法律实施中的“隐性监督者”——基于内生性视角的考察

阮汨君 赵健旭

提要：“加强对法律实施的监督”是法治中国的时代议题。传统的外生性监督理论习惯于在“法律实施”之外寻找监督者，强调“监督”与“实施”的相对独立。然而，一旦聚焦于法律的实施过程，便可发现内生于“法律实施”的“隐性监督者”。“隐性监督者”生成于法律实施的场域内，包括权利人、专业主体、合作者、科层主体四种类型。这些监督主体依托法律实施内部的权力互动关系，基于“凝视”与“责任”的运作机理，塑造了精密的监督格局。充分挖掘隐性监督者的主体地位，认真对待其参与法律实施的合法权利，并通过制度安排放大其权力凝视效果、完善其监督责任设计，实现内生性监督与外生性监督的视角互补，有助于加强对法律实施的监督。

一、问题的提出

国家意志的表达与执行是国家的两个基本功能。(1)参见古德诺：《政治与行政》，丰俊功译，北京大学出版社，2012年，第10页。作为国家制度领域中的重要议题，“监督”是为了保障国家意志的表达被切实地执行。党的十九届四中全会明确提出要“加强对法律实施的监督”。在全面推进依法治国的背景下，“法律实施”是“执行国家意志”的基本形式，“监督”归根结底是为了保证各项法律实施权力得到依法正确行使，以符合法律表达的“国家意志”。

传统监督理论将“监督”视为一个相对独立的系统，强调“监督者”相对于国家执行系统的独立性。在制度层面，表现为“监督”存在于“执行”过程之外，具有明显的外生性特质。在加强法律实施监督的背景下，因循外生性监督理论建构的国家监督制度无疑发挥了重要作用。但是，片面聚焦于外生性监督理论不仅无力回应“加强”监督的政策要求，并且难以解释诸多监督实践。

首先，外生性监督无法全面说明我国法律实施者依法行使国家权力、保障法律正确实施的原因，也未能充分揭示法律实施过程中的全部监督力量。其次，由于法律实施的相对封闭性，外生性监督主体囿于专业能力的匮乏以及事实信息的不对称，难以独自因应专业程度日益精深、事实问题愈发复杂的大规模法律实施。再次，外生性监督的效果通常体现为揭示“被监督者违法”，这导致在实现监督目的的同时可能折损实施机关的公信力。(2)参见龙宗智：《影响司法公正及司法公信力的现实因素及其对策》，《当代法学》2015年第3期。最后，外生性监督理论指导下的制度安排，使得诸多监督主体不断面临“如何被监督”的难题，这不仅增加了监督的制度成本，造成“叠床架屋式”的监督制度困境，也无法从根本上避免权力滥用，存在缺乏规范性、效果不稳定等问题。(3)参见孙笑侠、冯健鹏：《监督,能否与法治兼容——从法治立场来反思监督制度》，《中国法学》2005年第4期。

之所以存在上述局限，盖因未能充分关注内生于法律实施，并发挥着实质监督作用的“隐性监督者”。这些内嵌于法律实施过程中的隐性监督者不仅可以更为全面地解释我国的监督现实，更有助于加强对法律实施的监督。基于此，本文首先通过厘清“监督”的概念要素，阐明隐性监督者的概念构造，进而以现行制度规范为基础分析隐性监督者的规范类型与运作机理，揭示隐性监督者的实践样态与制度功用，从而挖掘以隐性监督者为中心的内生性监督理论对传统外生性监督理论所具有的互补意义。

二、隐性监督者的概念构造

(一)隐性监督者的“监督”要素

监督，有监察督促之意，指特定主体对特定对象进行监察﹑督促，以保障后者的行为结果达到预期目标。这一概念包含两个基本要素：一是监察要素，即监督者具备“监察”被监督者的能力和动力。二是督促要素，即监督者具备“督促”被监督者的能力和动力。

外生性监督制度通过将监督权力赋予特定监督主体，形塑监督者的“监察”和“督促”要素。然而，就法律实施而言，监督要素的塑造未必只能依赖于外生性的制度建构，法律实施的过程本身亦是形塑监督要素的重要场域，隐性监督者便内生于这一过程中。

所谓“隐性监督者”，系指依法参与法律实施，并对法律实施行为具有监察和督促效果的各类主体。以人民法院的民事审判为例，诸如原被告双方、第三人、代理人、鉴定人、有专门知识的人、审判员、人民陪审员、书记员、法官助理、法警、庭领导、院领导等都可能成为监督审判长正确实施法律的隐性监督者。

就监察要素而言，隐性监督者“监察”的能力和动力，是由其在法律实施中内生性的法定身份赋予的。隐性监督者在法律实施中的法定身份决定了其对法律实施的实质参与，这使其较之外生性监督具备更优越的监察形态：一方面，隐性监督者更具常态性。外生性监督的启动具有被动性，通常是在接收到相关主体的申请或工作指示后被动地展开。隐性监督者的监察具有主动性，他们内嵌于法律实施的各个环节中，洞察一切可能导致实施结果偏离法律的线索，主动对法律实施的全过程展开常态监督。另一方面，隐性监督者更具专业性。外生性监督主体由于处于法律实施外部，通常缺乏与法律实施直接相关的事实信息和专业知识。隐性监督者作为法律实施的切实参与者，比其他人更了解法律实施的具体情况，更能因应对专业程度日益精深、事实问题愈发复杂的大规模法律实施的监督。

