广深地区城市更新政策分析及对内陆城市的启示

文/天津泰达城市发展集团有限公司 杨海松

天津泰达城市综合开发投资集团有限公司 苏俊杰

0 引言

城市更新是指在城镇化发展接近成熟期时，通过维护整建拆除、完善公共资源等合理的“新陈代谢”方式，对城市空间资源重新调整配置，使其更好地满足人的期望需求，适应经济社会发展[1]。城市更新是城市化进程发展到一定阶段的必然要求，一方面因城市发展与土地、资源及环境的矛盾日益尖锐，必须转变发展方式；另一方面随着经济发展和技术进步，需进一步完善城市服务设施，提高城市发展品质和能级，重塑高质量城市发展空间。

20世纪30年代，欧美国家逐步开始城市更新实践[2]，我国城市更新概念最早提出并实践于深圳。由于历史原因，深圳特区40%的建设用地隶属于原农村集体组织或其继受单位，而上述建设用地仅有25%为合法用地，严重制约深圳城市空间的发展。深圳在城市更新、土地整备利益统筹等方面进行积极尝试，并于2009年发布《深圳市城市更新办法》（市政府令第211号），逐渐形成完善的政策体系。东莞、佛山等地也积极跟进、大胆实践，为全国开展城市更新提供宝贵的实践探索。

1 广深地区典型城市更新政策解读

相较我国其他地区，深圳、广州等地出台的城市更新政策数量多、覆盖全，实践成果也最丰富。广深地区的典型城市更新政策包括《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》（深规土规〔2018〕6号）《深圳经济特区城市更新条例》《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》（东府办〔2019〕29号）等。纵览广深地区的各项城市更新政策，其根本的运行机制为利益共享，政策导向充分发挥市场的资源配置功能，丰富多样的政策工具包为各类项目的顺利实施提供了制度保障（见图1）。

1.1 鲜明的利益共享机制

城市更新涉及各类利益主体，不同于以往的旧城改造，政府的强制力不再发挥主导作用，而以社会资本为推动力量，政府重在引导。深圳在最初处理非法用地的土地整备时，第一次提出利益共享机制，进而在城市更新中得以应用，并形成相关的制度条文。按照利益共享机制，社会资本有通过城市更新项目获取合理利润的权利，原权利人的合法权益必须保障且通过更新有所增值，政府则关注于建设用地的增加、产业的导入和生态环保及公共服务的改善，较好地协调了项目各方的利益共享和均衡。深圳经验的逻辑核心与成功关键在于尊重产权整合和利益共享[3]。在广东其他城市随后出台的城市更新办法中，均把利益共享作为制度设计的基础，如东莞市人民政府印发《关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102 号）的通知，明确更加注重统筹利益分配，以更新单元为单位实行片区统一核算、整体平衡，实现政府、集体、权利人、开发企业利益共享共赢。

1.2 充分发挥市场的资源配置功能

广东的城市更新成功地发挥市场的资源配置功能，改变以往在旧城改造、危改中由政府主导的形式，市场主体发挥更重要的组织和推动作用。实现市场资源配置功能的途径包括意愿征集、规划编制、招标、协商式规划等：意愿征集体现原权利人的意志；招标是体现市场主体的意志；协商式规划则较好地实现了市场和政府意愿的再平衡，同时更加突出市场意愿。

广深地区城市更新制度设计的底层逻辑是市场化运作，从意愿征集、实施主体选择、协商式规划、盈利模式等环节均体现了竞争性、平等性、自主性，是市场经济的鲜明特征。

市场的配置功能对城市更新利益主体各方均具有约束力，如深圳规定：“申请将旧住宅区纳入拆除重建类城市更新单元计划，自发布征集意愿公告之日起12个月内未达到前款物业权利人更新意愿要求的，3年内不得纳入城市更新单元计划”，个别权利人若过分强调自身利益，则需承担项目不能实施的风险，具有很好的利益平衡功能，可降低各方的平均成本。

1.3 务实可行的政策工具

政策工具为城市更新利益主体设定了清晰的行为框架[4]。深圳首先提出“城市更新单元”概念，由此衍生计划管理、规划审批管理、实施方案管理、实施主体确认等操作规则。东莞虽起步稍晚，但创新力度更大，创造性地提出更多的概念和政策工具，如“单一主体挂牌招商利益共享”机制，破解了实施过程的许多难题。该制度对于内陆城市具有极强的借鉴意义。

1）提出“前期服务商”概念，对城市更新的策划、调查、意愿征集、权属调查、征拆方案、政府收益测算、挂牌方案等工作进行打包，委托专业机构提供有偿咨询服务，前期服务和后期实施分离，使前期工作更加专业、有序与透明。目前，东莞各区镇结合自身实际出台相应的前期服务商招引规则，运行效果良好，该模式在佛山等地也得到了推广。

2）创新不同阶段招商模式，实施主体的投标步骤如下：第1阶段是线上对政府报价，报价高且方案优者成为实施主体候选人；第2阶段是线下收购，只有95%以上的权利主体签署安置补偿协议，拆迁补偿协议才能生效，有利于避免项目烂尾。同时作为两阶段招商制度的补充，在不妨碍总体规划和功能的前提下，对不能达成收购协议的零星地块，也创新性提出了更新单元切割制度。

