播范围广的特点，且婚宴所在的位置一般位于人口流动大、居民较多的城市中心地带或敏感建筑集中区域内，鼓声一响附近居住或行走在路上的人常常能感觉到心跳加快、烦躁、不舒服。针对这一现象，常有居民到城管执法部门投诉，要求进行整治。

为了解决经济的快速发展，人们的生活方式和方法越来越多元化，越来越多的噪声出现，《噪声污染防治法》（2022）相对于《环境噪声污染防治法》（2018）扩大了社会生活噪声的处罚范围，比如原《环境噪声污染防治法》（2018）第四十四条规定“禁止使用高音广播喇叭或者采用其他发出高噪声的方法招揽顾客”，而婚宴聘请的鼓队打鼓是一种已经被购买的服务，其作用和目的是为了给结婚的新人增添喜庆氛围，不存在需要招引其他客人前来达到消费或服务的目的，因此不符合“招揽顾客”的规定，不在该条款禁止范围内。

而《噪声污染防治法》（2022）第八十一条第（一）款，就明确规定“地方人民政府指定的部门”有权针对“超过噪声排放标准排放社会生活噪声的”进行罚款，扩大了罚款范围，由此婚宴鼓造声成的噪音污染也可归入其中。但根据相关法律法规规定，以及湘西州各县三定方案的职能划分，城管执法部门有权行使《湖南省城市综合管理条例》第五十四条第二款“关于户外使用音响器材造成噪声污染的”处罚权，将处罚权限定在“音响器材造成的噪声染染”，鼓声不属于使用音响器材，因此不适用该条款，综合执法部门无权进行管辖，针对婚宴鼓声造成的环境噪声污染的处理仍然是一个难题。

（二）社会生活噪声污染综合执法体制不完善

根据相关法律法规的规定，城市管理综合执法部门有权行使社会生活噪声污染防治的行政处罚权，但是城市管理综合执法部门并没有界定噪声污染标准的权限，噪声污染的界定由生态环境主管部门负责。

如在日常行政执法活动中，城市管理综合执法部门在收到投诉后，首先要请求生态环境主管部门给予支持与配合，对噪声进行界定是否超过环境噪声标准，确定超出环境噪声标准后，执法部门才有权依法进行处理。但在实践中，社会生活噪声污染具有瞬发性局域性、随机性的特点，这种特点会造成执法部门取证困难，对于这种情况，执法人员会面临取不到证的结果；同时，城市管理综合执法部门因为行政级别低，权威性不强，无力与生态环境主管部门进行有效协调与对话，在请求生态环境主管部门派人进行噪音界定的时候，会面临被拖延、忽略的情形，这不仅会严重影响城市管理综合执法部门工作效率，而且容易造成执法效率低下的现状。因此，城市管理综合执法协调配合机制亟需建立与完善。

（三）社会生活噪声污染综合执法队伍结构不合理

根据住建部2008年11月1日执行的《城镇市容环境卫生劳动定额》规定，市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五配备。[2]据调查，湘西州某县2016年成立城市管理和综合执法局，经核准总编制为71名，共设6个二级单位，其中监察大队14人，城建镇30人，加上其他乡镇已经招录的部分执法人员，2019年在编在职55人，抽调及借调10人在编，实际在本单位工作的在岗在编人员为45人。排除负责办公室日常工作的人员，县城市管理综合执法部门按照一天两班轮流守岗，每班不到15人负责全县城区内市容环境卫生管理、城乡规划管理、环境保护管理等111项服务事项；如果排除其他乡镇的执法人员，城区内每班执法人员不到10人，显然难以满足其基本的履职需要。在实际工作中，城市管理综合执法部门的服务事项过多，涵盖十几类行政管理领域，如泸溪县城市管理和综合执法局共有138项服务事项，龙山县城市管理和综合执法局共有133项服务事项，因此，在如此繁重的工作中，相较于履行社会生活噪声污染防治等需要请求其他相关部门配合和支持的执法活动，执法人员在履行职责过程中更愿意执行有独立执行权的活动。可见，基层城管执法部门执法事项多、执法人员配备不足已经成为制约我国社会生活噪声污染防治执法工作的瓶颈。

三、湘西州社会生活噪声污染综合执法的完善路径

（一）合理划定社会生活噪声污染综合执法的权限范围

2018年12月4日国务院办公厅印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》规定：“根据中央改革精神和现行法律法规，整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责。”以及2020年3月生态环境部印发的《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》可知，社会生活噪声污染执法并未划归生态环境综合行政执法部门，还是由城市管理综合执法部门、公安机关、生态环境部门进行分类管理。

依据《立法法》，设区的市可以针对“城乡建设与管理、环境保护等方面的事项制定地方性法规”的规定，湘西自治州可以针对社会生活噪声污染进行地方性立法。首先，要合理划定社会生活噪声污染防治的范围，要将随着经济社会发展生活中已经常见或可预见的噪声污染纳入防治范围中，避免出现无法可依的现象；其次，要规范社会生活噪声污染综合执法部门的职责，厘清各城市管理综合执法、生态环境主管部门、公安机关的职责范围，避免出现执法漏洞以及多头执法、权责不清等现象的发生。

（二）理顺社会生活噪声污染综合执法的管理体制

第一，加快建成“智慧城管”。目前湘西州大多县市城市管理综合执法人员均是靠日常巡逻来收集信息，进行执法活动，这种模式不仅降低了工作效率，而且容易导致信息碎片化，不能满足城市管理综合执法的客观需求；特别是社会生活噪声污染具有随机性、突发性的特点，难以稳固和收取证据。因此，有必要加快城市管理数字化平台建设和功能融合，借助先进的信息技术提高城市管理的效率与质量。

第二，建立多部门联动执法机制。社会生活噪声污染执法具有一定的专业性，在执法调查、执法检查中，城市管理综合执法部门需要生态环境主管部门、公安机关等的协助，把他们的执法力量协调起来形成执法联动。因此，需要建立城市管理综合执法部门与相关行业管理部门共同参加的联席会议制度，力求在执法中及时发现问题、有效共享信息、全面协调矛盾、科学解决问题。

（三）加强社会生活噪声污染综合执法队伍的规范化建设

第一，加大基层综合执法人员配置。针对基层城管执法力量薄弱的现象，应推动城市管理综合执法重心下移、执法力量下沉，适度调高执法人员配备比例，以重点充实执法一线队伍。目前社会生活噪声污染的执法区域一般是指城市建成区内，但是随着湘西自治州“全域旅游”建设的加快，各乡镇特别是旅游景点对宁静美好的人居环境要求也越来越高，因此，要加大基层城管执法人员配置，扩大执法区域，以确保城市管理综合执法队伍具备与其执法任务相适应的人员配置与执法力量[3]。

第二，规范城市管理综合执法队伍编制的问题。首先，严禁任意借调或抽调城市管理综合执法人员，挤压本应用于综合执法的事业编制。其次，进一步统一规划城市管理综合执法队伍编制，加强执法队伍的管理与建设，提高执法积极性。