促进区域经济一体化发展的财政制度安排及优化路径

胡蕙璞

一、前言

随着我国经济的全面发展，以大城市为核心、附近城市共同参与分工合作的一体化圈域经济逐渐成为市场竞争的主体。在当前全球化的发展机制下，任何一个经济体都不能孤立存在。基于此，为促进区域经济一体化发展，本文探索区域经济一体化形成发展一般动力机制，研究区域经济一体化发展的财政制度安排不足，重点分析财政制度优化路径，以期为相关工作提供参考性建议。

区域经济的发展不仅取决于先天基础和后天投入，与周边区域的发展状况也有较为密切的联系。在信息化社会快速发展的环境下，以往的以行政区划为特征的经济主体之间界限日益模糊，逐渐以功能划分为依据，区域经济主体被取代，突出表现之一就是区域经济一体化。为使财政制度充分发挥调控作用，优化区域公共产品和基础设施，分析基于区域经济一体化的财政制度优化具有非常重要的现实意义。

二、区域经济一体化形成发展一般动力机制

对于区域经济一体化而言，其形成与发展的基本要素是地理上的邻接和经济上的关联，一般动力机制如下：

一是内在初始优势的源助力。区域经济一体化形成的源助力是当地初始优势，主要包括地质水文、气候条件、矿产资源等天然优势，不仅便于农耕，交通也较为方便，此类平原地带是区域经济一体化形成的重要基础。此外，当地先进的技术、充足人口、文化历史等为区域经济一体化形成与发展提供了人文社会基础，提高了城市对外部资产和企业的吸引力。

二是市场资源配置的促推力。在当前的市场经济体制改革深化背景下，市场自带的资源自由配置作用将汇集当地劳动力资源和技术资源，在这种情况下，将会逐渐形成相对集中的经济发展区域，同时辐射周边区域发展，带动周围区域发展。

三是经济非均衡增长的分异力。从“增长极”理论来看，经济空间存在“力场”或中心，若是将具有支配效应的经济空间看成“力场”，那么该“力场”的推进性单元就是增长极或增长点。对于区域经济一体化而言，其典型特征是具有一个“核心”，该核心相当于理论中提到的“增长极”，通过合理规划增长极，能够充分发挥对周围地区经济的支配或拉动作用，而且，在增长极扩张下，生产要素将会外扩至周围地区，以此产生的扩散效应强化增长极的向心力和凝聚力，能够有效促进区域经济一体化发展。

四是成本收益空间溢出的诱导力。从经济空间集聚现象相关研究现状来看，在外生差异情况下，经济空间将会演化分异，政府干预与引导会强化分异状况。外加当前运输物流智能化的发展，核心区相对于外围区具有成本低廉的优势，同时形成有关产业和人口的吸引力。虽然区域经济一体化的形成离不开当地天然优势，但是随着核心区的发展将会提高核心区集聚力，通过循环累积因果机制发展优势扩大。在该良性循环下，产业集聚区满足本地需求的同时也向非集聚区输出，相较于外围区，核心区的市场需求更大，这成为区域经济一体化吸纳人口、资本积累和产业转移的动力来源[1]。

三、研究基于区域经济一体化发展的财政制度安排不足

区域经济一体化发展过程中难免存在产业结构分工趋同、行政壁垒带来的地方保护等问题，财政政策和制度创新可以引导市场主体的经济行为，并促进区域资源配置优化。但是从当前财政制度安排现状来看，存在一定不足影响政府干预效果，具体如下：

（一）税收制度缺乏针对性

我国税收制度中一些税种主要按照区域进行划分，比如土地税、车船税等，还有一些税种按照行业进行划分，包括城建税、营业税等，一些税种按照企业隶属关系划分，主要是资源税。虽然在一定程度上明确了税种划分，但是这也在一定程度上导致、加剧了地方市场割裂情况，严重的地方保护主义也影响了资源在区域内的合理流动。

（二）政府事权职责范围规划不够合理

自我国分税制出台以来，地方政府未能结合当地实际情况进行自身职责范围的划分，随着经济的发展，地方政府事权日益模糊。与此同时，收入分配需要考虑地方既得利益，各级政府财力划分缺乏依据，所采用的方法多为基础基数法，事权划分具有不确定性和不规范性，最终影响各级政府在地方经济发展和调控方面所发挥的作用[2]。

