行政事业单位项目预算绩效管理应用探析

陈庆珠 广东省港澳流动渔民接待站

一、行政事业单位项目预算绩效管理的内容

项目预算绩效管理是把绩效管理思维和模式运用到项目预算管理中，以项目绩效目标指导项目预算编制，通过绩效跟踪监控项目执行情况，运用绩效评价结果全面反映项目支出效益的管理模式。其具体内容包括：项目预算绩效目标设立、项目预算编制、项目预算执行和监督、项目预算绩效评价、绩效评价结果运用等。

行政事业单位根据国家宏观调控总体要求和年度发展战略目标设立项目预算绩效目标、围绕项目绩效目标编制项目支出预算，同时设计系列定性化和定量化的项目绩效考核指标，以绩效考核指标为指导跟踪项目预算执行，掌握项目运行效率，从而监控项目规范化、精细化实施。项目完成后将项目绩效与预算绩效指标进行对比，运用绩效自评、财政部门重点评价和第三方评价相结合的多元化评价机制对项目支出过程和效果进行综合评估，通过绩效评价反馈项目实施成绩和问题，不断提升行政事业单位项目预算管理质量和水平。

二、行政事业单位实施项目预算绩效管理的意义

行政事业单位作为特殊的经济运行主体，项目实施不仅要实现经济效益，更要实现社会效益，以满足社会公众日益增长的公共服务需求，更好地履行执政为民的政府职责，进而提升政府公信力，完成行政事业单位的社会使命。提高行政事业单位项目预算绩效管理水平有助于树立科学合理的项目预算绩效管理理念，提高财政资金的使用效能，优化财政资源分配，找出目前项目管理活动中的问题和不足，有效评价项目实施业绩，提高财政资源分配的方向和质量，促进行政事业单位项目资金实现社会性和经济性双重效益的最大化。

（一）有利于树立项目预算绩效管理理念

在传统“重支出轻效益”的粗放式预算管理模式下，部分行政事业单位对预算项目的管理止步于项目安全完成就可以，项目支出随意性大，项目预算执行缺乏有效监督，项目绩效评价流于表面，直接影响了项目实施的质量和效果。对行政事业单位开展项目预算绩效管理，有利于行政事业单位建立项目绩效目标管理、绩效跟踪和监督、绩效评价和问责的管理机制，以此提高行政事业单位项目管理的责任意识，合理安排项目资金开支，重视项目的实施效益，树立“花钱问效”的绩效管理理念，促进行政事业单位的服务转型，不断提高社会公共服务质量。

（二）有利于提高项目预算管理的规范性和科学性

项目预算绩效管理要求行政事业单位将绩效思维贯穿于项目预算的各个环节，结合自身的业务实际，采用科学方法和绩效评价指标编制项目预算，以项目阶段性目标和项目支出计划作为评价项目预算执行进度及支出进度的衡量标准，改变了以往单纯以时间为衡量的管理方式，使项目预算管理更为规范。

项目预算绩效管理同时要求行政事业单位将项目绩效评价结果反馈到下一阶段的项目预算分配中，在下阶段申请项目资金时与上阶段的项目成效挂钩，使行政事业单位从申请项目资金到项目完成的整个过程都必须关注项目实施进度和效益，并通过绩效跟踪监控及时发现项目预算执行过程中存在的问题，使项目预算管理更为科学。

（三）有利于优化财政资源配置，提高财政资金使用效益

项目预算绩效管理强调项目的产出和效益，行政事业单位实施项目预算绩效管理，把项目预算资金分配与项目业绩考核相结合，减少对那些产能差、低效益项目的投入，把财政资源集中于那些政策需求大、履职效能好、社会满意度高的项目，从而有利于优化财政资源分配，提高资源的使用效益。

项目预算绩效管理强调项目资金支出的责任和效率，行政事业单位实施项目预算绩效管理，根据设定的项目绩效目标和项目各阶段细化的支出预算，合理调配和使用项目资金，通过绩效跟踪对各节点项目资金支出进行监控和约束，严格控制资金走向，降低项目成本，从而有效控制项目资金的浪费和损失，提高财政资金使用效率。

（四）有利于廉政建设，提高财政透明度

行政事业单位实施项目预算绩效管理能够有效推进项目预决算和绩效评价信息公开，接受社会的监督与约束，促进项目按计划组织实施、项目资金及时到位，使项目资金的收支活动在阳光下运行，确保项目专款专用，有效遏制虚列项目支出、截留挤占挪用项目资金、超标准开支和超预算开支等违规违纪行为的发生，有利于促进行政事业单位廉政建设，提高财政透明度，增强财政服务公众的效能。