1.4 协商式规划得到应用

深圳允许原权利人或开发主体组织更新单元规划编制，开启协商式规划的转变，规划编制从自上而下转为自下而上，编制主体由过去单一的政府主导转为企业主导、政府主动介入。协商式规划体现在多个方面，从地块控制转为单元控制，单元地块空间布局、地块性质、开发强度均有协商的可能。相较传统的规划管理，协商式规划加强了规划与实施的融合，规划控制和经济平衡并重。同时为实现城市更新利益共享机制提供了技术通道[5]。

1.5 招标前置

按照传统的城市开发方式，一级市场的土地整理由政府主导完成，在具备出让条件后再进行挂牌出让，由开发企业进行二级开发。城市更新则是将上述环节合二为一，通过一次性招标确定实施主体。按照现行法规，土地出让仍是以地块为单位，因此深圳、广州等地的做法是在土地具备开发条件后，按照约定补缴土地出让金，再按宗地签订土地出让补充合同，与现行不动产管理制度相衔接。

1.6 提高公众参与度

国内外现行规划管理办法均强调城市规划的公众参与，但实际操作中公众参与热情不高，实际效果普遍不理想，与公众利益相关性更高的城市更新模式较好地改变此状况。广深地区城市更新中，公众参与体现在更新意愿征集、规划成果公示等环节，实施主体确定环节也有原权利人代表参与，若涉及农村集体经济组织，以广州为例，在实施主体评审环节村民代表是评审成员，在实施主体确定环节则是全体村民均有参与权。

2 内陆城市城市更新工作分析

2021年起，北京、天津、沈阳等内陆城市密集出台政策，大力推行城市更新模式，为内陆城市转变发展模式、变革投资体制、吸引社会投资、增强城市活力提供了政策依据。其已颁布的政策和实施情况相较广深地区具有如下特点：①因起步晚，目前制度体系仍相对单一，大部分城市仅出台了管理办法或指导意见，但缺乏具体的实施细则，审批、操作环节仍需与旧办法衔接，一事一议、人为决策的事项较多；②较好地借鉴了广深地区前置招标、利益共享、公众参与的模式；③较好地体现了协商式规划的理念，但仍缺乏量化的指标；④内陆城市现行的城市更新办法中并未体现前期服务商制度，但在个别城市的实践中已经有所应用；⑤个别城市对城市更新的精神实质缺乏准确认识，在实践中把城市更新异化成融资通道，或简单地将城市更新等同于房地产开发，出现大拆大建的苗头。

3 对内陆城市更新工作的启示

3.1 加强制度配套

通过项目实践，逐步制定各项操作细则和工作指南，建立政策工具包，推动城市更新工作有序发展，进而带动城市治理方面的制度创新。除现有的城市更新管理办法外，还需进一步完善计划管理、规划审批管理、实施方案管理、实施主体确认等管理性文件和容积率确定办法、地价确定原则、产业监管等技术性文件，以上均为内陆城市亟需补齐的短板。

3.2 发挥市场调节功能

广深地区城市更新模式的运行逻辑具有鲜明的市场经济特征，故城市更新是转变政府投资模式、国有平台公司市场化转型的理想途径。利益各方应深刻领会利益共享的理念，牢固树立市场化意识，利用市场定价机制和撮合功能检验城市规划成果、引导利益各方的行为。实施主体的选择应切实采取公开招标的方式，吸引更多的市场主体参与，发挥市场的资源配置功能。程序上注重公众参与，及时反映公众的利益和诉求，实现各方利益的动态平衡。在拆迁补偿方面，设置项目退出机制，在利益各方无法达成法定共识的情况下，及时终止项目，倒逼利益各方主动合理妥协。

3.3 培育专业化中介服务机构

可借鉴东莞的前期服务商制度，将分散于政府各部门、各参与方的琐碎且专业要求高的策划、规划、调查等工作，集中打包委托专业机构实施，可减少政府部门的管理负担，提高项目策划水平，有利于项目的推介，引入更多社会资本参与，具有极高的可行性。前期服务是城市更新业务核心竞争力的集中体现，前景广阔，国有平台公司和传统咨询机构也可将城市更新前期服务作为业务转型的方向。

3.4 有序开展协商式规划

协商式规划并非放弃总体规划、控制性规划的约束功能。借鉴深圳的经验，可采取如下措施：①管控对象从地块控制转为单元控制，建设规模实施总量控制，主要的交通干道与外部规划衔接，排水、供热、供电负荷不应超出城市承载力，地块的规划以开发主体为主决定，政府着重进行安全性审查；②实施规划分层管理，单元规划管控突出刚性，对地块规划留出弹性，对产业空间则不设置具体的业态，而是根据城市发展规划给予符合性审查；③分类管理，控制住宅实施上限与公共服务设施实施下限，同时根据城市总体规划对环保、安全等设置负面清单或划定红线。

3.5 强化可持续发展理念

城市更新内涵丰富，既有单纯的城市面貌更新、功能完善、产业植入，又包括转变城市发展方式、促进城市可持续发展的根本要求。各地主管部门应深入解读相关政策文件，防止在城市更新中出现大拆大建，将可持续发展作为城市更新的出发点，同时主动融入“双碳”目标、海绵城市、文脉传承等理念。对于城市更新规模较大的地区，在编制实施方案时，主动识别制约可持续发展的要素，制定相应的正面清单和负面清单，双向发力。在有条件的地方，可适时出台城市更新可持续发展指标体系，把可持续发展理念变成可实施的制度和技术措施。

4 结语

我国城市化进程已进入新阶段，城市更新是新时代城市发展的新要求，内陆城市应借鉴广深地区的成熟经验，构建城市更新的发展理念、制度设计和技术体系，通过城市更新塑造内陆城市经济社会发展的后发优势。