全民所有自然资源中土地、森林资产清查及负债表编制相关问题的研究及建议

马 辉，贾月江，任安才

(四川省冶金地质勘查局测绘工程大队，成都 610212)

自然资源作为整个生态系统中至关重要的组成部分，在当今环境和资源消耗巨大的状况下，已日益受到社会各界的关注。但基于其在全国往往以低价甚至无偿获取的客观背景，各种机构和组织无法合理将其消耗情况与获得的经济效益更好联系，进而造成自然资源进一步消耗。为了进一步加强生态文明建设，党的十八届三中全会明确提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制”。

通过开展自然资源资产清查、探索编制自然资源负债表，对全民所有自然资源资产进行全面清理和核查，推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度和建立资源资产清查数据库，努力摸清自然资源家底及其变动情况，为推进生态文明建设、有效保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。

1 研究背景

1.1 自然资源部门成立前自然资源管理情况

自建国以来，我国在对湿地、森林、矿藏、草原、荒漠、海洋等自然资源的管理上，主要实行的是与自然资源相关部门进行专业化管理。从专业化角度来说，在管理效率、工业化开发和科技进步上提供了保障，能够缩小与发达国家在资源利用技术和工业化的差距。但与此同时，由于自然资源本身的复杂性，政出多门、规划打架、协调不畅、执行不力、追责乏力等问题开始不同程度地出现。

1.1.1 管理分散 各类自然资源的管理以产业类别进行分工，由不同主管部门分别管理，权利体系由国土、林业、水利、环保、农业等各部门分散构建。

1.1.2 管理混乱 海洋、林业、草原、湿地资源多部门交叉管控。水资源实行単门类统一管理。土地、矿产资源实行相对集中统一管理。

1.1.3 规划编制混乱 土地利用总规、城乡规划、主题功能区规划、生态功能区规划编制机构分散、层级结构、编制标准不统一，规划目标相抵触，内容相矛盾，内容乏味，八股化、程式化，导致项目重复建设，和国家资源、资产、资本的浪费和流失。

1.2 自然资源部门履行自然资源管理两统一职责

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出：“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。”

1.3 全民所有自然资源资产清查及负债表编制的目的

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党中央、国务院关于生态文明体制改革的总体要求和统筹推进自然资源资产产权制度改革的相关要求，以"履行所有者职责、维护所有者权益"为目的，以开展全民所有自然资源资产清查统计为基础，以探索资源资产价值及负债核算为手段，摸清全民所有自然资源资产的家底及其变动情况，准确掌握自然资源资产所有者权益。为健全国有资产管理情况报告制度，完善全民所有自然资源资产有偿使用制度，加快构建系统完备、科学规范、运行高效的中国特色自然资源资产产权制度体系，进一步推动生态文明建设提供基础支撑。

2 试点工作方法

2.1 自然资源资产清查

2.1.1 自然资源资产清查技术路线 基于“国土三调”(或最新的国土变更调查)成果，并叠加各类自然资源专项调查成果，形成自然资源实物量成果。以“国土三调”图斑为依据，叠加林地“一张图”、草原和湿地调查监测成果、确权登记成果等，先核实各类自然资源的权属、分布、面积和范围，再确定各类自然资源的数量和质量，形成全民所有自然资源资产权属、数量、质量、用途、分布等实物属性信息。

以“国土三调”或国土变更调查底图为基础，叠加基准地价等成果，形成清查单元对应的基准地价信息，实现价值属性的清查。

以汇集、补充的数据为基础，估算全民所有自然资源资产的经济价值。

图1 自然资源资产清查工艺流程

2.2 自然资源资产负债表编制

2.2.1 自然资源资产负债表编制技术路线 基于自然资源资产清查成果，形成7类自然资源资产账户，充分利用现有的各类调查统计数据填报各类账户报表，并在此基础上核算编制全民所有自然资源资产负债表的主表和附表，通过分析和评价自然资源管理情况编制分析表。

