深圳各区基层数字治理的典型案例及运行逻辑

文｜中共深圳市坪山区委党校 陈光明

1.基层数字治理兴起的原因

（1）加强基层治理成为共识。基层治理是国家治理的基石。东部发达地区，尤其是外来人口占比较高的地域，如深圳，基层面临的“丰富而丰富”的治理问题日益突出，引进运用更多工具、多个层面地巩固、发展好基层的基础作用是治理“刚需”。一方面，数字治理理论中对机构碎片化、重复化的重新整合、协同治理、流程再造等观点，已经成为主流和共识，西方发达国家已提供了较为丰富的可供借鉴的经验。另一方面，移动互联网浪潮中，基层信息设施设备加快完善，我国在电子支付、电子商务等多个领域实现了与世界的并跑甚至领跑，涌现出阿里巴巴、腾讯等国内巨头，titok 为代表的应用实现影响甚大的出海，疫情加速了云上办公的普及，线上工作生活成为现实。这一系列内外有利因素为数字管理方式在基层的运用提前培育了理念、习惯基础，推动基层治理模式的形式和内容双重转型。

（2）提升政务服务质效的需要。从电子政务到数字政府，再到智慧城市，数字治理的内涵实现了深层次跃迁，但在作为联系群众的最后一公里的基层社区，数字治理手段的存在仍是半隐身、不充分的，作为基层群众反映诉求、解决矛盾等享受服务的前端，存在的功能性缺失、形式粗放、体验不友好等问题。“基于需求的整体主义”是数字治理理论的关键特征，强调基层生活由安排型向需求型的转变，政府主动地将公共服务资源深度下沉，推动政务服务在基层推广运用，缩短居民与政府的物理距离，获取居民信任、提升公信力，是数字治理理念在基层实践的必然要求。

（3）扩大公民参与的有效路径。超大城市治理，重点、难点在基层，而庞大的人口基数是超大型城市社区管理复杂性的根源之一。比如福田区南园街道，面积仅2.1平方公里、居住人口超过12 万人，这些人群虽然来源多样、组成结构复杂、利益诉求各有差异，但法治思维的普及和互联网工具的普遍易得，公民意识和主人翁观念普遍觉醒，对公众事务的参与从被动接受转向主动过问，因此构建稳定开阔的居民参与社会事务管理的通道，是当前社会治理必须要关注的重要命题。信息化手段获取公共信息的习惯具有相当程度的稳定性，便利了公众更密切的关注、参与公共事务。政务交流平台的建立，打破了传统代理中介的垄断，公民在线上就可以直接面向管理部门快捷表达个人意志，缩短了意见传播的链条。同时基层数字治理实践中，强调端口的敞开性，鼓励居民参与项目决策、行使监督权利等社会事务的管理，这对于推动基层治理从管理导向转向服务导向具有重要意义。

（4）推动整体治理的重要方式。数字治理理论是治理理论的重要分支，在实践领域的探索目的是促进机构改革扁平化管理机制的构建、提升政府管理绩效、实现善治，核心是力图解决公共管理中出现的机构碎片化、职能重复化等结构掣肘，这些问题在中国的政治运行中体现为行政组织的条条块块，上级对下级的考核压力与同级部门的权限边界，强化了基层治理领域顽固的信息阻隔痼疾。但当私人部门率先运用信息技术应用，实现成本节约、效率提高的成果，政府管理部门通过借鉴，开始大规模地将信息化手段用于公共治理领域，进行系统内部整合，打破部门间壁垒与信息隔阂，强化各类管理层级整体的“横纵联动”，破解部门沟通困难、设置冗杂、利益协调困难、绩效目标低下等问题，政府各项管理职责实现在网公开、一网统管、全流程监督的效果，管理体系内部沟通障碍和过程成本被挤压，公共服务一站式办理成为普遍现实，治理的整体性、协调性水平大幅度跃升。

2.深圳各区基层数字治理的典型案例

深圳土地面积1997 平方公里，常住人口1763 万，其中户籍居民514 万，非户籍居民1249 万，人口密度高达6484 人/平方公里，目前实行10+1 的构建，共有街道办事处（镇）74 个，居民委员会787 个。深圳名列全国数字治理能力排行榜前列，积极鼓励、支持各区在街道、社区开展数字治理的探索，为提升城市治理体系和治理能力现代化赋能。下面对深圳市内福田等10 个区基层的数字治理的典型案例进行简要分析。