就督促要素而言，隐性监督者具有更强的监督动机。外生性监督主体的法定职责决定了他们的工作重点在于发现实施者的违法行为，并致力于使其承担法律责任，至于未能正确实施的法律能否被继任者及时纠正和弥补，则属另案问题。因此，外生性监督的“督促”要素呈现得并不充分，这也导致其效果往往止步于查处案件数量多、惩治人员级别高、涉案资金数额大，以及法律实施者种种政治、经济、生活问题，未能充分关注法律是否最终被落实。相比之下，隐性监督者最关心的不是如何对触犯法律的实施者追责，而是如何督促实施者正确履行职责。隐性监督者直接作用于法律实施的过程，受到自身职责履行或利益实现的驱动，他们在监察到相关问题后，有能力且有动力运用其法律实施参与者的身份继续“督促”法律实施者正确实施法律。这种“强督促”的特质可以更为有效地作用于法律实施过程，在实现监察的同时还督促了法律的正确实施。

可见，无论是外生性还是内生性监督，都具备完整的监督概念要素，但要素的来源和形态存在差异，要素之间的关系亦有不同。相对而言，基于隐性监督者展开的内生性监督，不仅更具常态、专业的“监察”视野，而且能够实现更为有益的“督促”效果。

(二)隐性监督者的“隐性”生成

通过要素分析可知，隐性监督者的监督权责与主体地位并非外部赋予，而是其在法律实施中法定参与主体身份的延伸，其“隐性”主要体现在两个方面：

一是主体身份的隐性。在法律实施中，隐性监督者具有双重身份：第一重身份是基于法律规定取得的法律实施参与者身份，第二重身份是通过与实施者互动生成的监督者身份。后者基于前者产生，并隐匿于前者之下。这种身份隐性的特质带来一定的制度优势。一方面，隐性监督者的制度建构成本较低。外生性监督由于需要外在赋权，其制度建构通常需要国家权力结构和政制安排的变迁，导致制度成本高昂。隐性监督者本就是法律实施的参与者，经由其实现监督无需专设机关、增设岗位或另聘人员，极大降低了制度成本。另一方面，依托隐性监督者的监督制度建构还可以有效避免“叠床架屋”的制度困境。外生性监督“叠床架屋”的根源在于监督权威的相对独立性，制度设计者需要不断在既有的监督者之外寻找新的监督者。对于隐性监督者而言，其监督权力本就坐落于既有的法律实施权力关系中，监督权的行使自始自终受到其他法律实施参与主体的牵制，由此形成了“监督者也是被监督者”的格局。

二是监督效果的隐性。传统理论中，监督制度的效果见诸于对被监督者“恶”的发掘，监督者“监察”到的“恶”越多，监督的效果越好，其权威性和社会影响力也越大。(4)参见何增科：《中国政治监督40年来的变迁、成绩与问题》，《中国人民大学学报》2018年第4期。但是，监督效果的实现不仅体现在监督者监察“恶”的能力，还体现于其通过“督促”的方式，及时纠正被监督者的行为，最终形成转“恶”为“善”的效果。隐性监督者不仅可以通过“监察”发现“恶”，还将继续“督促”被监督者正确履职，其监督效果并非通过“被监督者违法”彰显，而是通过“被监督者守法”呈现。尽管这使得隐性监督者的监督效果相对隐匿，但却在某种程度上缓解了外生性监督造成的监督制度与社会信任之间的张力。

可见，隐性监督者的主体地位仅取决于其内生于“法律实施”的参与者身份，唯有参与到法律实施过程中，才有可能成为隐性监督者。以“法律实施”的过程为主线，根据被监督者(法律实施者)所处的权力场景，可以析出隐性监督者“隐性”生成和作用的场域。

第一个是以“权利人”为中心形成的场域，主要包括权利人和相关专业主体。法律实施是一个将抽象规范转化为具体结果的过程，(5)参见夏锦文：《法律实施及其相关概念辨析》，《法学论坛》2003年第6期。各类主体的权利义务经由法律实施得到确认。(6)参见史永平：《什么是法律实施?——兼及相关概念之法理辨析》，《北京社会科学》2015年第9期。在法律实施个案中，作为法律实施结果的直接利益相关主体，“权利人”试图通过保障法律的正确实施实现自身权利，这便塑造了权利人与实施者之间的监督关系。在这一监督关系中，权利人虽然无法直接支配、控制法律实施者的行为，但可以借助各类权力主体的力量防止实施者行为偏离法律轨道。此外，由于法律实施的专业性，权利人还可以借助律师、有专门知识的人等专业主体的力量，对法律实施进行监督。

第二个是以“实施者”为中心形成的横向场域，主要包括合作者和相关专业主体。一方面，法律实施通常是由不同主体合作完成的。法律实施的权力并非被某一特定主体垄断，而是由合作者共同行使，这在合作者之间形成了实质性的约束关系。为了保障法律实施的顺利推进，合作者需要尊重彼此的意见和看法，在事实上成为了彼此的隐性监督者。另一方面，法律实施通常会涉及诸多专业问题。在一些实践场景中，即便法律实施者具备相应的法律专业能力，也需要在事实认定与法律适用等问题上听取更为专业的意见。因此，一些专业主体也会因实施者的需求而参与法律实施过程。由于专业主体对“专业”负责，而非对“实施者”负责的特质，他们的参与便对法律实施具有监督效果。

