公共治理视角下公共图书馆信息公开的现实困境和路径选择——以年报公开调查为中心*

潘 颖

（广州图书馆 广州 510623）

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次将“治理”概念引入党中央文件，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革总目标。公共图书馆作为重要的公共文化服务机构，承担着培育社会精神文明，传承优秀文化的重要职能，是社会整体的有机组成部分，公共图书馆治理能力现代化无疑是国家治理体系和治理能力现代化的题中之义。

所谓治理体系，集中体现就是制度体系；所谓治理能力，集中体现就是法律制度的落实和执行能力[1]13。《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》相继颁布实施，全面开启了公共图书馆的法治化进程，为我国公共图书馆事业创造了新的发展机遇，也对其服务与管理的专业化、规范化和社会化提出了更高要求。两法均明确提出推动公共图书馆建立健全法人治理结构，要求引入社会力量参与公共图书馆建设与管理，重塑图书馆治理格局。在政府主导并积极作为的前提下，加强与社会力量合作，探索全社会参与“共建、共治、共享”成为公共图书馆事业发展的新思路。基于公共治理视角，推动多元主体联动共治实现“善治”目标的要素众多，但其核心在于如何实现公共信息的分享、流通，从而促成交流与形成共识，在此基础上鼓励有效的利益表达和协商合作[2]。公共图书馆发展的利益相关群体向社会机构、社会公民深入扩展，利益相关群体的服务需求、利益诉求、表达回应和有效监督应该通过有效规范的机制得到满足，以确保公众的知情权、决策参与权和监督权等权利。只有在真实完整、开放透明的信息公开基础上构建公民社会的沟通理性，现代公共图书馆治理体系所推动的社会参与，才能真正听取民意汲取民智，实现公共图书馆与社会关系的良性互动。

1 以年报制度为中心的公共图书馆信息公开

1.1 年报公开的法律要求

信息公开是指政府和各种组织机构向公众公开或开放自己所拥有的信息，使其他组织机构和公众个人可基于任何正当理由和采用尽可能简便的方法获得上述信息。 《公共文化服务保障法》第二十一条规定：“公共文化设施管理单位应当建立健全管理制度和服务规范，建立公共文化设施资产统计报告制度和公共文化服务开展情况的年报制度。”《公共图书馆法》第四十二条规定：“公共图书馆应当改善服务条件、提高服务水平，定期公告服务开展情况，听取读者意见，建立投诉渠道，完善反馈机制，接受社会监督。”两法在法律层面明确公共文化服务单位和公共图书馆具有信息公开、接受公众监督的法律义务的同时，也对其信息公开的核心抓手、层次水平及功能定位提出了相应的要求：①倡导以年报制度作为公共图书馆信息公开的核心抓手；②年报制度建设要求信息公开应逐渐规范化、制度化；③年报内容形式要求兼具总结性和研究性，并向社会公开[3]，体现信息公开专业化要求；④信息公开不仅是公共图书馆的主动行为，还应成为满足公众需求、提高管理服务水平的内在驱动力。

1.2 年报公开的价值认识

年报制度是带有创新性的公共文化机构责任制度[3]36，是公共图书馆实现与政府、社会、公众深度对话交流最为简洁有力的抓手，也是推动公共图书馆治理能力提升的关键路径之一。年报公开是落实年报制度的核心环节，推动年报及时广泛的公开及社会层面的深层次利用，对公共图书馆构建社会参与沟通理性，提升现代化治理能力的核心作用不容忽视。首先，通过年报公开向社会展示全面、真实、准确的服务绩效，使图书馆接受广泛的社会监督，有利于倒逼公共图书馆进一步提升治理能力与服务水平，推动公共图书馆专业化发展；其次，年报可作为公共图书馆展现专业社会形象的纽带，成为推动公共图书馆与政府、社会、公众之间构建起良性互动关系并获得价值认同和实质支持的重要手段；再次，年报公开有利于支持区域图书馆事业之间、学界与图书馆之间的相互交流和研究促进，推动行业健康发展。当前公共图书馆面临复杂多变的经济社会发展环境，以财政投入为主的公共图书馆高速发展的外部动力明显削弱，国家进一步强调公共文化服务的社会化发展，倡导加强社会合作和跨界融合。公共图书馆尤其需要以年报等专业宣传材料，全面反映并广泛宣扬公共图书馆的社会价值，深化利益相关群体对公共图书馆事业发展的认识和理解，以争取更多的外部支持，助力事业发展研究，推动公共图书馆的高质量发展。