2.1 各区基层数字治理的主要案例

（1）福田区。分街道深化网格机制2.0改革，在香蜜湖街道推进基层社会治理综合网格工作试点，在福田街道创建“物业网格队”和“网格服务队”，在园岭街道推进编制网格员采集事项场景化清单。面向高频需求，梳理推出70 项“5G 视频+上门办”政务服务事项，部署政务自助服务终端，打造居民办事“一公里服务圈”，实现B、C、G 端应用融合覆盖。建立集成化的“一中心五平台N 应用”，初步构建“1+1+10”人工智能应用示范体系，形成一个“技术支撑体系”与一个“政策支持体系”，探索人工智能示范应用，打造可感知、会思考、善指挥、有情感、能记忆的“城区大脑”。

（2）罗湖区。建设街区三维可视化数字底座，绘制统一地址地图，全面关联街社数据，实现管辖片区内基本情况一屏可知；支持政务服务“反向办”服务模式，将“人找服务”变为“服务找人”，并使用AR 实景地图全覆盖，实现治理要素“找得准”。建立“街区智慧大脑”，打通17 个数据库和业务系统，覆盖6 大领域22 类事件，形成治理要素一张总图，实现数据资源、治理要素的全息全景呈现。推动“技术先导+机制支撑”的治理模式，探索使用AI 技术与大数据创新，建设罗湖区视觉能力提升项目，打通问题从发现、派遣、处置、反馈到结案的闭环业务流程。

（3）盐田区。“一网通”智慧系统以网格为基础，构建社区基础大数据信息库，将社区治理要素与空间地理位置关联形成“数据底板”，将各部门信息系统产生的数据自动关联，打通基层治理相关信息系统数据壁垒。“一码通”综合指挥平台涵盖各职能部门和街道党工委、社区党委，每个机构形成唯一实名二维码。管理人员通过“一码通”平台，更新掌握人员和机构动态信息。一体化服务平台以“盐田民意通”系统为基础，连通信访系统和“12345”等，将群众反映频次较高的建议诉求整合为12大类、80 小项，每个类别对应一个职能部门，居民群众意见建议一键直达职能部门，自动分拨处置。

（4）南山区。理顺三级网格管理职责，构建“1+8+101”网格管理工作体系，组建网格巡查、分拨、督导三支队伍，实现事件的发现、分拨、处置、考核全闭环流程。全面完成1610 个基础网格的优化调整，实现网格入块、人员入格。对12345 政务热线、数字化城管的系统融合，出台工单办理规范，实现一个平台统一受理、分拨、处置。针对集中投诉的噪音污染、粉尘污染类问题，通过专题协调会，明确责任主体，理顺工作机制。围绕人口、房屋、企业、事件等主线，推动“块数据”有效运用，开展精神障碍患者等重点人群的多元共治，拓展疫情防控、外籍人员等核查；选取南山街道开展出租屋分级分类管理试点，提前排查发现和化解安全隐患1 万多宗；与“党群G+”“群众诉求服务”平台进行对接，建立全区全口径的事件数据库。

（5）宝安区。深化“党建引领、三位一体、六方联动”的社区治理模式，全面采集人、法、房楼等基础信息，全方位巡查各类危险要素、隐患要素，精准核实市、区职能部门业务数据，加强对“三小”场所安全排查等信息管理。以统一地址库为基础，建立“五码关联”的块数据库，与多部门的业务数据关联互通。依托块数据智能底板，构建多个智慧应用系统，解决基层治理服务和管理对象“底数不清、情况不明”的难题。例如，家事情感纠纷智慧防控系统，整合包括网格办、妇联等多方调处力量，从事件的发生到处理到化解完毕，形成一套全流程闭环式的监控管理体系。整合全区行政服务资源以及跨部门、跨业务、跨系统的数据融合与信息共享，实现“一门集中、一窗受理、一网通办、一号连通”和“100%网上受理、100%网上审批”。

（6）龙岗区。在全国率先建成集运行指挥、体验展示、数据存储于一体的智慧中心，汇聚全区所有系统资源，实现“一屏知全局”。构建基于“鲲鹏+腾”的构建智能平台，实现区街社三级政务网络全覆盖，全市首个自建100G F5G 全光政务环网，对全区政务、教育等业务的统一融合承载。区大数据平台对接140 家市、区级单位业务数据，政务数据总量超130 亿条，建设物联网设备超过40 万套。时空信息平台（GIS）整合34 类400 余个数据图层，打造“数据超市”，提供数据订阅和服务，有针对性地开展数据清洗、治理、融合等工作，建成四大基础数据库以及基层治理等专题数据库。在城市管理的6 大领域的60+类应用场景智能采集事件，满足各类委办局的AI 场景化应用需求，探索实践“2+N掌上治理”新模式，以“掌上大数据”“掌上天眼”两个基础平台为支撑，在警务、城管等N 个领域探索移动端掌上应用。