第三个是以“实施者”为中心形成的纵向场域，主要包括科层主体。现代国家的法律实施权力基本依托科层体制运作，(7)参见马克斯·韦伯：《经济与社会》，阎克文译，上海人民出版社，2010年，第330页。我国也不例外。根据我国现有的制度安排，法律实施机关基于行政管理的需要，将法律实施者嵌入科层体制中，具体行使法律实施权。在科层的纵向架构中，不同科层主体与实施者形成了相对稳定的权责关系，这种制度性关联在法律实施的过程中呈现出自上而下、自下而上及同级之间的监督关系，从而使得科层主体成为了监督法律实施的重要力量。

概言之，围绕“权利人”与“实施者”这两类法律实施中最基础的参与主体，存在隐性监督者生成和运作的三个权力场域。依据这些监督主体作用机理的差异，可以将隐性监督者划分为权利人、专业主体、合作者、科层主体四种类型。

三、隐性监督者的规范类型

(一)作为隐性监督者的权利人

隐性监督者的第一种类型是权利人。我国宪法规定，任何公民都享有宪法和法律所规定的权利。公民维护自身权利的过程，便构成了对法律实施的监督。这种监督不仅遍及各项法律实施权力，还贯穿了法律实施的全过程。

一方面，权利人的隐性监督涉及各个法律实施领域。对于行政权而言，权利人可依据自身权利的规范基础主张法律实施机关及时履职，并提出建议、意见或投诉请求。(8)参见《中华人民共和国信访条例》第2条。如果行政行为侵犯了权利人的合法权利，权利人还可以依法提出行政复议申请或行政诉讼。对于检察权而言，权利人不仅可以在刑事案件中，与检察工作人员共同出庭参与法庭调查和法庭辩论，还可以向人民检察院申请民事诉讼监督和行政诉讼监督。对于审判权而言，我国通过四级两审制度以及审判监督制度，为权利人提供权利救济的司法途径。刑事诉讼法更是明文保障各类诉讼参与人的诉讼权利。(9)参见《中华人民共和国刑事诉讼法》第14条。对于监察权而言，权利人可以通过报案或举报的方式将相关案件及其线索提交监察机关处理。如果监察机关及其工作人员存在违法行为，权利人有权申诉，对申诉机关的处理决定还可以申请复查。(10)参见《中华人民共和国监察法》第35条、第60条。此外，1951年建立的信访制度作为非诉救济机制，(11)参见范愉：《申诉机制的救济功能与信访制度改革》，《中国法学》2014年第4期。已然成为新中国国家政权设置的重要组成部分，(12)参见冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成及演变》，《社会学研究》2012年第4期。这一依托权利人的制度安排对于监督的推进发挥了重要作用。(13)参见李栋：《信访制度改革与统一〈信访法〉的制定》，《法学》2014年第12期。除了上述制度化途径，权利人甚至可能通过“京控”“请批”“示威”“自杀”等非制度化的方式在法律实施的诸领域内主张权利，足见权利人作为隐性监督者的强大动机。

另一方面，权利人对法律实施的监督贯穿全程。首先，权利人是监督程序的触发者。尽管法律赋予法律实施机关依职权主动实施法律的权责，但从实践来看，依权利人申请实施法律更为常见。其次，权利人是监督理由的提供者。在外生性监督中，权利人的意见通常得不到重视。作为隐性监督者的权利人植根于法律实施的过程中，他们切实把握案件事实，并主动联合专业主体为法律实施的推进提供充分的法律理由。再次，权利人是监督力量的引入者。权利人不仅会联合专业主体参与法律实施，还会积极引入更多的社会力量实现监督。例如，权利人可以利用社会媒体引发舆论关注，倒逼法律实施者更为谨慎与规范地对待法律实施。最后，权利人是监督效果的评判者。法律实施的结果由权利人承担，如果法律实施行为最终没有得到权利人的认可，很难说监督工作发挥了实质作用，如果法律实施个案所涉及的各方权利人对法律实施结果都不存在异议，也很难想到再进一步加强监督的理由。

(二)作为隐性监督者的专业主体

隐性监督者的第二种类型是专业主体，这类主体主要基于权利人或实施者的专业需求参与法律实施过程，其专业意见对于法律实施具有监督效果，主要分为两种情形：

一种是源于法律的专业性。在我国，法律已经成为一个独立的专业系统，其特有的语言知识体系和技能思维方法作为一种“技术理性”得到普遍承认。(14)孙笑侠：《法律家的技能与伦理》，《法学研究》2001年第4期。法律的专业性具体体现在两个层面：法律语言与法律推理层面(15)参见张继成：《从案件事实之“是”到当事人之“应当”——法律推理机制及其正当理由的逻辑研究》，《法学研究》2003年第1期。和法律经验与法律思维层面。(16)See Olive Wendell Holmes, The Common Law, Harvard University Press, 2009, p.3.为满足权利人的法律专业需求，我国律师法明确规定了律师“维护法律正确实施”的使命，诉讼制度也对律师的诉讼权利给予相应的保障。(17)参见《中华人民共和国民事诉讼法》第61条，《中华人民共和国行政诉讼法》第32条，《中华人民共和国刑事诉讼法》第39条、第40条。法律实施者也离不开法律专业主体的辅助，我国当前大力推行法律顾问制度和公职律师制度的完善，为专业主体监督法律实施提供了更大的制度空间。