公共图书馆要推进治理能力现代化建设，有效地把制度优势转化为治理效能，形成可持续的高效治理体系，需要切实贯彻落实法律要求。当前业界和学界对于公共图书馆信息公开的研究，主要集中在年报内容结构和编制规范上。本文以年度报告公开为中心，对全国地市级以上城市公共图书馆落实《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》关于年报公开制度的情况，分析公共图书馆信息公开的现实困境，并提出改进建议。

2 公共图书馆年报公开现状调研

2.1 研究对象

尽管我国公共图书馆年报的具体内容形式各异，但权威学者对“年报”基本形式的解读以及相关规范对于年报的内涵定义均较为一致。李国新教授提出《公共文化服务保障法》所指年报应“与公共文化机构作为事业单位按规定每年向登记机关和审批机关提交的格式化的‘事业单位法人年度报告书’不同，它是一种主要用来反映公共文化机构年度基本情况、服务开展情况、事业进展情况，兼具总结性和研究性并向社会公开的年度报告”[3]36。《第六次全国县级以上公共图书馆评估标准细则》中，关于年报的具体要求为“须有年度概况、业务统计数据和大事记等重要内容，有图表、相关说明和附录，有排版设计，形成纸质版或电子版”[4]。广州图书馆方家忠馆长认为年报是“一项专业性工作而非文字性工作，要求年报能够体现新馆服务理念、服务结构和最新进展，并能成为推动服务与管理专业化、规范化的工具之一”[5]。2022 年2 月，文化和旅游部正式发布的行业标准WH/T96—2022《公共图书馆年度报告编制指南》将年报定义为“通常以一个自然年作为一个编制周期，用以反映公共图书馆或总分馆体系年度建设、管理及服务状况，重要工作开展情况，并公布主要业务数据与服务数据的书面材料”[6]。综上，规范的年报应该同时具备反映本馆年度事业发展概况、重点亮点工作的叙述性文字以及主要业务和服务数据。

我国公共图书馆官方网站公布的年报或以年报的称谓进行公开的内容，具体可以归纳为以下五种类型：①包括基本信息、年度工作总结、业务建设和服务效益状况等内容且具有业务数据统计分析的年报；②以年度工作总结作为年度报告的；③以《全国文化文物和旅游统计调查制度》（文旅基3 表）作为年度报告的；④以简单自制图表公布服务数据的；⑤在不同栏目中分别公布②③或②④的内容。

2.2 基本情况

笔者于2021 年12 月—2022 年1 月期间，对全国27个省份（含4 个直辖市，不含港澳台）共计339 个地市级以上公共图书馆的官方网站进行年报公开情况调查，能查找到官方网站并能正常访问的公共图书馆官方网站224 个，有效率为66.08%。各图书馆在官方网站中以“年度报告”“年报”“年度工作总结”“年鉴”“年度汇编”“服务数据”等形式公开的信息，均被划入调研范围，城市图书馆年报公开情况见下表，其中规范年报根据上文类型①的认定标准进行统计。

表1 各地公共图书馆官方网站公开年度报告情况（规范年报）

2.3 核心发现

综观上述调查，在《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》贯彻实施的背景下，当前全国公共图书馆对于年报公开的法律要求的落实尚不到位，主要表现在以下两个方面。