三、项目预算绩效管理在行政事业单位的应用探析

（一）项目预算目标确立及预算编制阶段

项目预算目标确立及预算编制阶段是整个项目预算绩效管理过程中的基础环节，在这一阶段过程中，关键点在于如何将绩效目标与项目预算有机结合。这就需要行政事业单位建立可预测、可量化、可评价的预算绩效考核指标体系，将项目预算支出与项目绩效指标进行对应，通过项目绩效指标评价功能促使项目预算围绕项目绩效目标的达成来编制，从而规范和指导项目实施和经费支出预算计划，提高预算编制和执行的质量。

目前，项目预算申报比较普通的做法是课题组或者项目负责人负责具体编制，财务人员负责审查，审查后上报给上级预算管理部门审核。然而，项目业务人员往往不熟悉财务规范，不能很好分配项目开支分类和控制开支比例，项目子项测算依据支撑力度普遍不足；同时由于缺乏项目绩效管理意识，不能将项目预算与项目绩效指标进行有效结合，在数量、质量、时效、成本等绩效考核指标设置上避重就轻，在效益指标和满意度指标设置上模糊笼统，未能提炼总结关键性的指标，增加了项目预算审批、执行、监督、评价等流程的工作难度。

行政事业单位要提高项目预算的编制质量，首先必须做好项目调研、分析、预测、协调、论证等方面的基础工作，提高项目业务人员和财务人员绩效管理意识，加强业务部门与财务部门的沟通，促进两部门之间的协作，对项目进行相关的会议讨论决策，坚持“目标相关性、政策相符性、经济合理性”原则，制定各部门共同认可的项目绩效目标和项目实施方案，确保项目预算资金配置的合规性和可操作性。其次，编制项目支出预算方案时，要准确设置项目的主体目标、实施内容、预算金额、绩效指标，还要详细说明具体的测算标准、依据、政策支持等。根据绩效目标设定具体考核指标时，应充分结合单位实际情况，以业务数据为支撑，设置产出、效益和满意度等一级指标，再依据项目发展趋势设置二级、三级等与业务关联性更强、细化程度更高的指标，并对不同指标进行合理的权重分配。再次，根据项目预算绩效管理事前评估的要求，对项目预算编制申报进行符合性和规范性审核，对于重点项目可引入第三方中介机构独立开展项目预算评审、绩效前评价等工作，评审和评价结果作为项目预算申请和安排的重要参考依据，保证项目预算决策的科学性和合理性，进而优化项目资金分配，防控财政资源低效配置。

（二）项目预算的执行和监控阶段

项目预算绩效管理要求行政事业单位在项目实施的过程中，根据设定的绩效目标和预算支出计划对项目实施进度及项目预算执行进度开展全流程监督管理，保证项目资金在每一个环节的工作中发挥充分的能效，项目阶段性成果与预设项目成果指标差异在合理范围内，以达到项目跟踪和绩效监控的目的。这一阶段项目预算绩效管理的主要工作，一是项目预算执行进度及预算资金分阶段使用的跟踪与管理；二是项目实施进度及绩效目标完成情况跟踪。

目前，行政事业单位对项目的管理大多体现在加强预算执行和资金支出的管理上，例如对项目资金开支情况进行定期统计和审查、通报资金的使用情况以保证项目预算支出进度不落后，确保预算资金使用的合法性和合规性，防止项目资金被截留挪用、开支审核不规范行为的发生等等，却往往忽视了项目实施能效方面的监督和管控，对资金使用的效率和项目阶段性绩效目标完成情况未给予足够重视，项目绩效监控不够全面。

行政事业单位应建立有效健全的预算运行监督机制，明确项目实施过程中绩效监控的内容、改进监控方式、充分运用监控结果，全面加强项目运行中的预算绩效管理。首先，应设定项目阶段性绩效目标计划和项目资金支出计划，作为绩效监控的判断依据，明确监控的内容，指明考核方向，如果没有可考核的绩效指标，项目预算绩效监控将无从下手。其次，与时俱进更新项目监控方式，依托信息化技术定时采集项目实施数据并加以分析与归纳，比对阶段性绩效目标和资金支出计划，总结项目运行进度和执行偏差情况，从而促进对项目运行实时动态监控的实现。最后，从实际情况出发，准确地获得项目实时动态监控的反馈信息，从而发现项目运行过程中的不利因素，将不适应项目发展的数据及时做出分析，积极寻求动态调整方法，充分控制风险，合理调配项目资金投放，提高资金使用效率，保证项目按既定的目标完成，确保项目实施效益和质量。

