对非法集资的行政治理研究——以W市为例

李金鸿

江南大学法学院，江苏 无锡 214122

一、问题的提出

（一）非法集资类型

W市的非法集资活动由来已久，危害甚大。这些非法集资可以分为传统高息回报型与新兴“理财投资”型两大类。传统型非法集资，主要是工农业生产领域的厂商由于融资困难以高息回报为诱饵非法占有投资者存款。例如，2001年至2008年11月间，W市A钢管有限公司因生产经营需要资金，由潘某萍承诺约定支付利息或收承兑汇票按面额还款，先后向36人和W市B投资有限公司等30家单位非法吸收存款68286万余元，造成未归还损失共计18340万余元。新型非法集资，存在于各种产业领域，主要特征是：非法活动的发起方以各种名义、各种包装吸引投资方眼球，以高额投资回报为诱饵非法占有投资者的投资款。如2015年7月，马某某担任浙江C农业发展公司在W市分公司的负责人，负责销售公司的产品山茶油，不过他的销售方法有些与众不同。他通过高额返利、刺激客户来投资的模式推销商品。即客户每在公司投资人民币3万元购买山茶油即为1单，可选择拿1万元价值的产品，即60瓶山茶油，剩下的委托公司代为销售，公司提取20%的费用，另外每周将市场销售利润的40%回馈给客户，直至委托销售产品售完。按这种模式，客户每投资3万元，每周可得返利1000元，以返利周期54周算，共可获返利5．4万元。

（二）非法集资屡禁不止的诱因

“贪”利是诱因。从W市林林总总的非法集资案件来看，无论是犯罪团伙，还是受害者，都离不开一个“贪”字。从犯罪团伙来说，起因可能是经营困难。在市场经济发展40多年以来，市场产品与服务丰富多彩，处于供大于求的状态，市场竞争十分激烈。但是，出现经营的困难状况不是企业从事非法集资的理由。所以，我们认为，那种把企业经营困难当作非法集资的诱因的看法是错误的。因为市场竞争优胜劣汰，有赢就有输。如果“输”是非法集资的原因，那么，只要存在市场经济，这个原因总存在，法律或政府规制都不会起多大作用。其实，真正的诱因是集资者“贪”念的心理机制。本来集资者面对经营困难，应该有其他的各种合法的方法解决困难，但是，其却想起最不该选择的方法——非法的方法——非法占有他人的恶念及行为（其潜意识中具有非法占有的意思，不管其如何自欺欺人地狡辩）；或者，犯罪者怕吃苦、嫌弃财富积累的过程太慢，而希望不劳而获或快速致富，最后选择了不该选择的道路——非法集资。这都是不良的经营心理、变态的经营理念，与市场经济的健康发展或法律允许的发展状态相去甚远，应该被法律矫正。

从非法集资的受害者看，许多非法集资的受害者热衷于参与各种非法集资的活动，理性不足，贪心强烈，即使已经有过沉痛的参与教训，或者接受过较高的文化教育，但在从众心理的驱使下，面对新到的诱惑仍然“踊跃参与”“奋不顾身”。其参与的真正动机也是“贪”——“贪”大钱、“贪”快钱。正应了那句老话，“人心不足蛇吞象”。例如，按理说，银行退休工作人员应该对经济形势、赚钱的难度、行业的获利能力有一个基本的理性判断。但是，恰恰就有其中的一部分人就喜欢“以小博大”，参与非法集资，成为非法集资活动的“韭菜”。过去，这部分人是非法集资活动的劝阻者，现在成了被劝阻者。

二、行政治理存在的问题

2008年，为打击非法集资活动，W市人民政府出台《打击和处置非法集资工作方案的通知》，建立起市政府统一领导、各有关部门共同参与的防范和处置非法集资案件工作机制。多年来，随着“处非”（处置非法集资）工作的深入开展，W市“处非”工作逐渐形成了严密组织、分工协作、集中排查、严厉整治等一整套机制。W市公安局经侦支队、指挥中心、治安、网安、法制等部门加强信息共享和联动协作，开展风险排摸、风险评估、研判预警、防范处置等工作，确保对重大涉“非”风险早发现、早介入、早处置。在2018年短短一年间，行政监管主体地毯式走访相关企业、门座、楼宇、公司3000余家，对非法集资风险隐患较为突出的融资担保、小额贷款、投资管理、理财咨询323家公司逐一建档，形成企业信息资料库，掌握了公司股东结构、从业人员、银行账户等基本情况。挽回经济损失6000万元，有力维护了经济金融秩序和社会稳定。另外，W市着力编织监测预警的天罗地网，扎实推进建设规划，加快实现地方平台与国家平台全面对接，发挥网格化治理机制作用，常态化开展线下涉“非”风险排查。经过努力，近年来非法集资犯罪活动有所下降。据了解，截至2020年，W市非法集资活动较往年降两成。[1]当然，反思行政治理的过程，也还能发现其中存在一些值得商榷的地方。

（一）监管力量薄弱，源头监管不到位

调研发现，W市监督机关相关工作人员认为，由于人手有限，监督力量不够强大，而不法分子又无孔不入，因此在源头监管难度大的前提下产生监管不到位的问题。非法集资的判定工作是非常复杂的过程，许多违法案件的主体往往是在具备一定的开办基础上、在经营过程中产生贪欲或为克服经营困难而逐渐走上非法集资的道路。例如，以风险可控的合法借贷关系为起点，随着时间推移、所涉金额增长导致风险增加的资金链断裂进而陷入非法集资的泥坑。对这个过程的监控测以及作出及时预警难度虽然较大，但政府部门却必须努力监控以防微杜渐。可是，由于监管主体人手缺乏、监管力量不强，加之，行政部门之间通力合作机制不够完善，以至于非法集资年年被打、年年发作。另外，一些新兴业态例如“区块链”“元宇宙”“加密币”“外汇期货基金”“碳中和基金”等一大堆新概念所表现出来的融资新趋势，由于行政主体“处非”工作经验不足，也导致行政主体在监管方面准备不够充分，监管措施不够到位。