另一种则源于事实的专业性。在高度分工的现代社会，功能分化和领域分离使得人们无法详尽地知晓事实的全部细节。(18)参见肖瑛：《法人团体：一种“总体的社会组织”的想象——涂尔干的社会团结思想研究》，《社会》2008年第2期。法律旨在调整人们的社会生活，在面对繁杂的社会生活时，法律实施者面临的不仅是法律本身的专业性，还包括社会生活的法律涵摄，由此生成了大量非法律的专业问题。在特定问题上，法律明文规定应当或可以引入专业主体进行事实判断。比如，政府采购活动中关于专家评审与论证的制度安排，(19)参见《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第47条。或者诉讼活动中关于司法鉴定的制度安排。(20)参见《中华人民共和国民事诉讼法》第77、78条，《中华人民共和国刑事诉讼法》第146、147条，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第33条。

根据专业主体与实施者的关系，可以将其监督类型化为三种模式：一是对抗式监督。此类监督一般依赖权利人委托的专业主体，与实施者展开专业上的对垒。比较常见的是权利人的代理人、辩护人，或者代表权利人立场出具意见的专家，以及因权利人申请而参与法律实施的有专门知识的人。二是合作式监督。这类专业主体通常基于实施者需求参与法律实施，因而更倾向于在实施者的立场上思考问题。但是，他们以法律为基础所做的判断通常也能得到实施者的尊重。三是意见式监督。在这种监督中，专业主体的意见表达相对中立，比如有关专业人士基于专业知识向法律实施机关主动提出的意见，以及司法鉴定中依申请出具的鉴定意见。

(三)作为隐性监督者的合作者

隐性监督者的第三种类型是合作者。根据现有的制度安排，法律实施权通常是合作行使的。这种做法主要基于两方面的考量：首先是基于法律实施的效率。(21)参见姚东旻、张诗琪：《如何最优地“放权”——行政事项集权与分权的最优边界》，《财经研究》2017年第4期。由于法律实施具有相对专业的工作特质、相对复杂的程序安排以及相对分散的活动场域，仅凭个人力量难以高效推进。因此，合作成为了法律实施最基本的制度需求。其次是基于法律实施的质量。法律实施作为一项权力行使行为，实施者具有滥用权力的可能。基于权力制约的考量，“合作”被作为一种“权力制衡”(22)参见孟德斯鸠：《论法的精神》，祝晓辉等译，北京理工大学出版社，2018年，第214页。的分权方式蕴含在法律实施中，这不仅极大保障了实施工作的推进，更使得合作者在分享权力的同时成为了彼此的隐性监督者。

合作者监督的关键在于法律实施过程中存在的制约型权力结构，(23)参见陈国权、周鲁耀：《制约与监督：两种不同的权力逻辑》，《浙江大学学报》(人文社会科学版)2013年第6期。具体包括两种模式：第一种是全程合作模式。一般而言，全程合作者拥有共同的工作目标，他们在同一法律实施环节和场景中实施法律。根据职权配置，可以进一步划分为两种子类型：第一类是全程同职型合作者，此类合作者在法律实施过程中具有共同的法定职责。比如，我国法律关于人民法院的“合议制”(24)参见《中华人民共和国人民法院组织法》第29条。、人民检察院的“办案组”(25)参见《中华人民共和国人民检察院组织法》第28条、《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》。、监察机关的“审查组”(26)参见《中华人民共和国监察法实施条例》第277条。，以及行政机关的“合作办案制”(27)参见《公安机关组织管理条例》《公安机关执法细则》。的制度安排，就是以合作者共同承担法律实施的职责为基础的，他们在合作过程中彼此制约。第二类是全程异职型合作者，即合作者在法律实施的过程中具有不同的法定职责。比如，法院庭审中，法官、书记员、法警的合作关系就属此类。职责的差异并不影响他们的制约关系，共同在场的特质以及关联的责任负担足以使全程异职型合作者成为彼此的隐性监督者。

第二种是阶段合作模式。此种模式中，不同合作者并非全程共同参与同一法律实施环节，而是分别参与其中的某个或某些阶段，彼此的工作职责与内容也有所差异。基于彼此的业务关联，他们在文件传递、事项转交、工作反馈等实施活动中建立起监督关系，形成了“过程”意义上的监督。这种合作者常见于法律实施的流水线机制。(28)参见郑永清、王子明：《政务服务智能自动化流水线模式的探索与实践》，《中国行政管理》2018年第11期。由于各级法律实施机关简化、优化办事流程的需求，这一机制被法律实施机关广泛运用，在法律实施机关的内部形成了更为精细的业务分工和线性处理机制。合作者的存在，使得“包揽式”滥用权力的难度不断加大。处于业务分工流水线不同环节的合作者彼此之间相互约束，非法行为在这种模式下可以尽早被发现和阻断。

(四)作为隐性监督者的科层主体

隐性监督者的第四种类型是科层主体。科层体制是现代官职管理体制的突出表征，就人类行使权威而言，纯粹科层式的组织类型是已知的形式上最理性的手段。(29)参见马克斯·韦伯：《经济与社会》，阎克文译，第330页。在我国，科层体制为国家治理提供了稳定的组织基础和微观过程，(30)参见周雪光：《中国国家治理的制度逻辑》，生活·读书·新知三联书店，2017年，第53页。无论是行政权还是监察权、审判权、检察权都是在科层体制内运作的。法律实施机关内部基于职务、职级等差异形成的科层体制，不仅有助于实现自上而下的权力贯彻，也使得诸多科层主体成为了彼此的隐性监督者。