（三）财政支出调控作用发挥有限

一般情况下，财政制度中的税收支出政策可以对地方产业结构和地区结构进行调节，以此促进当地经济发展，作为税收调控的重要方式，在经济增长和稳定方面起到了重要作用。从税收优惠权限来看，为降低税收征管难度，增强税收分配的规范性，该权限主要集中在中央，地方政府并不具有此类权限，在该情况下，一旦遇到需要政府解决的特殊问题，可能会出现地方政府越权减免等现象，最终导致财政支出难以有效发挥区域经济调控作用，不利于区域经济长远发展。

（四）过渡性转移支付影响区域合作

所谓转移支付制度，主要应用于各级政府之间财政关系的处理过程，在分税制体制下，税收返还补助占比高达50%，作为财政包干体制遗留下的制度，其规范性较差。而且，自上而下的单一纵向转移支付是国内主要采取的转移支付形式，但是对于地方政府而言，其横向转移机制较难对其进行协调，最终导致区域间的经济交流受到影响，产业等各方面合作较难达成。

四、促进区域经济一体化发展的财政制度优化路径

（一）创新地方税收征管体系，充分发挥税收调控作用

为更好地促进区域经济一体化发展，在优化财政制度时首要任务是创新地方税收征管体系，从而保证税收调控作用的有序、充分发挥。具体而言，在保证中央财政收入的基础上，地方应立足于自身实际发展情况建设稳定税基，逐渐形成地方主体税种，通过地方主体税种的调节功能和收入功能，优化区域经济发展状态，同时要根据区域经济发展的不同阶段对地方主体税种进行调整。与此同时，充分借鉴国内外先进经验，根据地方经济发展状态合理下放税收立法权。在开展相关工作时，要明确认识到中央税和地方主要税种立法权集中于中央，在此框架下，坚持中央立法地方中等税种的同时，地方要根据自身实际发展趋势制定相关细则，在制定对某些地方具有极强意义的零星税种时，可以交由省级政府立法与征管，地方政府享有合理的减免权。

除此之外，在区域经济一体化发展进程中，地方政府之间应加强沟通与联合，甚至落实有助于区域经济一体化发展的地方税体系，由地方根据实际情况协调，通过转移支付对地方之间的经济利益进行调整，从而促进区域间的经济合作。其中，在加强地方间的沟通与合作时，可以完善区域联席会议制度，以“平等、互惠、合作、发展”作为主要指标，借鉴总结前期联席会议制度成功经验对对话机制进行丰富，立足于城市主题与特色轮流举办会议，加强区域间经济合作方面的宣传，扩大产业、资源、技术人才等方面的合作范围，以此促进区域经济一体化的形成与发展。另外，为更好发挥税收在区域经济一体化中的调控作用，在推动该发展进程时，应切实根据地区、产业等结构差异，合理使用税收政策开展总量和结构调节，落实差异化的税收调控作用，促进生产要素在区域中自由流动。另外，针对可以资源综合利用的投资项目，要在其税收方面落实合理的优惠政策，增加财力补贴，进而鼓励该区域主动突破界限等方面的限制，做好资源开发利用工作。而对于重复建设的项目，地方政府应从区域角度利用税收手段对其进行限制，促进区域经济一体化发展的同时减少资源浪费[3]。

（二）限制无序竞争，增加区域财政绩效评估

由于区域经济一体化发展建设过程中，经济主体受自身利益的驱使容易做出无序竞争行为，因此，为增强区域经济一体化的规范性，充分发挥地方政府调控功能作用，区域间的各级政府应一同对此类竞争行为进行限制，并落实财政一体化绩效评估，从而推动区域经济高质量发展。首先，以明确的区分标准对地方政府“财务援助”行为进行划分，比如“有害”和“无害”这两个区分指标，并将现有的财费调整为税收，比如环境保护税、社会保障税等，围绕环境保护、资源利用优化资源税内容，同时将地方城市建设维护费用纳入城市维护建设税等，利用费改税明确政府间“明争”的幅度与范围。其次，利用税收对重复建设的地方基础设施和产业进行约束，压缩重复建设利益，进而减少重复建设数量。最后，做好地区财政一体化绩效评估工作。上级政府在评价地方政府政绩时，可以重点考察地方政府在当地财政一体化建设中的贡献量，并科学评价区域经济财政转移支付额使用效果，完善地方政府政绩考核评价标准体系，从而进一步鼓励基于区域整体利益的财政合作，减少区际协调成本，提高经济效率。