（二）监管部门间形成治理合力尚处于磨合期

在非法集资防范与治理体系中，市场监管工作的生态体系是：市行政审批机关和市场监管机关掌握对公司、企业等注册信息的审核；市地方金融监管局掌握对金融形态及相关金融政策的把握；市地方金融监管局、工商局和市公安局的经侦部门等收集非法集资情报线索；市热线办对群众举报收集较多信息等。另外，按照中央机构编制委员会办公室《关于明确认定、查处、取缔非法集资部门职责分工的通知》（中央编办发〔2005〕10号），人民银行地方机构、公安局、工商局、证监会地方机构、保监会地方机构等在其各自的管辖领域对非法集资活动都有查处的权力。这就带来一定的磨合问题：判断非法集资活动的标准、查处的程序、有关交叉线索的交换等可能存在“碎片化”、非“同质化”等情况。因为各部门之间的职责差异与分工，导致各部门在对非法集资的认知、判断、监测手段、监测标准、监测程序、处置结果等方面的差异性。另外，一些关于非法集资的有价值的非法集资的信息可能因为有些监管部门的判断能力的有限而没有得到足够重视等。[2]

（三）宣传教育不到位

尽管W市在全市范围内开展防范非法集资的广泛普法宣传活动，但在现实生活中，还是存在许多不应该参与非法集资活动的受害主体。这些主体中，有银行工作人员（其中有些已经退休），有受过一定教育的知识群体，也有一定经济积累、见过世面的小业主。当然，也有大量的知识面较窄的各种容易上当受骗的群众。他（她）们广泛地通过人传人、人带人传销方式，通过互联网、通过智能工具带着发财的急切心理参与所谓“区块链”“外汇期货交易”“加密货币”“挖矿”“矿机购买”等等各式名头的非法集资活动中。笔者了解到，即使一个非法集资活动导致其资产损失后，许多人也还幻想着回笼资金而被“庄家”恐吓、不敢报警，并且仍然满怀憧憬地参加到下一个非法集资活动中去……对于这样的群众，还是应该加大宣传教育的力度，政府机关永远不能抱有“恨铁不成钢”的心态，任之听之。

三、行政治理对策的完善

（一）加强源头监管力量，打“早”掐“苗”

加强一线“处非”干群队伍，强化工商部门、电信部门前端识别反应能力，加强人民银行地方机构审慎管理和系统性风险防范职责。在不法分子“与时俱进”地玩转新概念、新工具的同时，监管部门也要与时间赛跑，对新科技、新业态、新非法集资概念、新作案手段等加强研究、统一学习；部门之间要统一步调，加强研判，相互配合，完善对非法集资的性质、运作模式的专业分析和认定标准、认定程序和处置结果统一化操作。

（二）促进科技赋能，形成通过网络力量惩治互联网非法集资活动的合力机制

市金融系统、公安系统、网信系统等“处非”部门要加强智慧警务的布局，加强数据平台和系统建设，整合互联互通机制，依托大数据、人工智能等信息技术，提高互联网数据、工商登记数据、公检法数据和举报信息等海量信息资源的抓取能力、分析能力、共享能力，以便及时识别风险并分类提出预警。同时，加大对资金分析工具的投入研发。现在的不法分子大多通过网络平台进行虚假广告发布、以假的资金数据给被害者下套、吸引投资，其非法吸收的资金能够实现“网来网去”，其影响范围往往十分广泛。新的“处非”资金分析工具不仅要能够抓取传统的银行账户资金流水，而且要能够抓取支付宝、微信支付、第三方支付平台等新型支付方式的资金数据。对于那些借助新资金工具进行非法集资的犯罪活动，要强化商业银行和第三方支付机构加强对客户身份识别、可疑线索甄别并报送的职责制度，落实其互联网金融的监管职责。另外，要构建信息监控平台，如加强对微信、QQ信息、抖音短视频以及各种信息发布或“挖矿”APP平台等的监控，及时掌握非法集资活动的犯罪证据。

（三）构建大宣传格局，提高市民觉悟、防微杜渐

为应对新时代“处非”形势，W市政府机关、学校、邮政、银行等各部门、各行业已经构建了“大宣传”格局，也已充分整合利用各类宣传资源，切实提升了宣传效果。但是，为了对非法集资活动的“釜底抽薪”，最有效的办法仍然是宣传——提高市民防风险意识。由于如今市民手中有钱、风险意识不强、贪念当头，就很容易上当受骗。不法分子见有利可图，哪有不以身试法、火中取栗的？所以，宣传工作要常抓不懈，方式创新：一方面要积极拓展新媒体平台，着力通过新媒体平台等影响范围广、群众喜闻乐见的宣传途径进行宣传，有效占领网络宣传空间；另一方面，抓重点人群，不断加强投资者教育，引导理性投资。例如，W市X区司法局为防“非”风险的提醒举措值得推广。其方式有抓住重点人群，注重宣传活动的针对性；防范风险宣讲形式多样化——发放《新吴普法报》《新市民学法维权手册》《以案释法案例汇编》等资料，引导群众守好血汗钱、养老钱；精选案例释法，通报非法集资“十项花式”，严选一批有代表性、警示性和教育性的案例，在智慧普法网、微信公众号等平台集中推送，介绍非法集资的特征、表现形式和常见手段。这样的宣传活动应该在全市推广、不断创新，以便全市市民自觉养成抵制非法集资活动的良好风气。