就科层上级而言，科层运作的职务等级制原则与上诉渠道原则确立了一种高级职务控制和监督低级职务的上下级隶属关系，(31)参见马克斯·韦伯：《经济与社会》，阎克文译，第325页。科层上级在进行人事管理和业务指导的过程中监督着科层下级。在具体实施过程中，一些法律实施机关采用“层层把关”模式实施法律。比如，我国行政机关和监察机关就实行严格的呈批审核制度(32)参见《公安机关执法细则(第三版)》关于各项执法工作呈批、批准程序的规定。和请示报告制度(33)参见《中国共产党纪律检查机关监督执法工作规定》第10条。。在报告、审批、核准的过程中，法律实施者接受着来自业务主管部门及其负责人的监督。其实，就审判机关和检察机关而言，我国也曾长期采用层层定案审批制度。(34)参见景跃进等：《当代中国政府与政治》，中国人民大学出版社，2016年，第133页。即便随着司法改革的深入，裁判文书签署机制被取消，但科层上级的监督控制也以“终端管理”模式得到继续推进。(35)参见《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中关于“改革审判权力运行机制”的规定。比如，在我国的司法机关内部设有审判委员会和检察委员会，两个委员会依据民主集中制原则对重大、疑难、复杂案件以及其他重大问题进行讨论，并做出最终具有权威性的决定。(36)参见景跃进等：《当代中国政府与政治》，第132页。无论是哪种模式下的法律实施，科层上级的监督都发挥巨大作用。

就科层下级而言，法律实施工作归根结底要依托科层下级具体执行，这使其更易掌握法律实施信息、了解法律实施情况。在信息充分的背景下，一方面，他们享有的针对其他科层主体违法失职行为提出意见、申诉、控告或者检举的公民权利。(37)参见《中华人民共和国宪法》第41条。另一方面，我国法律还明确规定，公务员在执行公务时，如若认为上级的决定或者命令有错误，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见。(38)参见《中华人民共和国公务员法》第60条。虽然在科层体制的结构性压力下，科层下级通常难以对科层上级产生强约束，但是，此类权利的保障至少为科层下级监督科层上级留有制度空间。

就科层同级而言，一方面，科层主体的层级关系并不固定，职务晋升是科层运作的重要机制，由此形成的科层竞争关系，为科层同级间的监督提供了制度激励。另一方面，科层同级还会通过业务咨询等方式约束彼此的权力。这种咨询通常是非正式的，但是也存在制度化的趋势，比如，我国部分地区法院内部创设了专业员额法官委员会制度。

四、隐性监督者的运作机理

(一)基于“凝视”的监察

隐性监督者的运作立基于监察要素与督促要素的结合。其中，“监察”的概念要素，依托凝视机制实现。通过“权力凝视”的运作，隐性监督者具有外生性监督主体难以企及的纵深视角。凝视(Gaze)理论最早可溯源至古希腊的视觉中心主义。20世纪以来，“凝视”理论得到系统发展，(39)See Nicholas Mirzoeff (ed.), The Visual Culture Reader, London and New York: Routledge, 1998, p.391.并被注入了“权力”的意涵。(40)参见丹尼·卡拉瓦罗：《文化理论关键词》，张卫东等译，江苏人民出版社，2006年，第127页。福柯正式完成了“凝视”与“权力”的理论关联，在福柯看来，充分的光线与监督者的凝视比黑暗更能有效地捕捉被监督者，因为黑暗说到底是为了保障被监督者的，而可见性则是一个捕捉器。(41)参见福柯：《规训与惩罚》，刘北成等译，生活·读书·新知三联书店，2012年，第225、225、225页。在福柯的理论中，边沁刻画的全景敞视主义建筑可以使凝视机制的作用发挥到极致。这一建筑类型最初被用以分析监狱的权力物理学构造，它能够保障每个被监督者能被观看，却不能观看。一旦将其作用于人的生理系统，便可以形成持续的权力规训机制，它在被监督者身上造成一种有意识的和持续的可见状态，被监督者被一种权力局势(power situation)所制约。即使监督在实际上是断断续续的，凝视的权力却可以持续发挥作用。

从凝视的角度看待法律实施的监督问题，实质上就是强调将法律实施者行使权力的行为持续置于他者的视野之中。作为法律实施的切实参与者，隐性监督者即为法律实施者周边广布的“他者”。由隐性监督者的目光编织起的无所不在的凝视之网，作用于法律实施者在意他者评价或担心他者告发的复杂心理，可以有效约束甚至支配实施者的行动。每当实施者试图突破约束时，凝视的权力效果便得到彰显。(42)参见迪尔凯姆：《社会学方法的准则》，商务印书馆，2018年，第26页。

在法律实施中，既有的制度安排事实上将实施者置于一个类似全景敞式主义的权力构造中，隐性监督者通过即时“在场”与持续“在场”的凝视持续发挥监督作用。一方面，法律实施的现实场景促成了隐性监督者即时“在场”。法律实施权力的行使不是任意的，而是通常在法律实施机关内或者权利人所在地完成，实施者与合作者、科层主体共处相同的办公场景，与权利人、专业主体同处一致的行权空间保障了法律实施权力在行使时接受隐性监督者凝视的可能。另一方面，法律实施的工作留痕制度保障了隐性监督者持续“在场”。我国的法律实施高度依赖文书工作制度。在法律实施机关内部，文书是科层运作的重要依托，(43)参见马克斯·韦伯：《经济与社会》，阎克文译，第1132页。不同功能的公文(44)我国存在决议、决定、命令(令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函以及纪要十五种功能不同的公文形式。参见《党政机关公文处理工作条例》第8条。沟通了科层内部的工作关系。在法律实施机关外部，实施机关、权利人以及专业主体在推进法律实施的过程中，也会制作大量的法律文书。(45)参见陈卫东、刘计划：《法律文书写作》，中国人民大学出版社，2016年，第1-2页。在此意义上，上述文书成为了法律实施活动的书面表现形式和真实记录。随着技术发展，对法律实施的留痕开始通过音视频采集以及电子档案等方式实现。法律实施运作过程中有意或无意的“留痕”，确保了法律实施行为可持续成为被凝视的对象。

