公安机关治理网络食品犯罪的困境与对策探析

◆侯雨佳

（中国人民公安大学 北京 100038）

1 引言

信息时代，随着互联网迅速发展更迭，食品行业也迎来了新的机遇，特别是在疫情防控常态化的大背景下，为有效防止疫情传播，通过第三方互联网购物平台购置食品成了多数消费者的首选。与此同时，随着经济业态不断升级，食品“网红”代理，直播带货等销售模式不断更新，传统的食品犯罪也以互联网为媒介，将犯罪“阵地”逐步由线下转移到线上，并出现与其他网络犯罪相互交织特点。食品安全事关人民群众身体健康和生命安全。近年来，网络食品安全形势严峻复杂，部分违法犯罪问题突出，社会关注度高，群众反映强烈，对政府部门在网络食品领域执法工作提出了更高更迫切的要求。公安机关作为打击网络食品犯罪的主力军之一，肩负着维护人民群众生命健康的重要职责使命。为积极回应社会对网络食品安全问题的关切，适应网络食品领域安全治理的需要，切实加强网络食品领域的执法工作。公安部与食品药品监督管理总局、农业农村部、质检总局等食药安全领域的相关部门联合出台多部相应文件，并在全国14个省级公安机关成立打击食品犯罪专门机构的基础上，组建食品药品侦查局。在顶层设计上将公安机关在网络食品领域职责进行有机融合，聚焦主责主业，提升全国公安机关打击网络食品犯罪的专业化水平。但打击网络食品犯罪是一项系统性工程，公安机关在维护网络食品安全，打击网络食品犯罪实践中仍面临执法缺乏明确的法律依据、取证与立案困难、尚未从上至下建立规范统一的专门队伍等现实问题。

2 网络食品犯罪的主要特点

2.1 身份隐蔽，追溯困难

传统的食品犯罪一般以实体店、小作坊等为载体进行销售，因而往往具有较为明确的食品制作者、销售者。而网络食品犯罪通常以网络直播、微商等方式层层销售或者以虚假企业为名进行销售，多数销售者缺乏对食品来源和质量的考察并且没有直接的供货渠道，使得网络食品犯罪中制作者与销售者相互混淆且身份较为隐蔽，在追溯和认定过程中容易出现身份不清，责任不明的情况[1]。

2.2 跨区域、长链条趋势明显

随着公安机关对危害食品安全犯罪行为的严厉打击，食品领域犯罪嫌疑人为躲避公安机关的侦察，牟取长期的非法利益，开始借助互联网的特性，出现跨区域、长链条的趋势特点[2]。其中跨区域体现在网络食品犯罪案件多数为跨省、跨市、跨区案件，涉及面广；长链条主要体现在网络食品犯罪从生产到加工全过程均通过网络进行，并有专人负责，打击根除难度大。

2.3 受害人分布范围广

网络食品犯罪与传统食品犯罪在受害人分布范围具有明显区别。传统食品犯罪的受害人分布在范围较小且集中于较为固定的区域，如在某个社区、某一学校发生食品安全事件，涉及食品安全犯罪时，受害人一般限定于该特定地区的特定人员。而网络食品犯罪则通过各种第三方互联网销售平台，借助物流的形式将不符合安全标准的食品送至全国各地[3]。这种模式短期内可将销售范围覆盖到全国甚至境外，所销售的食品一旦触及食品犯罪，将会涉及全国各地不特定地区的不特定人，受害人分布极广且较为分散。

3 公安机关治理网络食品犯罪的现实困境

3.1 参与网络食品领域监管缺少明确的法律依据

根据我国《刑法》、《食品安全法》、《刑事诉讼法》、《网络食品安全违法行为查处办法》等涉及网络食品领域的相关法律规定，食品监管部门是网络食品领域的行政执法机关，主要负责网络食品安全领域的日常监管工作，公安机关则负责办理网络食品领域的犯罪案件，网络食品领域的犯罪案件由公安机关立案后进入刑事诉讼程序。在实际执法活动中，网络食品领域的执法活动一般是由食药监管、工商、农业等行政部门先行进行行政监察，在监察过程中对发现的违法案件进行查处，认为相关违法行为满足刑事立案标准后，再将案件移送给公安机关。这样一来，公安机关办理的网络食品犯罪案件主要来源于食品监管部门在日常执法活动时提供的犯罪线索和移交的案件，部分来自群众直接向公安机关提供的线索，较少来自公安机关直接参与的监管活动发现并办理的犯罪案件。这就造成，对于网络食品领域的犯罪，公安机关处于“等菜下锅”的情形。虽然行政执法活动对一些危害不大的网络食品领域违法行为的监管和查处，可以起到维护网络食品安全、阻遏食品犯罪的屏障作用。但近年来，网络食品违法犯罪的危害与行政处罚力度不相适应，单纯依靠行政执法机关在监督管理活动中发现犯罪行为难以有效的预防、制止、惩治违法犯罪活动，并且在一定程度上降低了网络食品领域的犯罪成本。同时现行涉及网络食品犯罪的法律法规中，大部分是针对公安机关关于行政执法机关移交的涉嫌犯罪的线索和案件办理的规定，对公安机关开展网络食药安全监管，先期介入可能涉及犯罪或者违法行为和犯罪行为重合的网络食品案件调查缺乏明确规定，公安机关在实际工作中无所适从，难以主动行使职权，从而使得设立食药警察的作用大打折扣。