图2 自然资源资产负债表编制工艺流程

3 试点过程中的具体做法

3.1 三大类地类调整

在清查时对表A-6全民所有土地资源资产清查地类范围对照表中一些地类做了调整。

首先是农用地，补充了三级地类，0201K、0202K、0203K、0204K，虽然此次土地资源清查和负债表编制未对坑塘水面(1104)和沟渠(1107)进行清查，但在国土三调中，这两个地类按照三大类分类也是属于农用地，且这两个地类对农业生产的意义重大，因此我们认为在土地资源清查时将坑塘水面和沟渠一并纳入农用地清查。

其次是建设用地，补充了广场用地、高教用地等三级地类，也将农村居民地(0702)纳入了建设用地的清查。虽然农村居民点原则上不属于国有建设用地，但权属调查为国有的农村居民点一般为已征收为国有的土地地块中未开始建设的农村居民地，应按国有用地调查，同时农村居民点属于建设用地，因此在土地资源清查时将权属标注为国有的农村居民地一并进行了清查并对已供土地中的农村居民地进行了价值估算。

3.2 国有农用地经济价值估算

由于试点县并未完成国有农用地基准地价的评价工作，但我们认为对国有农用地经济价值的估算，应使用国有农用地基准地价评估更为合理，更具有可操作性和可复制性。因此，笔者经过查阅收集大量资料，选取了广东省兴宁县、贵州省江口县、湖北省襄阳市、辽宁省铁岭市的国有农用地基准地价成果，估算出耕地、林地、园地、设施农用地的基准地价，并参考多个地市国有农用地基准地价成果中的修正系数确定了试点县各地类的修正系数，按照修正系数预估了各地类的基准地价。这个预估基准地价仅仅是一个参考，待试点县国有农用地基准地价评定工作结束后再替换为试点县的国有农用地基准地价。

3.3 林地价值量估算

试点县只有商品林，没有公益林。林地价值估算时，笔者采用了两种方法。一是林地和林木所有权均为国有的商品林资源资产的，只评估林木价格，不评估林地价格；二是林地所有权为国有、林木所有权为非国有的商品林资源资产的，只评估林地价格，不评估林木价格。林木价格评估时，根据林业部门收集的统计资料，林木价格按600元/m3计算，林木体积按胸径、林木高度等进行估算。林地价格在评估时，采用预估的国有农用地基准地价中的林地价格进行估算。此方法更便于推广和统一标准。否则，必须由专业的林业评估机构来进行价值估算，第一是估价成本会提高，第二是标准难以统一，可操作性不强。

3.4 林地质量等级评定

在对清查表C-1中林地质量等级填写时，参考《林地保护利用规划林地落界技术规程》(LY1955-2011)中林地质量等级评定方法对全民所有森林资源资产中的林地进行质量等级评定。交通区位采用以县城中心建立缓冲区的方法，按照县城中心到林区最远距离将区位分为5个缓冲区，由近及远赋予5个等级，作为林地质量等级评定因子。坡向因子评价内容采用的坡向与林地一张图中采用的地理坡向不同，根据相关资料将二者统一。土壤类型因子评价中，相对于《林地保护利用规划林地落界技术规程》，林地一张图中的土壤类型更加细化，因此将林地一张图中土壤类型按大类归入评定等级中进行评价，但丹棱涉及到的冲积土及盆地盆周山地林区无对应土壤类型，经查资料，也无确切资料对其进行认定归类，我们暂且将冲积土归为新积土，盆地盆周山地林区归为黄壤。对于无林地一张图属性的图斑，按低等级评价。最后根据各评定因子的权重来综合评定林地质量等级。

3.5 供地数据中道路的分析

高速公路的征供地范围与道路修建实际位置有偏差。因此在进行空间分析时，只采用了供地数据中的相关属性，将属性直接赋在相应道路图斑上，而未进行直接分析赋值。

4 主要问题及建议

4.1 全民所有土地资源资产清查三大类地类范畴

在对全民所有自然资源资产进行清查时，《全民所有自然资源资产清查试点技术指南》(征求意见稿)中定义的全民所有土地资源资产清查的三大地类的范畴与第三次全国国土调查三大地类的范畴有一些出入，对此笔者提出了以下疑问。