在法律实施的过程中，不同类型隐性监督者的“凝视”效果需要根据其实际处境判断，其彼此的凝视通常具有互补性。比如，在具体的实施场景中，权利人、专业主体、合作者对实施者具备凝视的天然便利，科层主体则可能无法发生实质的接触。但是，对于法律实施的公文，以及实施者所处的办公场所而言，由于文书的保密要求(46)参见马克斯·韦伯：《经济与社会》，阎克文译，第1132页。以及实施机关相对封闭的属性，合作者和科层主体又具备了天然的凝视优势。此外，在法律实施的实践场景中，不仅实施者接受凝视，隐性监督者自身也接受凝视，这种凝视可能来自其他隐性监督者，也可能源于被监督者的“回望”，从而形成了相互交错的凝视格局，这种监督形态不仅促成了被监督者依法履职，还推进了监督者依法监督。

可见，通过确保实现权力毛细渗透功能的纵深网络，隐性监督者的权力可以经由法律实施的过程嵌入整个体制的细枝末节。(47)⑦ 参见福柯：《规训与惩罚》，刘北成等译，第222、232页。隐性监督者的权力施展不是从外部对法律实施进行僵硬的压制，而是贯穿、渗透在法律实施过程之中。⑦不同类型的隐性监督者，以及同一类型的隐性监督者在不同实施场景中，通过略显差异化的凝视机理，共同塑造了基于权力凝视的监督格局。

(二)基于“责任”的督促

隐性监督者“督促”的概念要素，依托责任机制实现。通过“责任安排”，隐性监督者的职责履行和利益实现与法律正确实施被建立起实质关联，从而使其具备了督促法律正确实施的能力和动力。责任是人类互动与社会存续的重要因素。(48)参见张贤明、张力伟：《论责任政治》，《政治学研究》2018年第2期。在韦伯看来，人类社会的一切伦理性行动都可归于两种相互对峙的原则：信念伦理和责任伦理。(49)参见马克斯·韦伯：《学术与政治》，王容芬译，中央编译出版社，2018年，第75-76页。信念伦理并非没有责任，而是强调行动者不负担责任，责任伦理则强调行动者对行动结果负责。随着“世界的祛魅”(50)马克斯·韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，于晓、陈维纲等译，生活·读书·新知三联书店，1987年，第89页。，上帝被宣告死亡，(51)参见尼采：《上帝之死》，刘崎译，哈尔滨出版社，2015年。“责任”成为形塑人们在公共生活中行动逻辑的关键因素。

现代社会的制度安排十分倚赖责任伦理的作用，监督制度也不例外。法律实施领域的监督责任，是指监督者由于未依法履行监督义务，为被监督者的法律实施行为导致的非法结果所承担的责任。(52)See Shaw v. Stroud, 13 F.3d 791 (4th Cir. 1994).监督责任的配置构成了监督者义务履行的动力来源。如前所述，外生性监督的监督责任通常止于“监察”，因而监察之后，其工作重心便转向追责，从而缺乏继续“督促”的动力。对于隐性监督者而言，由于他们需对法律实施的不利后果承担责任，因而在“监察”之余，他们还将充分借助与实施者的权力关系，“督促”实施者纠正不法行为，保证其正确履职。

权利人的监督责任主要源于权利无法实现的不利后果。法律是否得到正确实施，直接关乎权利的实现。权利人为最大程度维护自身利益，自然会付出大量的时间、精力、财力监督法律实施。当然，由于人类欲求的扩张性，(53)庞德指出，对自然的征服极大提升了人类的希求空间，但同时却未给人类提供与之匹配的欲求满足手段。参见罗斯科·庞德：《法的新路径》，李立丰译，北京大学出版社，2016年，第38页。权利人的原初诉求可能不仅是权利实现，而是自我利益的最大化，但这种偏离法律的诉求会受到权利对抗机制的约束。具体而言，由于权利与他者义务直接关联的特质，(54)See Wesley Newcomb Hohfeld, Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning, New Haven: Yale University Press, 1966, p.36.一个主体的权利实现意味着他人相应的义务负担，若前者追求的权利逾越了后者的义务空间，则意味着侵犯了后者的权利。因此，在法律实施的过程中，不只存在单一的权利主体，而是同时存在无数实在或潜在的权利主体，形成了权利对抗关系。不同权利人之间永恒的利益张力构筑的责任之网，既赋予了权利人全面监督法律实施的动力，又防止了权利人对法律实施的扭曲。