（7）龙华区。启用“区－街－社”三级数字治理智慧中心，建设社区数字治理指挥中心，构建“1+6+N”数字治理指挥体系，对接城管等部门31 个业务系统，接入22.3 万个物联感知设备，汇聚上亿条数据，通过灵敏感知、业务协同、系统对接、数据共享，打造管理科学、全区一体的“一网统管”体系，形成“数字治理大脑”。不断优化“i 社区码上办”智慧服务平台，上线很受群众欢迎的功能——找书记。推广“党建引领基层治理”智慧分拨应用平台，优化完善事件处置流程，厘清区、街道、社区权责边界，梳理事项分级分类清单17大类380 多项，打造接诉即应、智能分拨、精准派单、闭环督导的社会治理模式。发布数字治理“百应用”场景，推出AI 平台，对全区算力资源、算法及数据进行统一调度和统一监控，全国首创“龙·眼”智慧流调系统，全国率先上线“核酸检测点人员密集度查询小程序”。

（8）坪山区。将148 个渠道整合，确立微信端的“@坪山”作为主推渠道，构建“1+6+N”的事件分拨体系，实行应急值班和事件分拨“平战一体”运行模式。对各事件分拨系统的分级分类规则和处置责任主体进行全面梳理，形成一张一级分类17 个、二级分类189 个、三级分类512 个的总表单。聘请专业法律顾问，厘清很多长期推诿扯皮的事项。以数字城管事件办理流程为基础模板，制定了“一般”“简易”两套业务流程，规范了5-9 个不等的标准化流程节点，制定详细适用规则。经过三轮时限压缩，2021年的咨询、建议、投诉三大类平均处置用时，分别压缩至1 个工作日、3 个工作日、1 小时－7 个工作日。将周期性数据统计分析与分行业、分地域、分时段专题分析相结合，积累了200 多个常用数据统计分析模型，对存量民生诉求数据进行统计分析，多维度呈现辖区民生诉求的整体情况和趋势、变化和特点。专项收集相关领域民生问题，建立热点、敏感事件实时通报、预警机制，专题统计分析辅助决策管理。

（9）光明区。将社区基础网格以及24类行业网格统一整合成“全科网格”，加快打造全领域感知、全场景智慧、全协同联动、全过程监督的“1+4”基层治理一体化平台，形成全方位、常态化、线上线下相结合的事项“巡办合一”和“巡办分离”处理体系。在区大数据平台建立事项数据主题库，利用数据交换与共享机制，为基层管理类应用提供数据支撑，实现“接口统一、数据联动”。以社区党委班子密切关心的痛点难点问题为切入点，采集沉淀散落在各渠道的数据，建设社区基层治理数据库和三大区级基础库，推动AI 技术、数据分析等智慧管控手段下沉社区。按照“1+6+31+N”模式，建立“群众诉求服务大厅”，接入群众诉求服务智慧管理系统，打通数据壁垒，共享各部门的群众诉求或矛盾纠纷线索。整合5 大民生信息渠道，构建“民声云”统一分拨平台，实现民生问题和咨询诉求一网联办通办，系统30 分钟内将诉求事项，智能分拨至相应群众诉求服务大厅。

（10）大鹏新区。搭建“业务知识库”和“公众留言大数据分析”平台，梳理“教育培训”等14 个高频民生领域，形成民生热点词频分析柱状图和热词权重图，促进12345 热线与其他民生系统一网通答。面对“矛盾纠纷”类事件，利用脱敏数据相连，将民意通过智慧平台直达社区，社区“照单全收”，通过查重比对、统一办理标准，一揽子为群众提供专业服务。发挥“城市数字大脑”的通用能力，创新大数据智能AI 规划巡查，将社区多重网格和多支队伍整合成“一网覆盖、一岗多能”管理体系，探索“全网格”“全天候”“全覆盖”的网格管理体制。