除此之外，在条件允许的情况下，还可以成立区域领导机构，利用组织管理加强制度创新，比如成立区域管理委员会，结合区域具体范围和数量进行职务划分，坚持区域总体发展战略框架这一主职能，在有关区域管理和跨省区发展方面形成高度共识，日常工作涵盖产业布局、环境保护、资源利用等方面。通过落实该领导机构，能够通过领导垂直和地方横向协调的组织优势实现信息的快速传递，逐渐形成围绕监督、信息传递、政策决策执行以及决策制定的信息传递机制。在区域管理委员会高效运作下，区域间的产业布局将得到有效实施，交通等重大设施实现一体化建设，消除行政区壁垒的同时提高对外经济合作效果。在激励、鼓励方面，综合、灵活使用产业、财政、投资、税收等优惠政策，与此同时要做好项目审批控制，即加强约束，及时问责和指导设立贸易壁垒的地区，推动区域经济一体化规范、稳步展开。

（三）建设区域预算基金资助公共产品

为给区域经济的可持续发展提供保证，应基于地方现状建立区域预算基金资助公共产品，作为一项复杂的长期工程，最好交由专门机构负责建立建设。比如，地方可以借鉴欧盟体系经验，建立类似于欧盟理事会性质的市长联席会议，将其作为区域共同财政预算的决策机构。在实际建立建设过程中，要详细设置收入来源和共同支出目标，以此保证区域共同预算编制的科学合理性，与此同时，把握明确、清晰的事权范围，财政支出必须在该范围内进行。此外，在资助区域内共同产品时，最好参照混合公共产品特点由主要受益方和经济项目牵头方承担，以此确定资助额的最高比例。除此之外，在建设区域预算基金资助公共产品的同时，还应加快区域基础建设和项目建设速度，保证配套设施建设的完善性，尤其是旅游道路、游客服务中心等，加强旅游公路建设。以环渤海区域为例，在推动当地及周围城市群落经济一体化发展时，可以将完善重点落实在国家级重点旅游项目和基础设施方面，比如“鸭绿江旅游风光带”等，从而提高区域旅游产业素质，加强经济交流与融合[4]。

（四）落实横向财政转移支付

以往的转移支付制度无法满足区域经济一体化的发展需要，其中缺乏区域间的横向转移支付，导致在开展跨省份经济项目等区域经济一体化相关工作时，承担合作成本的一方无法获得利益补偿，缺少公平性，且项目推进效率也会受到影响。因此，针对该情况，在推进区域经济一体化发展时应实施区域内横向财政转移支付机制，改善区域间转移支付和利益平衡的授受关系，从而逐渐减少地区之间的利益矛盾，促进区域经济一体化健康发展。在落实横向财政转移支付机制时，最好交由区域共同预算机构负责，定期开展协调和监督工作，将重点落在区域基础设施建设改善和人力资源建设方面，尤其是区域内相对落后的地方，增强其发展后劲。

除此之外，构建经济技术合作机制，完善区域产业合作制度，尤其是互补性产业的合作，要充分发挥地方产业优势弥补相对落后地区产业的薄弱环节。基于区域经济特色完善经贸节会举办机制，通过产业贸易交易平台的打造加强产业链招商。值得注意的是，对于区域产业发展而言，经济园区是其重要载体，因此，地方政府应围绕园区经济发展构建示范区、新区等，利用园区长期合作机制构建“政企学研”合作机制，进而针对新型技术、产业核心技术等，引进区域技术人才的同时，实现区域资源共享和人才流动，促进城乡一体化发展[5]。

五、结语

综上所述，作为政府调控经济发展的手段之一，良好的财政制度可以有效推动区域经济协同发展，是当前促进经济一体化的新思路。在围绕经济一体化落实财政制度安排时，要保证经济一体化与财政制度创新同步，区域产品和基础设施应由区域财政共同投资，同时将交通、环保、能源、公共服务等专项规划与区域战略规划相结合，真实落实规划同图、计划同步，利用顶层财政制度设计与安排激发区域经济活力，促进区域经济一体化更好发展。

引用

[1] 卢新海,陈丹玲,匡兵.区域一体化加剧了土地财政依赖吗?——以长江经济带为例[J].华中农业大学学报（社会科学版）,2019(1):146-154.

[2] 毛雁冰.提升长三角区域一体化营商环境的关键问题及对策[J].中国发展,2019(6):16-19.

[3] 刘双柳,陈鹏,程亮,等.长三角区域一体化背景下的环保投融资创新机制研究[J].生态经济,2021,37(1):152-156.

[4] 杨丞娟.中国圈域经济形成和发展的动力机制——本土化的补充解释[J].广西社会科学,2019(7):89-94.

[5] 贾康,苏京春,周学腾.论“长三角一体化”顶层规划及相关供给优化原则[J].经济研究参考,2021(17):5-29.