专业主体的监督责任主要来自于市场、伦理及法律的多元驱动。就市场责任而言，权利人或实施者通过金钱购买专业服务，驱动具备专业知识和能力的主体参与法律实施。如果专业主体对法律正确实施发挥的作用不显著或者不符合服务购买方的专业需求，他们将在市场的遴选机制中承担不利后果。不仅如此，伦理责任和法律责任的存在进一步保障了专业主体监督法律的正确实施，预防市场刺激下的扭曲行动。作为专业共同体的成员，专业主体对专业本身的责任感以及职业伦理观念通常会对他们依法表达专业意见发挥巨大作用。(55)参见张文显、卢学英：《法律职业共同体引论》，《法制与社会发展》2002年第6期。而且对于法律专业主体，我国律师法对律师的执业许可、业务范围、权责安排，以及律师事务所、律师协会等职业团体予以规范。对于非法律专业主体，我国法律也通过责任安排的形式，禁止其弄虚作假，(56)比如《中华人民共和国刑事诉讼法》第147条、《人民法院司法鉴定工作暂行规定》第24条。或者直接以专门立法的方式予以规范，(57)比如，《中华人民共和国会计法》对会计从业行为予以规范，《中华人民共和国审计法》对审计人员从业行为予以规范。此类法定责任安排有利于保障专业主体意见的客观性，巩固其监督主体的身份。

合作者的监督责任则源于合作者与实施者依法共同承担法律实施责任。在“协同办案”的情境中，每一位合作实施法律的主体均需为法律实施的结果承担相应的责任。(58)参见龙宗智：《检察官办案责任制相关问题研究》，《中国法学》2015年第1期。对于不同类型的合作者而言，责任制的作用效果有差异。“全程同职型”合作者的责任制作用效果最为明显，因为此类合作者需要为其他实施者的行为直接负担责任。对于“全程异职型”以及“阶段型”合作者而言，只有当其他实施者的非法行为触及其职权范围时，才需承担相应的法律责任。但无论何种类型，考虑到自身的责任风险，合作者都有理由防止其他法律实施者做出僭越法律的行为。

科层主体的的监督责任主要源于具体的科层身份与法律实施责任的关联。对于科层上级而言，集中表现为领导责任(59)《中国共产党纪律处分条例》第37条。的倒逼作用，即科层领导与直接责任人员共同承担责任的制度安排。(60)参见张德友、李涛：《关于领导责任制度建设的思考》，《政治学研究》2009年第4期。“谁主管、谁负责”的原则已经成为我国法律实施的基本追责原则。(61)比如，《公安机关追究领导责任规定》第3条。对于科层下级而言，我国法律明确规定，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应责任。(62)参见《中华人民共和国公务员法》第60条。因此，出于自身责任承担的考量，科层下级也有动机监督科层上级，并对违反法律规定的错误命令或决策，及时提出改正或撤销的意见。对于科层同级而言，职务的竞争结果、专业能力评价等也是一种责任的承担形式。

五、隐性监督者的实践反思

(一)监督理论的视角纵深

监督制度建构的外生模式强调“监督”与“实施”的分立，监督者因而仅是外在于法律实施的“观察者”。然而，“法律实施”是由复数个体的具体行为加以组织而形成的结果。(63)参见马克斯·韦伯：《经济与社会》，阎克文译，第102页。只有通过展示法律实施如何从“个体”的行为中产生，它才有可能得到充分解释。(64)王宁：《个体主义与整体主义对立的新思考——社会研究方法论的基本问题之一》，《中山大学学报》(社会科学版)2002年第2期。将监督深入“法律实施”内部，我们便可发现法律实施的“参与者”基于法律实施中的多元权力关系，塑造了法律实施的内生性监督格局。在这一格局中，隐性监督者基于凝视和责任的作用机制，在法律实施过程中建构起极具活力的监督场域，监察并督促着法律的正确实施。实践中，法律实施者也视之为最有效的监督方式。(65)参见文华：《我国警察权力的法律规制研究》，武汉大学2010年博士学位论文，第118页。

但是，在目前的制度环境下，隐性监督者的监督主体地位始终受到忽视，他们为实现对法律实施的有效监督所作的实质性贡献也未能得到很好地总结。这类主体通常不仅未被视为保障法律正确实施的力量，反而可能被视为阻碍法律实施的破坏者。比如，部分法律实施者将权利人称为“刁民”，将专业主体比做“讼棍”；大众观念将合作者和科层主体视为与实施者的权力同谋等。这极大限制了他们作用的发挥。鉴于此，在“加强对法律实施的监督”的时代背景下，为了进一步激发隐性监督者的监督效能，有必要实现监督的逐步深入，扩充监督理论的维度，认真对待法律实施中的隐性监督者这类内生性监督主体，发挥其监督效能。

(二)隐性监督的制度完善

隐性监督者效能发挥的关键在于促进凝视与责任机制的运作。认真对待隐性监督者参与法律实施的合法权利，放大其权力凝视的效果，并在制度层面通过完善责任安排持续供应监督动能，从而强化对法律实施的监督力量。

首先，必须完善权利人的权利实现机制。当前的监督理念普遍对权利人与监督的关系存在误解。在法律实践中，法律实施机关通常以“权利人不再主张权利”作为追求目标，(66)近年来，我国多地部署开展以“无讼”“无案”“无访”为目标的社会治理工作，比如山东省日照市出台《关于开展“无讼无案无访”社会治理示范村(社区)创建工作的实施意见(试行)》。权利人主张权利的行为被视为一种消极力量，其所做的有利于监督法律实施的举措经受到打压，其利益表达的渠道被一再限制和封锁。因此，为了进一步发挥权利人在法律实施中的监督作用，不仅需要在观念上将权利人作为一种有益于监督的因素看待，还需要在制度层面完善相应的权利保护机制。一方面，需要充分保障权利人对法律实施的知情权。确保权利人对法律实施的实质性参与，增强权利人对法律实施的凝视效果。另一方面，需要进一步维护权利人对自身利益的表达权。在制度安排上，应当为每一条承载权利的法律规则设置相应的诉权以及侵犯权利的法律责任，拓宽权利人表达自身合法诉求的渠道，为权利人主张权利提供多元的制度保障。