3.2 网络食品犯罪案件取证难、立案困难

证据是证明案件事实的客观材料。证据的发现和取得，是刑事司法机关认定案件事实的首要步骤。公安机关在网络食品领域对犯罪案件的取证困难主要体现在两个方面。一方面，违法犯罪二元分离的体制下，网络食品犯罪案件需要行政执法机关先行办理后将涉及犯罪的线索或者证据移交给公安机关。虽然《刑事诉讼法》第54条对行政机关查办案件过程中收集的部分证据材料进入刑事司法提供了法律支持。但在实务中，由于行政执法与刑事司法所依据的证据标准不同，行政执法人员与刑事司法人员在对案件性质的认定，证据的收集、审查、运用等方面也存在的较大的差异。如果行政机关无法准确判断网络食品违法行为是否构成犯罪，按照行政案件进行证据收集，不仅不利于后期行政证据向刑事证据转换，而且容易“打草惊蛇”，使犯罪嫌疑人隐匿、销毁犯罪证据，造成公安机关错失网络食品犯罪证据收集时机，严重影响后期案件的办理。另一方面，网络食品犯罪的跨区域、长链条、网络化等新状况割裂了现有的行政监管体系，各区域间的相关部门尚未形成统一规范的协作机制，造成公安机关异地办理网络食品犯罪案件无法便捷获取当地食药监管部门的有力支持，收集证据往往会浪费警力资源。同时，网络食品犯罪多属于小作坊作业，犯罪分子生产、销售没有准确的记录，大部分案件仅能根据现场查获的未销售的情况进行认定[4]，这就加大了证据收集的难度，降低了证据的客观有效性。

3.3 尚未建立自上而下规范统一的专门队伍

网络食品犯罪虽然涉及多个部门，但其中最核心的环节却是集中在食品监管部门和公安机关。为了有效打击网络食品犯罪行为，提升打击食品犯罪的专业化水平，实现公安机关与食药监管部门在网络食品犯罪案件上的有效衔接，守好网络食品领域安全的最后一道防线，全国公安机关先后成立了打击食品药品犯罪的专门机构。但目前打击食品犯罪的专门队伍建设仍存在两个方面的问题，一方面，从中央到地方公安机关对打击食品犯罪的专门机构设置上还未做到上下统一。截至目前，省级公安机关建立专门机构和队伍的多，市县公安机关建立专门机构和队伍的少，且机构设置存在职能、名称、规格等方面不统一的情况。省级公安机关层面，有些地区单独成立食品药品环境犯罪侦查局，如新疆维吾尔自治区；有些地区由省公安厅治安管理总队加挂“食品药品犯罪侦查总队”，如云南省公安厅；有些地区在省公安厅治安管理局加挂“食品药品与环境犯罪侦查局”的基础上，增设“食品药品与环境污染犯罪侦查处”，如广东省公安厅。市县公安机关层面，部分地区单独成立专门支队、大队；部分地区合并森林警察分局，组建专门支队、大队；部分地区在治安、刑侦支队、大队下设专门大队或中队；部分地区仍未设置相应的专门部门，仍直接由治安、刑侦支队、大队负责。机构设置的不规范将会产生大量问题的问题，如上级公安机关与下级公安机关机构不对应，导致的公安机关内部打击食品犯罪的指挥协调体制不畅，影响公安机关整体效能的发挥。

