波兰高等教育治理：经验与启示

吴芃 （天津师范大学教育学部）

一个国家高等教育治理模式的发展演变进程必定与这一国家的整体发展状况息息相关，且往往能够反映出该国家在政治、经济、社会上的需求与角力，以及其历史与传统文化中所传承下来的理念与价值。在当今国家内部组织结构日益复杂、外部国际环境充满不确定因素的时代背景下，如何优化治理模式，协调大学内外部的关系，统筹兼顾诸多利益相关者的权益，是关乎高等教育发展前途命运的重要议题之一。

一、波兰高等教育治理的历史变革

（一）学术自治的“洪堡”模式

与欧洲大多数国家相似，波兰高等教育机构的现代制度框架以18 世纪末和19 世纪初德国洪堡大学开创的“洪堡模式”为基础。在“洪堡模式”中，大学师生学习和研究的主要目的是出于其自身需要的缘故而寻求真理，代表着“高等教育的非功利主义目的”。对真理的追求是在国家的保护下，由教师和学生组成的学术团体进行的，注重的是教学和研究的统一，从而可以实现学术的纯粹性。“洪堡模式”中的高等教育治理是基于个人学术自由理想的。因此，“洪堡模式”下，高等教育治理的权力通常掌握在行政级别较低的个别教授和行政级别较高的政府官员手中，大学中所谓的的“行政管理人员”形同虚设。总而言之，该治理模式下的大学被设想为一个自治的“学者共和国”，直接对国家负责。

（二）国家中心的“苏联”模式

第二次世界大战之后，波兰由于处于苏联的势力影响范围内，整个高等教育体系在其运作的各个方面都效仿苏联高等教育治理模式，即完全服从中央计划。在这段时间里，波兰高等教育的“洪堡模式”传统几乎被彻底瓦解，只有少数几所精英大学除外。在波兰50 年真正的社会主义时期，大学的自主权被移交给了完全隶属于共产党的高等教育部。

以国家为中心的高等教育治理理念是国家现代化在高等教育领域的体现，这一逻辑意味着高等教育机构内部组织结构具有明显的等级性。高等教育机构中的行政人员由中央政府直接任命，国家在入学标准、课程设置、教师工资等方面执行全国统一标准。在以国家为中心的“苏联”模式下，高等教育往往容易受到外部力量的影响，其中最主要的影响因素是政府和执政党派的政治地位变化。这一时期，波兰高等教育机构的类型、数量成倍增长。现如今波兰的大多数国立高等教育机构都是在这一时期建立起来的。这些高等教育机构自成立之初就奉行以国家为中心的基本逻辑，严格执行等级制度。这一时期波兰高等教育治理所采用的“苏联”模式对后世的影响也十分明显，例如，在今天波兰的高等教育中，毕业生的学位和头衔仍然由国家机构——中央学位和头衔委员会授予。

（三）市场导向的“盎克鲁-撒克逊”模式

在过去的几十年里，全球高等教育治理中的权力分配发生了前所未有的变化。随着高等教育机构日益被视为是全球“知识经济”的发展引擎，它们面临着如何治理它们的理念竞争。传统的治理模式和治理观念正受到多重利益相关者的质疑与挑战。随着高等教育与整个社会经济、文化福祉的联系变得越来越紧密，国家部门和市场机构都试图扩大其对高等教育治理的影响，使其成为促进自身发展的得力助手。

纵观整个欧洲，伴随着“欧洲一体化”的进程，高等教育治理转向一种更加专业化的“新公共管理”模式——行政当局掌握更多权力，并加强了对外部利益相关者的问责。在此背景之下，波兰高等教育体系作为欧洲的“异类”脱颖而出——它保留了大学治理传统中的民主模式，权力的分配更倾向于学院内部和资深教授，并且几乎没有外部利益相关者代表参与治理。

二、波兰高等教育治理的特点及成因

在社会经济向自由市场经济转型的社会背景下，波兰于20 世纪90 年代面向市场开放了高等教育。一系列的改革试图对高等教育治理体系进行全面重组，但波兰高等教育治理中学术团体的主导地位在很大程度上仍然保持不变。大学治理结构中，外部利益相关者代表的缺失是波兰高等教育治理有别于欧洲其他国家的最为鲜明的特征。深究这一现象的成因，与波兰的社会结构以及文化环境有关。

（一）社会信任水平低

波兰作为欧盟新成员国，与高等教育利益相关者占主导地位的其他欧盟国家之间存在一个关键性的区别——社会信任水平，这关系到公民社会的成熟程度。波兰是整个欧洲社会信任度最低的国家之一，与此同时，也是对公共机构信任度最低的国家之一。在欧洲社会调查(2018)中，波兰在社会信任度的相关调查中排名垫底。

出于历史和社会文化背景，波兰科学和商业领域之间的关系也高度紧张，这种紧张关系使得外部利益相关者代表参与大学治理的尝试更加困难。《波兰历史》(history of Poland)的作者诺曼·戴维斯(Norman Davies)声称，自波兰由拥有土地的贵族统治以来，对大多数类型的经济活动持有蔑视的态度一直是波兰历史上的一种传统，这些贵族认为贸易或非农业的商业往来是低贱的。波兰人民的身份认同在这个国家在地图上还未出现的时候就已经形成了所谓的“标准”，创造经济价值是为了服务于受压迫者的利益,道德和艺术价值高于现实是波兰文化最根深蒂固的观念之一。因此，来自经济领域的外部力量试图干涉高等教育的学术“净土”是难以得到波兰民众支持的。

