区域基础教育质量监测与评价体系构建的策略思考

□肖 萍

《深化新时代教育评价改革总体方案》《义务教育质量评价指南》等为各级政府行政部门落实健全质量评价监测体系、坚持和完善国家义务教育质量监测制度、强化过程性和发展性评价、建立监测平台、定期发布监测报告等提供了最关键的指引和依据。大量调研发现，各级行政、督导、教研部门，各个层面都开始重视监测与评价工作，开展了若干监测、评价、督导评估项目，每个项目虽都能发挥一定的作用，但项目间的系统性、逻辑性、有序性较差，显现出项目繁杂、负担加重、效能较差等现象。究其原因，许多人对于教育质量等的基本概念是模糊的，对于监测与评价缺乏基本认知等。因此，对区域基础教育质量监测与评价体系的建构路径进行探索十分必要和重要。

一、厘清概念，奠定体系基础

（一）认识“教育质量”的多元性，打破“唯分数”评价机制

“比较”是人的天性，“排队”成为必然结果。分数是最容易操作的量化指标，考试成绩也是最容易进行比较的，因此，教育质量往往被外化为“分数”。如果教育质量只有“分数”这一元化指标，那么“唯分数、唯升学”就是无奈之举、权宜之计。

教育质量是指教育水平高低和效果优劣的程度，体现整个教育系统的规模、结构和效益等之间的协调性，最终体现在培养对象的质量上，其衡量标准是教育目的和各级各类学校的培养目标。因此，教育质量至少包括三个层面：一是结果质量，即阶段教育最终效果的优劣，体现在以学生为中心的发展状况，体现在德智体美劳各方面的知识、能力、素养等对社会的贡献上；二是过程质量，即教育过程总体效能的高低，体现在手段、路径、方法和投入等方面，包括社会、学校、教师、家庭对教育的投入，如人力、物力、财力等，以及教师、学生投入的时间、精力等，还包括学校、学生、教师、家庭、社会之间的互动关系等；三是结构质量，即可做教育工具的匹配度，体现在教育的硬软件配备上，包括学位的配套、校园的建设、师资结构与水平、家庭与社会环境等。区域的基础教育质量绝不是简单以“中、高考分数”或“升学率”等单一指标来衡量的。

因此，教育质量是多维度且参数权重可变的综合系统，教育质量的监测与评价体系应体现多元性。例如，福田区从2011 年开始，基于从“有学上”到“上好学”的基本思路，建构义务教育质量监测与评价体系，提出了“福田教育发展指数”。其中包含“学生的发展因素”和“影响学生发展的因素”两个层面的若干维度，后者还包括“质量形成的过程与成本”以及“影响学生成长的环境因素”。监测的结果反映了学校在不同指标上的表现，“唯分数或升学”背景下的“优质学校”可能存在着“衰落”的短板；相反，有的薄弱学校呈现出“崛起”的希望。体系引领区域、学校、社会树立正确的质量观、评价观、人才观，朝着优质、均衡、高效的方向发展，确保了良好的区域教育健康生态。

（二）明确“教育目标”的层次性，建立教育“边界”

“目标”决定了方向和行为。目标不明确，就增加了盲目性。调研发现，许多人对于教育目标的描述晦涩难懂，虽有“五育”并举的方向感，但又有目标“空洞”“宽泛”的纠结，因此，教育的“边界”难以被界定，学校、家庭、社会对教育的焦虑不断演变，“内卷”等乱象丛生。

“教育目标”就是指所培养的人才应达到的标准，体现培养人才的方向和规格，反映教育的具体可观测的变化或进步。它包括四个层次，不同层面有不同的标准和要求。

第一层次是国家教育目标，“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”，从不同角度反映出国家政治、经济、文化、社会习俗、信仰等的特点。例如，“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”等，一般体现在国家的教育文本和教育法令中。

第二层次是区域人才培养目标，体现出国家教育目标前提下，有区域特色的人才观和质量观。不同的区域有不同的产业结构、不同的人才需求。例如，深圳属于高新科技发展产业集群，未来的建设者要具备更高的技术与创新发展的基本素养，深圳市的基础教育阶段应结合本地的高新科技资源与行业条件，实现国家课程属地化和校本化的实施，培养具有高新技术与创新技巧知识和能力的基础劳动者。

第三层次是各级、各类学校的培养目标，可根据国家的教育目标制定某级、某类学校，某专业对人才培养的具体要求，是国家教育目标在不同地区、不同教育阶段、不同级别学校、不同专业方向上的具体化。例如，大学的培养目标是培养具有从事科学研究工作能力或担负专门技术工作初步能力的高级人才；不同地区的大学应有所侧重。中职、中小学、幼儿园的培养目标不仅与大学不同，而且每个阶段也有所不同。中小学阶段要在道德品质、学业水平、身心健康、艺术修养、社会实践等方面达到一定的标准，如养成良好的学习习惯、学会一门乐器等。