另一方面，在成立专门机构的基础上，仍缺少处理网络食品犯罪案件的专业性人才队伍。网络食品犯罪涉及面广，贯穿原料采集、生产加工、运输销售等全方面全过程，且网络食品犯罪案件往往出现行政与刑事重合、食品犯罪与职务犯罪、黑恶犯罪牵连等情况，这就要求打击网络食品犯罪需要专业性的人才队伍。但目前由于大部分地区公安机关的食药犯罪侦查部门刚刚成立，警务人员大多由治安管理、刑事侦查部门抽调，造成食药侦查部门的工作人员中懂治安管理、刑事司法的多，懂食品行政执法、专业技术鉴定的少。甚至有少部分地区出现食品犯罪部门由民警挂名，民警仍回原部门工作的情形。缺乏打击食药犯罪专业的人才队伍，导致办理网络食品犯罪案件往往“力不从心”。

4 完善公安机关治理网络食品犯罪的对策建议

4.1 明确公安机关在网络食品安全领域执法的法律规定

公安机关作为我国的刑事司法机关，对法律的实施和打击违法犯罪行为负有不可推卸的责任，其在打击网络食品犯罪案件中的职责应该得到充分的展现。这就要求在网络食品安全领域对公安机关执法进行明确的法律规定。

首先，明确公安机关的法律授权。目前我国法律未对公安机关参与网络食品行政监管，先期介入可能涉嫌犯罪的网络食品案件或者违法与犯罪重合的案件开展调查等方面进行明确的法律授权，造成了公安机关在食品监管部门移交线索或者案件前开展网络食品执法工作缺乏明确性和强制力。明确公安机关开展网络食品领域行政监管的法律规定，有助于公安机关依法履行职责，为公安机关执法办案提供法律保障，避免公安机关参与网络食品安全领域执法陷入无所适从的尴尬处境。

其次，明确公安机关的职责权限。在实务中，各部门间应各司其职，公安机关不应“代行”食药领域相关监管部门行政监管职能，行政监管部门也不应“代行”公安机关认定和打击犯罪的职能，更不能用行政处罚来代替刑事司法责任。目前涉及网络食品领域的相关法律法规主要针对食药安全监管部门、卫生行政、农业行政等部门的职责进行了规定，较少对网络食品案件中公安机关的职责权限进行规定。明确公安机关的职责权限，能够有效避免公安机关与食品监管部门在办理网络食品案件的过程中出现互相推诿、重复执法、越权办理等情况，从而强化公安机关办理网络食品犯罪案件的主动性。

最后，明确细化各部门间协调配合的规定。在维护网络食品领域安全，预防、打击网络食品犯罪的过程中，需要各部门彼此配合、协调行动。但目前法律法规部门间协调配合的规定大多较为笼统，部门规章也时常出现衔接不畅的问题。这就造成在实际执法过程中，办理网络食品犯罪案件，部门间的协调往往需要大量的时间精力，浪费行政资源。同时，相对原则性的规定，容易造成各负其责，协调配合变为无人负责。对此，应进一步明确各部门间协调配合的相关规定，例如在法律法规中增设相应条款将协调配合的程序具体化或者通过多部门联合发文出台工作办法的形式。此举有助于完善行政、司法部门衔接，促进相互沟通和协商，并且能够促使长效机制的建立，推动维护网络食品领域安全的合力形成。

4.2 规范网络食品案件的移送、立案和取证工作

首先，规范案件移送和立案工作。食药监管部门是否能够及时发现网络食品违法犯罪行为，以及是否能够将犯罪案件及时移送给公安机关；公安机关是否能顺利的接收食药监管部门移送的网络食品犯罪案件，是否能够及时立案，都直接影响追究刑事责任的及时性和必然性。规范涉嫌犯罪的网络食品案件移送和立案工作。通过将食药监管部门的案件移送标准与公安机关的案件受理标准中关于案件线索、证据材料、追溯标准、移送时限等方面进行统一规定。同时进一步明确网络食品犯罪的立案标准，如可以通过在法律中列举典型情形的方式，也可以通过司法解释等方式进行，将网络食品犯罪的标准具体化、明确化，使办案人员在实务中能够清晰准确的认定网络食品违法行为是否涉嫌违法犯罪，更好开展立案工作。在此基础上，加强对网络食品案件移送和立案的监督工作，对案件移送的各阶段、全过程进行有效的监督，避免食药监管部门有案不移、有案难移的情况的发生，在一定程度上缓解公安机关的办案压力。