2.2 各区基层数字治理的普遍逻辑

一是多元的治理主体格局。治理场域天然包含多元主体参与的内涵，数字化手段的大规模应用，强化并加速多元治理主体的构建过程。但多元主体参与不是万能的，在坚持治理理论基本理念的同时，需要强调党委政府在社会治理中的核心作用。基层党组织是领导基层治理的坚强战斗堡垒，有法定义务和职责统筹基层事务。在实践案例中，我们很明显地看到各区都把各类数字资源作为重要的治理关键，将其投放社区并作为夯实基层治理能力的重要要素之一，社区党委在基层治理格局中被动“接收者”的身份实现某种程度上的扭转，话语权与实力得到相当程度上的提升，通过系统调度区街力量、选优配强社区干部、“民生微实事”项目资金支持等案例则是社区治理力量加强的具体体现。“邻避效应”等管理困境，使大家普遍认识到有效的公民参与是检验公共政策成功与否的重要研判准则。在国家、省等自上而下的信息交流平台基础上，区一级平台在接收、解决诉求方面具有更简短的流程，信息技术的成熟和标准化也降低了平台搭建成本，因此各区热衷于搭建自有平台，并将多类型的端口进行便民化的二次整合重构和推广，借鉴电商、快递等互联网公司实时展示等成熟的信息回流功能，建设各具特点的“一网统管”系统，更好实现政府内部以及与辖区民众信息资源的双向流动，居民参与基层事务的反馈强度和及时度大幅强化，刺激其作为“主人翁”主动地在公共空间发言出力。另一个引人注明的现象是各类“谋利性”主体在“公益性”很强的基层治理中的高度参与。华为、腾讯等深圳市的明星科技企业下场基层治理，与罗湖、龙华等区签署数字建设合作协议，与国资属性的区属城投合资成立公司，具体承担基层数字治理的信息建设、应用开发等任务，这些市场化企业的参与丰富了基层治理的主体结构和应用模型，便利于新技术新模式在实践中的试验，是在治理中构建政府与企业的强“互助性”和“互动性”的有益途径。

二是需求导向的应用形式。需求导向是数字治理理论中的重要概念，在中国特色社会主义制度“以人民为中心”的价值语境下，基于满足公众实际需求的定位开发、推出数字应用、不断丰富“工具箱”，成为深圳各区基层数字治理典型案例的普遍价值追求和实践选择。其中，推广一站式服务是最为明显的特点，是克服电子政务碎片化和实现电子化政府的核心所在，各区在物理实体已经实现市-区-街一站式服务站点普及的情况下，加速网上、掌上一站式服务站点的建设，在省市统一的政务服务渠道基础上，将职责分散的业务流程进行二次整合和下沉，依托社区党群服务中心等实体，将服务事项延伸至社区，配备24 小时的政务服务终端，将数字城管、12345、信访平台等数目繁多的投诉终端重新整合、重点推广，提供一站式、一窗式、一网式基层服务项目，一站式服务站点的密度大幅提升。另外，服务事项流程自动化，也是数字治理应用实践的重要形式。针对基层事项，通过权责梳理、系统认定、数据共享、流程固化，在诉求解决全流程中，信息系统按照既有规定独立运转，不需过多的人工干预，因职责“条条块块”和政策理解执行差异而出现的推诿扯皮现象大大减少。民众通过系统界面实时掌握处置进度，对事件完成情况进行评价评分，好差评的反馈结果向社会公开，倒逼政府提升公开度和处置效能，减少“旋转门”的问题。

三是渐进式的发展脉络。数字治理从理念到实践是一个更新迭代的过程。在数字治理工作在基层落实的先期，具有明显的技术导向性和工具性，各区的主要工作在于数字基础设施的构建和各类应用的推广，其中建设基础网格是一项重要工作。网格是数字治理的重要基础，“织网工程”是深圳社会治理创新的典型，深圳的织网工程雏形始于南山，2013年在坪山进行综合试点，2015年全市全面推开，在2007年确定8764 个基础网格的基础上，不断提升网格的颗粒度水平，2019年全市基础网格达1.9万个，在实现网格全覆盖基础上，各区还在进行网格的特色试点，比如福田区各街道的分类型专业化网格探索，在细分领域发挥网格作用。另外全市还与时俱进地更新信息基础设施，建设“5G ＋千兆光网＋智慧专网＋卫星网＋物联网”的通信网络基础设施体系，推动网格+网络的功能叠加成为深圳的官方意志。在数字应用的使用推广期，各区基本采用红包激励、张贴宣传贴纸、散发传单、工作人员集中宣讲等形式，推广各类应用，随着辖区居民使用习惯的养成，根据需求转换，优化UI 颜值、提升便捷度、丰富功能成为了另一个重点。随着数字治理实践的深化，治理工具的先进不必然导向善治成为共识，信息技术决定论的观点正逐步被管理逻辑、技术逻辑、政策逻辑并举的观点所取代。因此在数字治理的实际推进过程中，数字治理从工具论转化为治理论，围绕治理的核心要求发挥作用，不再简单追求新技术、新设备的实践应用，而是围绕“人本”的核心，大力改善数字治理实施的组织环境，从制度、机构、人员等方面确保数字治理的推进，利用技术提升基层治理的人文关怀的“温度”成为一项重点。