4.1.1 全民所有土地资源资产清查的地类范畴是否合理 首先是农用地，在《全民所有自然资源资产清查试点技术指南》(征求意见稿)中的农用地只包括耕地、种植园用地、其他土地中的设施农用地和田坎。未包含坑塘水面和沟渠。在第三次全国国土调查中，这两个地类按照三大类分类也是属于农用地，且这两个地类对农业生产的意义重大，同时，在国有农用地基准地价评定中，坑塘也是作为国有农用地进行基准地价评定的，如果仅因为其在地类一级类中属于水域及水利设施用地，就将其归到水资源进行调查并不合理，因此笔者认为在土地资源清查时将坑塘水面和沟渠一并纳入农用地清查。

其次是建设用地，农村居民地(0702)是否应纳入建设用地的清查。虽然农村居民点原则上不属于国有建设用地，但权属调查为国有的农村居民点一般为已征收为国有的土地地块中未开始建设的农村居民地，应按国有用地调查，同时农村居民点属于建设用地，因此在土地资源清查时应将权属标注为国有的农村居民地一并进行清查并对已供土地中的农村居民地进行了价值估算。

4.1.2 其他草地是纳入草原资源清查还是土地资源清查 其他草地(0404)在第三次全国国土调查中属于宜农未利用地，在实际调查中大多为荒草地，本身并不用于放牧，也不产生干草或其他草产品，也可能很快就被开发利用，尤其是权属为国有的其他草地，很大部分都是已经被征用开发的推土区由于未及时建设长满杂草而调查为其他草地，广东省国有农用地基准地价评估中也将其他草地作为宜农未利用地纳入了国有农用地基准地价评定。建议将国有其他草地纳入土地资源进行清查，或者单独清查统计。

4.1.3 田坎的清查方式 根据四川省第三次全国国土调查成果来看，全省无田坎图斑，在进行地类面积统计时田坎面积全部由田坎系数计算得出。田坎仅由面积体现，不由图斑体现，在清查过程中，田坎是否要单独按地类进行清查，清查时在清查相关表格中应如何表示。建议如果无田坎图斑，则在实物量清查时不单独清查田坎，在价值量清查时，耕地图斑的价值量可按耕地和田坎分别计算价值量后相加得出。

4.2 各部门数据统一口径和属性不一致的问题

4.2.1 国土三调、国土二调与其他部门专题数据地类认定、空间位置、属性不一致的问题 国土三调、国土二调成果与其他部门的专题数据不仅在地类认定上，还有属性上都存在一定差异，比如：“林地一张图”中属性与三调成果在地类认定上有差异，果树林在林业数据中为林地，但在国土三调中为种植园用地，还有林地权属不一致，这种不一致会导致在价值估算方法的选择不一致，影响经济价值估算成果。

国土三调成果与“林地一张图”属性不一致的问题。如：国土三调成果中地类为乔木林地，但“林地一张图”中可能是竹林地，或灌木林地，在实际操作过程中，我们既保留国土三调中的地类，同时也保留“林地一张图”中的林地地类，并且在价值估算时以“林地一张图”中的各项林地立地因子进行计算。

如果为了使两种调查成果属性统一，采用外业调查核实的方法，同样会有几个问题：一是对外业调查人员专业素质要求较高，否则林分因子无法准确调查清楚；二是外业调查结果与现有数据成果中属性不一致，如何修改及统一更新到相关成果中也是需要探讨的问题。

4.2.2 自然资源部门内部的数据存在差异 自然资源部门内部不同股室之间的数据也存在差异，如征供地范围与国土三调图斑范围存在差异，会导致空间叠加分析结果与实际不符，造成全民自然资源清查产生误差。

对于基础数据的口径不统一、属性不一致问题，一是建议加快国土调查成果与林地调查成果的整合、统一，现在林业已合并到自然资源部门，应加快促进国土调查成果与林地调查成果的整合、统一。二是建议加强自然资源部门内部各股室数据的统一、协调，对于征供地数据中存在的属性不全、拓扑问题进行处理，尤其是用地管理信息数据应统一进行集中清理坐标偏移、用地范围重叠、拓扑错误问题，便于今后数据的管理和使用。