（三）项目预算绩效评价总结与反馈阶段

项目预算绩效评价可以分为事前评估、事中控制、事后总结，事前评估检验项目预算方案的合理性和可行性，为后续评价工作奠定基础；事中控制即为项目运行监控阶段，收集、处理、分析项目运行数据，制约预算执行过程，这一阶段的绩效评价工作强调时效性和应用效率；事后总结则是一个综合性考核的阶段，只有通过对项目预算绩效评价的总结，才能对比出项目最终完成情况与项目目标之间的差距，评定出项目整体运行情况的优劣，分析出项目存在问题的成因，更加直观地看出项目资金和资源分配的合理性、合规性和有效性，为改进项目预算绩效管理和项目资源分配提供决策依据。

项目预算绩效评价主要表现为单位对预算项目的自我评价和财政评价两种形式。目前，财政部门建立的绩效考核指标相关数据库只涵盖到二级指标，很多项目的绩效考核三级指标是单位自行设立，量化指标在数据采集和分析方面需要做大量工作，而定性指标考核结果容易受到人为主观因素影响，所以很多单位都倾向于采用更省时省事的方法来进行自我评价，使得考核评价结果无法全面反映项目绩效完成情况；另外，财政评价以审核自评单位提交的自评信息及佐证材料为主，评价方式较为被动，评价结果有局限性。

行政事业单位要提升项目预算绩效考核的评价质量，首先应积极完善项目预算绩效考核评价模式，单位内部设立专门的绩效考核评价小组，通过专职独立人员开展考核评价工作。项目绩效的自我评价包括项目决策情况、预算资金的管理和使用情况、预算绩效监控情况、预算资金的产出和效益情况等，评价小组对项目预算资金的产出和结果进行绩效评价审核，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性，把绩效评价结果形成绩效评价报告，并作为调整改进项目实施活动和绩效管理工作的重要参考；其次，强化绩效评价实施管理，一方面逐步建立科学统一的项目预算绩效考核指标体系，尽快实现评价标准的统一，让评价工作更规范和更有说服力；另一方面在评价过程中，借助信息化手段吸取整合各方面资源，加快数据采集和分析，切实提高绩效评价工作效率；第三，加强对项目绩效评价结果的应用，对于评分较高项目，单位应总结成功的经验或者创新的做法，将评价结果反馈到项目管理工作中，切实提高项目管理水平；对于得分较低项目，单位应从评价结果中发现项目实施结果与绩效目标的偏差、不同部门执行同类项目的偏差，分析产生差异的原因，制定针对性的整改措施，修复漏洞避免同类问题发生；第四，提高绩效评价结果透明度和公开度，让公众实时了解项目情况，特别是公众关注度高的重点项目，其绩效情况更应接受社会公众的监督，提高行政事业单位社会公信度，促进公共服务质量的提升。

（四）提高绩效管理工作人员职业素养

开展项目预算绩效管理工作，离不开专业技能人才的支持，为强化项目预算绩效管理的专业性，应选拔培养一批绩效管理专业人才，促进绩效管理团队的建设。随着财政项目越来越多样化，专项资金的投入也越来越大，单纯依靠业务人员或者财务人员开展绩效管理工作已不能满足项目资金管理的现状，行政事业单位在有条件的情况下应争取成立独立项目管理部门，选拔培养一些高层次人才加入绩效管理工作，由具备财务知识和项目业务知识的人员协同配合，加强基础工作管理，同时创新、拓展绩效管理思路，发挥行政事业单位人才资源优势，切实提高绩效管理工作水平。

四、结语

综上所述，项目预算绩效管理是项目管理的重要部分，行政事业单位为保证项目的顺畅运行，应不断总结经验，强化和升级现有的项目预算绩效管理模式，提高预算绩效管理人员的管理理念和职业素养，从项目预算绩效目标管理、项目预算执行与监督、项目预算绩效评价与应用等方面入手，实现预算项目的“全面绩效管理”，进一步推动行政事业单位项目预算绩效管理的持续发展。