四是整体性的治理效果。技术实践与思维带来的精度和覆盖面的要求，形成了强大的内在治理压力，推动政府机构内在革命，机构不断精简、中介范围得以压缩，减少各类治理要素碎片，内部信息链条的缩短减少了信息传递的时限和成本，重构公共部门数字化的管理体制，塑造更加扁平化的管理方式，在服务端口与数字化改造伴随的流程再造、人员优化等内容，提高社会满意度的同时降低了平均治理成本。另一个更深刻的意义在于推动社区共同体构建。深圳是座移民之城，非户籍人口与户籍人口的比例为2.43，严重倒挂，“来了就是深圳人”的宣传口号，蕴含希望外来者认同深圳社会文化、变更为深圳人的政策意图。各区的数字治理平台，是基层群众在深圳在场的数字舞台，数字平台搭建和进入的便捷，破除了传统参与社区事务的人情、平台的障碍，压缩了融入时间。在基层数字治理平台中，没有“深圳土著”“外来人口”之分，每位公民都可以通过实名认证在数字治理平台中获得独一无二的公民身份，能够通过手中的终端行使公民权利、履行公民义务，进行行政监督、建言建策等活动，在长期参与社区事务的过程中，塑造社区形态，强化与社区的共情，推动社区共同体的形成。另外，我们应该看到由于数字治理得到社会各界的大规模参与，实际上进行了锻炼了社会的使用习惯，推动数字运用的价值从公益价值向商业价值延伸，加快社会整体的数字化进程。

3.深圳各区基层数字治理的现实问题

深圳各区及下辖街道、社区在基层数字治理领域开展了十分有益的探索，但对标治理能力和治理体系现代化的目标，其实践不可避免存在一些不足：其一，以用户需求导向作为底层逻辑推动数字治理仍然任重道远，目前各类型数字治理的实践中展现的机构制度、思维模式、工具应用，仍未有效突破管理本位的视角，以服务对象为核心构建数字治理框架的工作仍需继续推进。其二，数字治理覆盖面与精细度远超传统模式，参与者越来越广泛、联系更加密切、涉及利益越来越庞大，治理过程中的数据量呈倍数增长，隐私性、敏感性、重要性高度关联，泄露、不当使用造成的潜在损失十分巨大，如何有效地规范参与主体行为，在安全基础上提升治理效能将是长期的挑战。其三，数字治理不是善治的代名词，数字治理的实用性带来的技术决定论的冲击已十分明显，如何借助技术的动力强化治理的基层关怀，让数字技术成为更为普遍的公共基础服务，惠及更多社会群体，强化善治的目标需要更多的关注和思考。

4 基层数字治理的优化建议

一是进一步深化构建以人民为中心的数字治理体系。实施“互联网+基层治理”行动，构建新型基层管理服务平台，推进智慧社区建设，提升基层智慧治理能力。推动管理视角与需求视角在数字治理过程中的深度融合，激励各类型主体更加密切地参与到实践中，构建起需求端为基础的数字应用服务体系，推广用户信息－用户需求－匹配服务的应用流程，让居民匹配服务转变为服务匹配居民，更加有效地提升居民服务事项的精度和准确度。

二是规范数字治理的运作模式。构建成熟法律体系为数字治理长期运行保驾护航，针对治理过程中数据呈现的4V 特点，强化源头治理和全流程监管，对企业、第三方参与进入建立有效的前端审核、定期审查以及退出机制，分级分类管理模式进一步强化，同时坚持审慎原则，对数据进行二次开发应用，避免治理数据丢失和不当应用带来的潜在危害。

三是更加关注技术温度的实现。利用技术突破治理难题的同时更应该加大力气发挥基层治理主体的作用，以增进人民福祉为出发点和落脚点，更全方面考虑各个社会群体的知识结构、接受水平等非技术因素，以有序地推动数字化进度，让更多人有效地感受数字治理的便利和温度，解决各种指间上的形式主义，避免“唯数字论”带来的伦理困境和数字鸿沟。