其次，必须保障专业主体的运作环境。一方面，需要防止专业垄断，保障其主体地位的相对独立。现阶段，我国政府在专业主体培养、专业知识建构以及专业机构组织等问题上具有主导作用，(67)参见顾昕、王旭：《从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》2005年第2期。此种环境其实不利于形成尊重知识的专业力量。有效的市场竞争既能够夯实专业主体的监督责任，又是保障专业主体忠实于专业知识监督法律实施的重要前提。另一方面，需要保障专业主体的法律权利，以更好实现其对法律实施的专业监督。专业主体在法律实施过程中所享有的各项权利，是他们深入了解、参与案件办理的规范基础。在我国，相当一部分法律实施者目前并不愿意将专业主体作为法律实施的积极力量，而是认为他们是权利人无理缠闹的根源，并想方设法限制他们参与法律实施的合法权利，这种现象须得到制止。只有充分保障专业主体的法律权利，他们才有机会在信息充分的基础上监督法律实施。

再次，必须推进法律实施权责配置的精细化。在传统观念中，合作者通常被视为实施者的同谋。事实上，二者之间的权力共享关系使他们可以互相监督。为了强化合作者的隐性监督者身份，一方面，需要对法律实施权力进行有限度的精细化处理，包括对法律实施的实体权力进行制度性切割，使得任何一个行使权力的主体均无法左右权力的运作结果；通过运用法律实施场景、法律实施留痕等制度安排，促成合作者凝视的权力场域生成。另一方面，需要通过定岗定责的方式保障权力运作的相对独立性。只有合作者具备明确的责任范围和权力空间，才会有动力和能力在履职过程中监督彼此。我国目前在制度层面虽然有大量关于法律实施合作者的制度安排，但是在实践中“合作”却经常被架空。比如，虽然我国法律规定了法院的合议制度，但是我国法院系统的实际运作长期呈现为“承办法官制度”。这意味着，很多案件名义上是由合议庭负责审判的，但实际上“承办法官”主导了个案审判。(68)参见陈瑞华：《法院改革的中国经验》，《政法论坛》2016年第4期。合作者权力行使的不独立，直接影响其监督作用的发挥。在制度层面科学划分法律实施参与主体之间的权责，(69)参见王迎龙：《司法责任语境下法官责任制的完善》，《政法论坛》2016年第5期。在实践层面着力保障权力依法独立行使，可以极大释放合作者的监督效能。

最后，必须构建以规则为基础的科层关系。一方面，通过制度化方式放大科层体制内部的权力凝视效果。凝视既可以利用外在的制度安排被动实现。比如，通过运用全景敞视主义的作用机理，完善科层内部的空间设置、以及工作留痕的制度安排，形成一种实施者时刻处于被监督情境的心理状态。凝视还可以通过塑造职业尊荣的方式主动实现，(70)参见阮汩君：《荣誉概念是重要的吗——以“荣誉感”为核心的研究》，《法学论坛》2018年第1期。通过在法律实施科层体制中科学设置荣誉，促使实施者将凝视转化为正确行动的动力，从而激发科层凝视的生命力。另一方面，还需要规范科层主体“督促”作用的发挥。对于科层上级而言，需坚持科层运作的规则导向，(71)参见马克斯·韦伯：《经济与社会》，阎克文译，第1097页。避免自上而下的压力式监督架空法律。(72)在我国的法律实施中，就曾存在领导批示比法律本身拥有更大权威的现象。参见刘松山：《地方实施法律岂能靠中央批示和敦促——山西黑窑案给我们的严重警示》，《法学》2007年第7期。对于科层下级和科层同级而言，“督促”的实现还仰赖对隐性监督者的保护机制，以及来自外生性监督制度的支撑。因此，需在制度层面完善科层下级和同级的制度化反馈途径，并防止科层下级由于履行监督职责而承担不利后果等情况的发生。比如，我国现行的“三个规定”制度安排，(73)“三个规定”是指：2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》；2015年3月，中央政法委下发的《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》；2015年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合下发的《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》。如果运作得当，就可能成为发挥科层下级和科层同级监督效能的有力举措。

结 语

外生性监督理论将“法律实施”作为整体，强调“监督”与“实施”的相对独立。由此指导的制度建构不仅无法全面解释我国当前的监督实践，更难以解决加强法律实施监督背景下国家监督制度设计所面临的现实问题。通过引入内生性监督理论，我们可观察到“隐性监督者”这一厚植于法律实施过程中的监督力量。隐性监督者不仅更充分地呈现了“监察”与“督促”的概念要素，而且展现出“实施”与“监督”相融合的制度形态。依托“凝视”与“责任”的运作机理，隐性监督者可以有效缓解外生性监督“监察”难以深入、“督促”缺乏动力的制度难题。在我国外生性监督的体制机制日趋完善的背景下，进一步关注隐性监督者的制度现实，挖掘其主体意义，推动法律实施内生性监督的制度化、规范化，实现内生性监督与外生性监督的视角互补，将极大加强对法律实施的监督。