2.3.1 年报公开的落实范围小

2013 年以前，仅深圳图书馆、广州图书馆、厦门市图书馆及西安图书馆在官方网站公开发布年度报告或简单公开年度服务数据。2017 年，《公共文化服务保障法》正式施行，同时全国第六次公共图书馆评估定级工作全面开展。2013—2016 年为第六次公共图书馆评估定级的检查周期，各地积极回应法律要求，将县级以上公共图书馆编制和官方网站公开年度报告纳入业务建设评价范围。公共图书馆的年报编制和公开意识得到初步启发，公共图书馆官方网站公开的年报在这一时期迅速增长，数量在2016 年达到峰值39 个。而在2017 年之后，每年公开年报的图书馆逐渐减少至25 个左右，省会城市中，仅新增合肥市图书馆、太原市图书馆两个图书馆加入年报公开行列。2020 年年报公开的图书馆仅占所调查图书馆数量的11.6%，不仅数量上偏少，且主要集中在东部沿海的广东和浙江地区。总体而言，近年来积极推动信息公开规范和年报制度的公共图书馆，主要为在事业上取得长足进步、服务效能显著的图书馆，且多集中于东部沿海发达地区，而事业发展相对滞后的中西部图书馆则对年报编制和公开的关注相对较少。

表2 公共图书馆官方网站公开年报的内容形式

2.3.2 年报公开缺乏专业规范

调查通过对比图书馆2017 年前后公开年报情况发现，公共图书馆年报公开时间不稳定不及时，普遍存在较大的滞后性；缺乏持续性，甚至停止更新，严重影响了信息的可用性。个别城市图书馆的年报公开形式由完备规范的年报简化为年度总结或服务数据图表、文化部报表等，内容形式层面逐渐降低了信息公开的专业化要求；信息公开的内容范围不一致，大部分年报公开信息缺乏广度和深度，业务数据统计缺乏统一规范，影响相关信息的可用性。从公开年报的可获得性来看，各馆官方网站关于年报的归集栏目五花八门，查找层级纷繁复杂，容易造成查找困惑；部分图书馆以图片形式公布年报或不支持电子全文下载等，也不利于年报的阅读和获取利用。

3 公共图书馆信息公开的现实困境分析

3.1 信息公开意义认识不足

年报公开的落实程度，实则反映的是信息公开价值认识的深度。若无真正的问题意识，难以有真正的信息公开。仅基于信息公开是机构法律义务的认识，难以从根本上落实信息公开制度的逻辑要求，只有对信息公开对于机构自身乃至行业整体的发展功能价值有更深层次的理解，才能触发信息公开的自发行为和专业行为。欧美图书馆尤其重视年报的公开，如由美国博物馆与图书馆服务协会每年编制发布的《美国公共图书馆调研报告》（Public Libraries Survey，简称PLS），用户可在其网站上获得近20 年的所有数据和报告[7]，其数据的连续性和获得的便利性使之成为国际图书馆界观察、研究和借鉴美国公共图书馆事业发展的重要窗口，极大扩散了美国公共图书馆的全球影响。当前我国公共图书馆网站、微信、微博等服务阵地普遍能做到面向读者服务需求的信息公开，如传统机构信息（单位概况、机构设置等）、服务信息（活动动态、服务指南等）等，但有利于推动行业研究、深化社会认识的深层次的机构发展信息（人力资源结构、经费情况等）、服务绩效（服务效能、绩效评价）、社会影响等内容的主动公开仍然做得不够。第六次公共图书馆评估及两法颁布实施之后，公共图书馆界掀起了编制年报的热潮，越来越多的图书馆关注并启动了年报编制工作。近年来，业界在年报编制原则、编制流程、内容框架、制度建设等方面均涌现了很多有益的研究成果。但年报编制之后最重要的公开环节，却并未得到相应的重视，从成本最低、效果最好的官方网站公布情况可见一斑。如厦门市图书馆、长沙图书馆等属于较早开始编制年度报告的图书馆，但其官方网站均未公布相关信息或提供全文下载路径。尽管部分公共图书馆做到了年报公开，但其公开的随意性、非连续性等非专业表现也显示了对于该项工作重视不足。