第四层次是在教师层面制定的教育教学目标，是前三个层次目标在教学过程中的具体化，需依据课程标准来制定，希望学生在完成某一阶段的学习任务后所达到的要求或产生的变化，要能融入每个课程、每个课堂、每个知识内容中，实现具体、可观察、可测量。例如，小学阶段认识500 个生字，学会10 以内的加减法等。

因此，教育质量的监测与评价要基于每个层面的教育目标，寻找教育的边界，限制“过度教育”问题的产生，消解普遍存在的教育功利主义大潮，回归基础教育本位。体系建设不仅要关注目标的达成程度，还需要关注目标达成的过程和效能。

（三）理解“监测与评价”的功能性，提升教育的“科学性”

“监测”与“检测”，“监测”与“评价”，“监测”与“中、高考”，“督导”与“评价”等概念容易混淆。区分这些概念的内涵与外延，可以提升监测与评价体系的聚焦点。

监测是“诊断仪”，评价是“指挥棒”。“监测”有过程性、跟踪性、持续性，具有诊断、激励、发展的功能。评价是个“泛概念”，生活中处处有评价，体现着鉴别、诊断、激励、导向、监督、教育等多种功能。根据不同的分类标准，评价还有多种方式。因此，评价的作用与效能取决于对评价的内容、方式、工具、功能、种类等内涵的认识。监测的结果用于描述事实，评价则是价值判断，评价依赖于监测数据提升其科学性。科学的监测，可获取准确的数据，可为政府决策、学校教育教学改进、家庭教育提供依据。福田区从2011 年开始参与国家义务教育监测项目，倡导“数据不是终点，而是教育发展的新起点”。不仅破解了以监测结果作为“评价”依据所带来的纠结，而且以数据作为教育战略、策略调整的基础性依据。例如，基于监测数据分析，实行了“名校+”“智库+”“名企+”等学校发展策略，启动了“城中村学校质量提升行动”等，监测结果又充分验证了行动效果[1]。

二、把握原则，锚定体系方向

区域基础教育质量监测与评价体系要关注教育质量的多元性和教育目标的层次性，体系建构应遵循基本的原则。

（一）匹配性原则

根据我国基础教育发展状况、人口流动趋势，基础教育培养的学生大部分留在本地或最终会回归本地居住。区域基础教育的首要任务是立足为本地培养合格的居民和优秀的建设者，进而为国家提供优秀的人才。由于每个区域的教育目标与质量标准不同、基础不同，因此，监测与评价的标准、内容、方法、工具也不同。例如，深圳属于国家大湾区和中国特色社会主义先行示范区，现有的基础教育发展水平与目标要求，教师结构、学校与学生的特征等与其他区域有许多不同。因此，深圳市的基础教育质量监测与评价体系应与国际化、“双区”发展相匹配。

（二）问题导向原则

区域教育的发展受制于基础和发展过程中形成的问题。由于经济发展不平衡、资源拥有程度不同，不同的区域和学校存在不同的问题，即使是同一类型的问题，存在的严重程度也不尽相同。例如，农村学校的“留守儿童”、城市学校的“随迁儿童”、教师的结构性缺编等问题。区域基础教育质量监测与评价体系，不仅要厘清问题，研究区域教育存在的共性和个性化问题、基础性和发展性问题的解决策略，合理设置监测与评价的目标；同时，还要聚焦区域教育质量监测评价工作存在的问题。例如，监测与评价的专业队伍力量、信息平台的建设等。找准关键发力点，着力完善体系建设、条件保障等问题，构建具有区域发展特色的教育监测评价体系。例如，广东省从2016年开始，连续全覆盖参加国家义务教育质量监测，诊断出教育质量的“短板”问题。为此，广东省着手建立了从幼教到高中阶段的教育质量监测与评价体系，并将监测结果的应用纳入政府履职考核系统。

（三）系统性原则

基础教育质量监测与评价涉及的主题、要素、内容繁多，需要合理统筹兼顾。一是学段的统筹，基础教育阶段的所有学段，从幼儿园、中小学到中职，甚至特殊教育学校，都应考虑不同学段的共性和个性，保持一定的连贯性和系统性。二是内容的统筹，监测、评价、督导的内容有许多交叉之处，容易造成界限不清晰。例如，中小学学业水平的监测、办学质量的评价，涉及学校、教师、学生、家长等各个层面，很容易出现多头采集数据，增加工作量问题。因此，评价体系应该注重内容之间的包容性、异同性和操作性，统筹定量与定性、综合和专项、线上与线下、内部与外部等方式。三是过程的协同，监测与评价体系的实施涉及政府、教育行政、督导、教研等各个部门，评价体系运作的流畅性和效能取决于部门、单位之间的高度协同，因此，要建立合理的分工和合作等体制机制。例如，福田区基础教育质量监测中心主任由分管教育的副区长担任，建立了行政、监测、督导、教研、学校“五位一体”的机制，监测结果应用制度，发挥着协同、协作、协调的作用。