（二）外部利益相关者参与意愿低

波兰公民社会本身是否有意愿在高等教育治理方面发挥利益相关者作用尚且存疑。部分波兰学者认为现在把高等教育的责任分配给外部利益相关者还为时过早——波兰公民社会“在精神上和文化上还没有做好准备”。

在一个年轻的民主国家里，谁具备代表公众行事的资格和权利这一问题需要谨慎思考。波兰的大多数大型公司企业都开设在国外，如果这些企业高管成为高等教育的外部利益相关者代表，则会无形中增加波兰高等教育受到外国势力侵犯的风险。波兰整体经济中的大部分份额是由中小型企业构成，这些企业的高管没有管理高等教育机构的经验或兴趣。调查发现，企业对参与高等教育治理的兴趣基于他们所感知到的经济效益。美国的高等教育治理模式中，学术研究得到企业的支持正是因为这些研究成果也能推动企业的进步与发展。波兰的公司企业发展更依赖于技术进口，他们对自己的本土技术需求不大，同时也没有经济支持学术研究的历史传统。

（三）外部利益相关者参与能力不足

在一项针对高等教育机构管理人员的访谈调查中，受访者表示回顾历史经验，让商业力量直接参与高等教育机构治理的尝试都以失败告终。根据一位政府专家的描述，高等教育机构强制性任命董事会并要求代表参与高等教育治理的现实情境不外乎两种结果——要么是大家边喝咖啡边漫无目的地消磨时间，对会议内容漠不关心；要么是与学术团体代表激烈地争吵，甚至产生无法调和的矛盾。共同治理模式的愿景是好的，但在实际运作中目前仍面临着许多难以解决的困境。外部利益相关者代表缺乏参与共同治理的经验与指导，难以与高等教育机构内部的学术团体代表展开平等的协商博弈，取得互利共赢的效果。强制性参与的结果往往是流于形式的“合作”，甚至可能会适得其反，进一步激化双方矛盾。

三、波兰高等教育治理对我国的启示

（一）我国高等教育发展现状

与波兰国情相似，20 世纪末的中国也经历了经济转型。自1978 年恢复高考和高等教育直至20 世纪90年代，我国高等教育的各个方面基本上都在效仿苏联，国家对高等教育实行“全包式”管控，大学全部公办，办学经费完全由国家承担，大小事务服从国家统一安排。高度集权化的管理模式扼杀了高等教育的独立性和自主性，这样的高等教育无法满足经济发展和时代进步的需要。在此情况下，为了扩大人才培养规模，提高人才培养质量，满足社会需求，20 世纪末，我国开始以“简政放权、扩大高校自主权”为主要内容进行改革。首先，除少数重点院校外，将原隶属于中央各部委的大部分普通高校划归省级政府管理，形成“中央和省级两级管、以省级管理为主”的管理体制。其次，扩大经费来源，允许高校招收少量自费生，鼓励高校通过集资办学、开展校企合作等多种形式筹措办学经费，同时鼓励民办教育机构发展。另外，赋予高校管理与教学上一定的自主权。扩招政策下，中国高等教育实现了大众化，但提升高等教育的教学质量和办学水平一直是我国教育事业发展的重中之重。

（二）波兰高等教育治理经验的启示

1.扩大高校自主权，调整政府与高校之间的关系

波兰高等教育受洪堡大学影响，一直延续着“大学——研究高深学问之地”的理想，保持着学术独立的传统。尽管当前波兰高等教育治理模式在大力推行“新公共管理”模式的欧洲大学中稍显特立独行，但这一模式在波兰独特的国家文化背景下尚且运作良好，适应本土发展需要。欧洲大学推崇的“新公共管理”模式在实际运行中也受到了褒贬不一的评论，一些人认为它在提高治理效率方面事倍功半。甚至在一些国家，以牺牲学术团体的利益为代价扩大参与治理的利益相关者规模效果似乎是完全负面的。

长期以来，我国政府在对高校治理放权与分权方面始终存在着在“缺位”与“越位”现象。相较之波兰，我国当代高等教育发展起步晚，缺乏“大学的理想”传统，受“苏联”模式的影响也更加根深蒂固。然而学术的发展创新离不开一个自由独立的环境背景，给予学术一定的独立自主权是十分必要的。行政力量参与高等教育的治理需把握一定的“度”。在现实运作中，政府应适当简政放权，实行宏观调控，给予高校更多自主权，保证学术自由，同时引导和规范经济力量参与高等教育的建设与治理，平衡各利益相关者的权利与责任，因地制宜探索出最适合我国国情的高等教育治理模式。

2.建立公共问责制，平衡利益相关者权责

波兰社会信任水平低、外部利益相关者参与高等教育治理的意愿低、能力不足导致其治理结构失衡，外部利益相关者参与度低。这样的治理模式虽目前仍适应其历史文化背景，得以良好运行并满足社会需求，但终归难以适应高等教育治理模式现代化的趋势浪潮。

随着高等教育对于经济社会发展的功能作用日益显著，利益相关者增多，如何平衡好高等教育内外部利益相关者的权利和义务是我国高等教育发展中面临的重要问题。只有兼顾各方利益，建立适应我国国情的公共问责制度，平衡好政府、高校、市场三者之间的关系，才能实现良好的治理愿景，一方面有利于我国高等教育自身的长足发展，另一方面也有利于让高等教育成为我国经济文化发展的“助推器”，为社会进步贡献力量。