3.2 信息公开边界存在顾虑

由于当前缺乏公共图书馆信息公开的专门性法律法规，信息公开的内容范围和途径均不甚明确，尤其是如何对公共图书馆经费收支、服务绩效进行信息公开，恰当处理财政投入与服务效能产出、社会效益的关系，以及由此可能带来的公众质疑、政治问责等问题，也使一些图书馆甚至是处于行业领先地位的图书馆对信息公开应达到的广度和深度有所顾虑。笔者在参与中国图书馆学会公共图书馆分会城市图书馆专业组秘书处工作时，推动成立了以数据公开和共享为基本义务的“城市图书馆合作研究伙伴计划”。其中一项重要工作是收集城市图书馆年度业务数据，并编制城市图书馆年度联合年报，以促进城市图书馆之间的深入了解和交流合作。该项工作在进行过程中收到了部分成员馆表达的各种担忧，如担心经费情况公开在社会公众层面引起不必要的误会，业务数据不够漂亮不便公开也无交流意义，支持编制年报但希望避免图书馆之间的直接对比等等。最终我国第一份以各级城市图书馆作为研究对象的年度报告在确定研究框架时对以上问题进行了回避处理，一定程度上削弱了其对于我国城市图书馆事业建设与研究的实际价值。

毋庸置疑，反映公共图书馆业务建设和服务效能水平的准确数据，是年报公开的核心内容，同时也是政府、公众和社会最直接关切的重点，并成为衡量公共图书馆的专业运营水平、社会价值乃至领导履职能力的重要依据，但社会需求和政府投入水平在其中所发挥的综合作用往往容易被相关利益主体所忽略。 公共图书馆的服务效能取决于需求、保障、服务的有效对接[8]，基于投入产出分析来看，公共图书馆投入量仅是国家公共文化事业投入中很小的一部分，其产出却是国家信息战略、公共福利事业、文化教育事业的重要内容，见微知著地揭示了公共图书馆在传承人类文明、缩小信息差距、维护社会稳定方面不可替代的作用[9]。不综合考虑其在理念引领、文化推动等方面的隐性效益与投入产出的关系，过分强调以公共图书馆服务产出的“硬数据”来评价公共图书馆对社会及其个体成员的影响力价值，显然有失公允。当前暂无相关研究能提供简洁而有效的工具框架，通过科学量化的手段较为全面直观地测评公共图书馆所产生的经济效益和社会影响，一定程度上影响了公共图书馆落实年报公开的积极性。

3.3 信息公开专业条件限制

近年来积极推动信息公开规范和年报制度的公共图书馆，多为在事业上取得长足进步，服务效能显著的图书馆。公共图书馆事业发展相对滞后的地区，图书馆对信息公开的关注较少。在东部沿海地区图书馆编制年报方兴未艾之时，中西部地区图书馆则普遍反响寥寥。由此可见，公共图书馆的保障水平、专业化发展水平与年报公开的积极性及专业性密切相关。年报公开的前提是编制年报。在规范控制层面，编制年报需要建立规范有效的编制机制，以常态化的信息工作制度为依托，畅通信息收集渠道，严格数据统计规范和信息质量控制，确保年报信息的真实性、准确性、规范性和及时性。在内容呈现层面，高质规范的年报需要概述图书馆年度工作，突出重点亮点，全面准确地呈现业务建设与服务效能数据，揭示效能逻辑背后的支撑机制，弥补宣传“硬数据”无法呈现的隐性效能和社会效益，从而平衡单纯的投入产出评价可能对公共图书馆带来的负面影响。总体而言，年报编制属于精细化和精深化作业，不仅需要人力、财力等资源投入，也对人员的专业素质乃至图书馆管理运营的专业化水平提出较高要求。东部沿海发达地区对图书馆事业的投入保障相对充分，较高的人力资源保障和专业化发展水平为图书馆年报编制和公开提供了坚实的基础。部分中西部地区图书馆受经济和社会发展水平等客观条件影响，业务分工相对粗放，资源保障不足和专业化发展水平相对偏低，一定程度上限制了其在规范年报编制工作上的投入。调研发现中西部地区的年报公开不仅数量甚少，年报形式往往是常规的年度工作总结或简单的服务数据图表，或文化主管部门提交的《全国文化文物和旅游统计调查制度表》（文旅基3 表）。