其次，完善证据收集和转化制度。目前我国注重刑事犯罪证据的收集与判断，而忽视行政证据的收集能力和转化的情形仍然存在。这就造成公安机关在办理网络食品犯罪案件中可能面临食药监管部门移交的证据存在不全或者无法转换为刑事证据用于刑事诉讼认定的情形。同时根据法律规定，公安机关在对网络食品案件立案前仅能进行初查，无法使用刑侦手段，阻碍了公安机关挖掘网络食品犯罪证据能力的发挥。收集网络食品犯罪案件的证据应同时注重刑事证据和行政证据的收集和转化。对行政机关在查办行政案件中收集到物证、书证、视听资料、电子数据等客观性较强的证据，应规范收集和转化的程序；对上述证据以外的证据，应严格审定收集证据的主体，规范收集证据的程序，明确证据转化的认定标准；并且对明显涉嫌犯罪的案件线索的情况，在必要时，适当扩大公安机关收集证据的措施范围，真正发挥公安机关在打击网络食品犯罪中的作用。

最后，建立统一网络食品安全信息平台。《食品安全法》、《网络食品安全违法行为查处办法》等相关法律法规中都要求建立统一的食药安全信息平台，统一公布食品安全信息，但仅涉及食品安全监督管理、卫生行政、农业行政、市场监察等部门，并不涉及公安机关。这可能造成公安机关无法及时有效的获取网络食药安全信息或者只能获取碎片化、片段化信息，无法从日常公布的食药安全信息中研判网络食品犯罪形势，发现犯罪线索。因此，可以根据实际需要，将公安机关纳入食药安全信息平台，使其能够实时获取食品安全信息，更有效的甄别网络食品犯罪线索，并在一定程度上，推进公安机关与其他相关部门之间的协调。

4.3 整合相关部门资源，建设公安专业化人才队伍

首先，整合区域内网络食品领域的相关部门的行政资源。网络食品安全问题日益多发，各地涉及网络食品领域的部门基本上都成立了行政监管、违法稽查和技术鉴定的专门队伍。但维护网络食品安全是一项系统工程，多部门都承担着一定的职责，如果公安机关与各部门之间未能建立有效合作机制，单凭公安机关在网络食品安全方面的人力和技术，治理网络食品犯罪的效果将会大打折扣，并且在实务中容易出现多头执法、多层执法、执法力量不足等问题。整合区域内网络食品领域相关部门的行政资源，在党委和政府的统一领导下，设立区域内食品综合行政执法机构，聚合区域内有关部门在食品安全领域的职能权限，整合执法资源，理顺执法层级，有助于各部门之间开展联合执法，发挥各部门在维护网络食药安全中的优势，形成合力，解决政出多门、各管一摊、执法扰民等问题。

其次，进一步规范公安机关打击网络食品犯罪专门机构设置。食品犯罪侦查专门机构的设置，一方面，应对各级公安机关机构名称、层级规格，职能权限进行原则性规定，严格设立标准。另一方面，各省、自治区、直辖市公安机关可以结合本地区网络食品犯罪的形势以及工作需要等方面，在不同原则性规定相抵触的情况下，对本地区的打击食品犯罪专门机构进行统一规范，如辽宁省公安厅在全省、各市、县（市、区）公安机关按照“总队、支队、大队”三级建立食品药品犯罪侦查专门机构。这样在切实解决机构设置乱象，畅通公安机关内部的上下领导管理体制，以及公安机关与网络食品领域相关监管部门的左右协调配合机制的同时，可以根据各地区的实际情况，优化职能配置，避免机构设置过多，造成有限警力资源的浪费。

最后，完善公安机关食品专门队伍建设。随着网络食品安全领域的形势日益严峻复杂，现有的维护网络食品安全队伍的力量和能力素质与形势相比极不对应[5]。同时，网络食品犯罪往往发生在基层且涉及面广，开展打击工作要求的专业性较强，但目前我国公安机关食药队伍仍存在执法勤务类人员多，专业技术类人员少；省级专业技术人员多，市县级技术人员少的问题，并且检测手段、检验设备等条件都存在着较大的差异。完善公安机关食品专门队伍的建设，一方面，应注重基层基础，从基层实际出发，增加基层队伍的警力数量，提升基层执法的设备保障。另一方面，通过社会招考、定向招录等方式引进食品领域人才，同时以“全警实战大练兵”为契机加强对现有队伍的培训考核，增强其打击网络食品犯罪的实力和战斗力，以期实现以专业化队伍打击网络食品犯罪的任务要求。

5 结语

公安机关在维护网络食品安全中发挥着至关重要的作用。执法实务中，缺少明确的法律依据，取证与立案困难，专业队伍仍未统一规范等现实问题，不利于公安机关实现对网络食品安全领域犯罪的高效治理。因此，应在明确法律规定、规范立案取证工作的基础上，完善食品专业队伍建设，加强与食药监管相关部门的协调配合，以期筑牢网络领域食品安全领域屏障。