畅通对外投资“双行道”

文/白明 编辑/白琳

作为世界第二大经济体，我国不仅是第一大贸易国和吸收利用外资大国，也是对外直接投资大国。近年来，我国对外直接投资稳步增长，流量和存量位居世界前列。当前，国际环境的变化给对外投资带来的风险和不确定性大幅增加，在坚持对外投资高质量发展的同时，有必要畅通对外投资回流机制，促进“走出去”与“走回来”更好融合，加快构建我国以国内大循环为主体、国内国际双循环互相促进的新发展格局。

对外投资既要走得顺，又要能归来

按照商务部、国家统计局、国家外汇管理局联合发布的《2020年度中国对外直接投资统计公报》， 2020年中国对外直接投资1537.1亿美元，同比增长12.3%，流量规模首次位居全球第一。然而，保持这一增长势头有一定难度。2021年，我国对外直接投资增速稳中有降，与全球跨国投资增长相比有所逊色。商务部数据显示，2021年我国的非金融类对外直接投资金额为1136亿美元，增长3.2%；折合人民币的金额为7332亿元，比2021年下降3.5%。联合国贸发会议（UNCTAD）2022年1月的《投资趋势监测》报告显示，2021年全球外国直接投资（FDI）总额达到1.65万亿美元，同比增长77%，且已超过新冠肺炎疫情前的水平。

近年来，我国坚持高水平“引进来”与大规模“走出去”。2017年以来，我国出台一系列政策规范企业对外投资行为，明确了什么项目该“走出去”、什么项目不该“走出去”的问题。2017年8月4日，国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部联合发布的《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，强调了对外投资的“负面清单+鼓励发展”模式。尽管在短时间内我国的对外直接投资规模有所回落，但经过进一步规范，对外直接投资得到了更加健康的发展。

随着我国“走出去”稳步推进，我国对外直接投资的存量不断提升。根据《2020年度中国对外直接投资统计公报》，2020年末，我国对外直接投资存量达2.58万亿美元，仅次于美国（8.13万亿美元）和荷兰（3.8万亿美元），列第三位；我国对外直接投资存量占全球的6.6%。应当指出的是，对外直接投资的存量是一个动态概念，不仅受增量影响，也与减量有关。从后者来看，对外投资的“只去不回”问题值得重视。

当前，我国对外投资的外部环境发生变化，国际政治经济风险、投资保护主义等不利因素使对外投资面临的不确定性大幅增加。前些年“走出去”的国内企业和部分转移到其他国家的外资企业，受多重因素影响无法取得预期收益；一些国内企业因投资所在国未能兑现招商引资承诺，且存在多种隐性成本，海外投资遭遇风险。加上全球投资保护主义升温，主要发达国家加强对外国投资的审查和限制，对我国对外投资项目特别是技术含量较高的项目设置高准入门槛，存量投资项目也受到干扰和不合理待遇，影响了我国企业对外投资的意愿和信心。

从战略安全层面，一些关键性产业“走出去”不利于我国产业链供应链的完整性，还会产生贸易转移效应，对我国的国际市场空间形成一定的挤压。部分产业转移会给我国带来就业机会减少、营销渠道中断等问题。近几年，全球产业布局加速调整，主要发达国家逐步收缩海外投资项目，新一轮国际产业布局出现了“去中国化”的现象。美国政府主张制造业回归，出台了一系列优惠政策促使部分海外投资项目回流美国。日本政府鼓励本国企业实行“中国+1”策略，鼓励在华日资企业转向东南亚和南亚国家。对此，我国要抓住供应链体系的关键链条、关键环节，维护我国产业链供应链安全稳定。

随着《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）2022年1月1日生效，RCEP区域内采用累积区域价值方法作为原产地证书的发放标准，区域内国家的产业关联将更加密切，对区域外企业的投资吸引力进一步增强，有利于区域内尤其是东盟国家产业链的优化升级，与我国产业链供应链形成优势互补、深度融合。

也要看到，受外部风险、疫情冲击等影响，以往从我国转移出去的产业回流意愿逐渐增强。从我国转移到越南、印度等国的企业，部分正在或准备将生产带回我国。比如，美国鞋类提供商沃尔弗林集团今年已经将部分耐克运动鞋的产能重新转回我国，苹果公司原计划在越南生产的AirPods耳机目前已转单到我国，谷歌Pixel 6系列智能手机受越南第二轮疫情爆发的影响，转而将生产迁移回我国。

企业回归的“限”与“引”

企业“走出去”不应只是“单行道”，要根据比较优势变化，支持鼓励更适宜在国内发展的企业回流。什么样的企业适合回归，什么样的不适合，应有所区分。笔者建议，“限”与“引”并举加以应对：一方面，对“走出去”的国内企业，用“负面清单+鼓励发展”模式主动加以约束；另一方面，对于之前“外移”的外资企业，通过改善营商环境，强化回归我国的红利预期。

促进国内产业升级的过程中，可将产业回归与招商引资相结合，扩大资源优化配置的外部选择范围。随着国内招商引资的重点逐渐从以特点项目招商为主转向以产业链招商为主，海外资本进入我国更强调投资来源的多元化。而从外来投资的对接需要来看，“走出去”的投资项目回归更容易成功。

对于有意愿回流我国的企业，也不能来者不拒。建议相关部门制定负面清单。一是对于与国内产业政策“不搭界”的项目，必要时适当设置门槛；二是对于零售业、公共事业等主要面向本地市场的投资项目，虽然不宜限制其回归我国本土，但也不宜主动吸引其回流；三是对于因自身经营水平有限、存在诚信问题的外移企业，不欢迎其回流国内。

对外投资项目的回归是一项复杂的系统工程，需要落实在一系列具体措施上。有必要根据具体发展需要，对国内企业和外资企业回流我国提供一定的支持和帮助。

一是产业外移流出地政府要创造条件吸引曾经外流的产业回流本地。积极与外流企业保持沟通，了解企业是否有意愿转回国内以及企业启动回流所需要具备的条件。可考虑建立相应的工作机制，从公共服务、资金、税收、用地、劳动力供给等方面提供政策支持，为有意回流的企业创造适宜的条件。

二是对于一部分产能外流一部分产能留在本土的企业，地方政府要强化对企业本土部分的支持，以订单回流促进投资回流。对准备回流国内的企业，允许在当初国民待遇与回流时的国民待遇之间择优选择。

三是在制定区域或行业发展规划时，可针对拟回流企业适度预留部分市场空间。可考虑在不断优化营商环境的过程中，在长三角、粤港澳大湾区等高端制造业与现代服务业比较集中的区域创造“小环境”，率先设立鼓励制造业回流与转型升级深度结合示范区，在区内享受国际上最高水平的贸易投资自由化便利化待遇。

四是在拓宽思路的基础上适当调整利用外资的考核办法，将促进外流企业回归与招商引资考核相结合。在此基础上，可考虑在中国国际投资贸易投洽会、中国加工贸易产品博览会、中国进出口商品交易会、中国国际服务贸易交易会、中国国际进口博览会等平台专门设立促进企业回流展区，在宣传企业回流优惠政策的同时，为已回流企业提供更好的国内外市场拓展机会。

应当看到，与对外贸易不同，对外直接投资由于沉没成本投入高，更讲求稳定性。然而，稳定不等于“绑定”。面对外部环境不可逆的变化，企业需要科学果断决策，该归来时就归来。从这个意义上讲，“走出去”不仅要与时俱进，也不妨与时俱“归”。