4 推动公共图书馆信息公开的路径选择

4.1 加快信息公开法律体系构建

坚持问题导向，从原则性立法向精细化立法转变，是现代立法的一个基本特征[10]。2019 年5 月15 日，新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式施行。最大的变化之一是实施公共企事业单位信息公开“出条例化”，将原第三十七条关于公共企事业单位信息公开“参照条例执行”的规定修改为“依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行”。新《条例》由原来隐晦的“参照”逻辑转变为“监管”逻辑，旨在匹配构建现代国家公共服务体系的目标，推动公共企事业单位信息公开从“监督公权力”的政府信息公开目标转向以“增进公共服务终端感受，提升公共服务保障质量”为导向，以明确的行政立法作为公共企事业单位履行信息公开义务的前提，实现信息公开制度“另起炉灶”与“制度升华”[11]。这也意味着回归行业发展需求，加快《公共文化服务保障法》及《公共图书馆法》相关配套法规政策的出台并强化法律执行情况检查是公共图书馆立善法、谋善治的题中之义。公共图书馆应重视将信息公开作为提升现代治理能力关键手段，在新《条例》的逻辑导向下，结合公共图书馆事业发展的现实需求，加强信息公开的价值体系和制度逻辑研究，加快制订完善的公共图书馆信息公开法规政策，明确信息公开的内容范畴、质量规范、风险控制、考核评定和责任认定等问题，为公共图书馆构建科学的信息公开制度依据，推动公共图书馆专业化建设与发展。

4.2 完善信息公开考核评估

作为推动公共图书馆事业发展的“三驾马车”之一，图书馆评估定级工作是对各类公共图书馆执行政策法规和标准、开展服务水平与效果的重要监督机制，对全面推进事业发展起着关键作用[12]。调查证明，第六次公共图书馆评估定级充分发挥了“以评促建”的作用，有效推动了公共图书馆的年报编制和公开进程。但四年一次的评估周期使其以追溯过去作业积累的方式进行评估，不利于对公共图书馆动态连续的考核和监督，同时也缺乏有关信息公开内容、质量等方面的系统评价指标。因此，业界有必要进一步完善信息公开考核评估标准，推进评估常态化建设，强化政府监管的主导地位，在行政管理上形成年报制度落实的相应压力与动力，切实发挥评估定级“以评促建、以评促管、以评促用”的作用。

4.3 加强年报编制培训指引

2022 年1 月29 日，WH/T 96—2022《公共图书馆年度报告编制指南》（以下简称《指南》）经文化和旅游部批准发布，并于2022 年4 月29 日正式施行。《指南》以《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》为主要依据，明确县级以上公共图书馆作为年报编撰的法定主体，对公共图书馆年度报告编制的原则、方法、程序等方面作出了规范和指导，明确公共图书馆年报内容的核心要素以及展现本馆特色的自由空间，提出各项统计工作应遵循的行业标准和规范，在保证年报编制质量和规范一致的基础上，充分考虑不同发展层次的图书馆编制年报的可行性，有效降低年报编制工作的专业难度，为全国公共图书馆开展年报编制工作提供重要参考指引。文化和旅游部、中国图书馆学会应该系统制定《指南》宣贯计划，深化实施广泛宣传和系统培训。一方面要强化公共图书馆编制和公开年报的法律责任意识；另一方面要深化各图书馆对《指南》在年报编制基本原则、内容体例、信息规范、公开发布等方面的标准以及所涉及的其他相关标准的认识和理解，在数据采集、数据统计及数据呈现、公开发布等环节达到相对一致的规范化和专业化，进而形成全国纵向横向可比的年报公开事实数据库，为业界和学界进一步开展事业研究，推动图书馆高质量发展提供有效的助力。