（四）简易性原则

基础教育质量的监测与评价体系不是对所有项目的简单叠加。一是结构要简单、明晰，逻辑关联性要强；二是项目的实施要尽可能简便、常态化，避免多头性、重复性操作；三是建立健全教育大数据平台，利用物联网、大数据等技术，让数据采集的过程快捷、准确；采集的数据的合理共享、安全使用；数据的统计和分析能够利用技术智能化。例如，在区域教育结构质量的常态化监测中，许多涉及学校、教师、学生等的一系列数据，可以从财政、人事、学籍系统中直接导入，而不需要反复填写表格上交。

三、明晰结构，完善体系建设

区域基础教育质量监测与评价体系将是区域教育发展的纲领性文件，体系结构要合理、逻辑自洽、运行要高效流畅。

（一）立意高远，具有前瞻性

区域教育质量监测与评价体系要紧紧对接国家、省、市相关政策文件，区域基础教育发展规划及其相关文件等，依据教育发展、监测与评价发展的最新理论，始终将贯彻党的教育方针、国家教育事业发展战略、省市教育要求作为依据，真正做到在思想上、方向上、行动上相统一。例如，福田区委、区政府贯彻“教者从优，优者从教”的理念，将福田最好的地块、最好的资源、最多的资金用在教育上。福田区的基础教育质量监测与评价体系，以“双区”深圳中心城区功能定位，瞄准新起点、新高度，率先提出建成四个示范区，以“国家义务教育质量监测结果应用示范区”的建设为引擎，发挥基础性、先导性、联动性和促进性的作用，推动“区域义务教育优质均衡发展”“区域教育治理现代化”“AI 赋能教育发展”三个示范区的建设，努力为基础教育改革发展提供“福田方案”，树立“福田样板”。

（二）系统架构，富有逻辑性

区域教育质量监测与评价体系的核心内容有：“目标导航系统”“过程监测系统”“质量评价系统”“督导运行系统”，分别发挥导航、体检、认证、动力的作用。系统从结果、过程、结构三个方面入手，设计在一定时间内，区域发展、校（园）发展、教师发展、学生发展的目标导向系统等。根据目标和要求，构建一个全息扫描教育监测体系，全面把握和诊断区域教育质量，了解区域、学校、教师和学生的发展状况，跟踪把握其发展变化趋势。根据监测结果，对区域、学校、教师和学生的发展分别进行过程评价、增值评价、综合评价等。

例如，福田区确立了“一核多辅”的监测工作体系和质量管理机制。“核”，即参加国家义务教育质量监测；“辅”，则以国家义务教育质量监测结果为出发点，针对数据进行个性化跟踪监测，包含省、市、区、校级的阶段性和过程性监测。“辅”是对“核”的拓展与补充，二者相互印证。从多角度、多途径进行诊断，搭建大数据平台，充分挖掘区域教育发展的密码。目前通过“监测到校”，开展了“基于监测结果的学校发展性评价”项目。

（三）体系运作，拥有流畅性

监测结果精准服务行政的教育决策咨询、学校教育教学改进、学生个性化发展、家庭教育以及社会舆论导向。区域基础教育质量监测与评价体系，需要建立协同规划、健全跨部门统筹协调、建立教育发展督导问责等机制，全方位协同推进教育现代化，形成全社会关心、支持和主动参与教育现代化建设的良好氛围。需要打造一个全方位智能化教育质量监测平台，可视化展示区域、学校的教育质量状况；培养一支具有先进测量理念、掌握先进技术的监测骨干队伍。例如，福田区对行政干部、校长、教研员、责任督学等提出新的标准和要求：“有数据意识，才是合格的；利用数据思维去管理，才是优秀的”。改变了行政、教研、督导、校长等的管理方式，提升了决策的有效性、针对性，实施了精准指导与督导，打通了监测结果应用的“最后一公里”。

谋教育就是谋发展，谋教育就是谋未来。提升深圳教育的质量，重点是要完善、优化、提升教育经费保障体系、校长教师发展体系、教育教学研究体系、监测督导评价体系这“四个体系”。区域基础教育质量监测与评价体系是区域教育发展最重要的顶层设计，体系的架构不是简单套搬、拼凑、一蹴而就的事情，需要反复打磨、反复论证，螺旋式推进。