4.4 强化信息公开典范的引领示范

近年来，国内公共图书馆在年报编制和信息公开方面做出了众多有益实践，尤其是东部沿海发达地区部分图书馆以其专业规范的信息工作制度和高质量的年度报告成为了该领域的领跑者，引领了公共图书馆信息公开的广度、深度和效度，为其他公共图书馆相关工作实践提供了重要的参考借鉴。如深圳图书馆通过制定严密系统的信息工作制度，保障信息收集的丰富、及时、准确和规范，重视在日常有序开展的信息收集整理工作中为年报编撰及图书馆信息公开和业务宣传打下坚实基础[13]；国家图书馆、杭州图书馆、广州图书馆、佛山市图书馆等均在年报中增加了相关概念和统计路径的释义，强化数据统计的标准规范和数据的真实准确；广州图书馆全面构建了年报在媒体传播、公共服务、政府决策、行业交流、学术研究等方面的全方位应用场景，将年度报告打造成为立体化宣传推广广州市公共图书馆事业的重要名片[14]。未来公共图书馆应该继续致力于搭建信息公开和年报制度交流平台，推动建立全国公共图书馆年报交换和交流机制，促进更多不同发展层次的公共图书馆年报编制和信息公开经验分享，强化先进地区对其他地区图书馆的专业扶助，让各类专业培训和交流有效下沉，真正服务亟需得到专业提高的公共图书馆。

4.5 推动基于年报公开的事业发展研究

要改变“年报的编制与公开是‘硬数据’漂亮的公共图书馆的展现舞台”这一传统观念，激发更多图书馆尤其是中西部公共图书馆信息公开的内源动力，除了加强年报公开价值宣传外，还需要在行业整体层面强化年报的应用实效，进一步推进以年报为事实和数据基础的不同层面的事业发展研究，尤其是行业深层次问题的研讨，使信息公开真正能成为公共图书馆获得政府和社会关注、支持的有力推手。一方面学界和业界亟需加强公共图书馆价值评估体系的科学研究，另一方面，可充分发挥各级行业协（学）会的作用，鼓励公共图书馆尤其是发展条件相对不足的图书馆以年报公开为契机，呈现事业发展客观事实，并广泛调动业界和学界研究力量开展以年报事实数据为基础的地区图书馆事业发展研究，深入分析所在区域的公众文化需求与政府投入之间的矛盾、与同等发展条件地区之间的事业发展差距，公共图书馆专业服务的成效与价值等，帮助公共图书馆赢取政府机构和社会的广泛关注，从而提升当地政府与社会对图书馆事业的认识理解和价值认同。

5 结语

年报制度是公共图书馆履行信息公开主体责任最重要的专业化路径。当前我国公共图书馆信息公开普遍存在主体责任意识不强，法律责任履行不足，信息公开专业化程度不高等现实问题。要促使信息公开切实提高图书馆现代化治理水平，促进事业高质量发展，需要加强外部制约力量，如构建信息公开法律体系、完善信息公开评估考核机制等，还需充分整合行业力量，以《公共图书馆年度报告编制指南》颁布实施为契机，发挥行业典范的引领作用，同时关注区域条件差异，加强对综合发展条件相对较弱的图书馆的关注和引导，进一步激发公共图书馆信息公开的内源动力，发挥公共图书馆信息公开对切实提高图书馆现代化治理水平的作用。