市辖区地方财政财力保障调研

郑东霞 福建省泉州市鲤城区审计局

为反映市辖区财政财力对基本公共服务支出、重点支出的保障水平，更好地推动财政支出政策落实到位、实现财政资金提质增效，笔者以某市(地级市)4个市辖区(A区、B区、C区、D区)财政决算公开的数据等为基础，通过收集2017—2021年度4个市辖区一般公共预算收入等数据，从纵向和横向2个维度重点对A区财力保障水平进行分析。调研结果表明财政运转风险急剧加大，需要采取措施，提高财力对支出保障水平，确保财政平稳运行。

一、财力对支出保障水平分析

笔者调研分析了A区2017—2021年度一般公共预算收入及收入形成的财力对一般公共预算支出的保障水平，发现：

(一)财力保障水平低

2021年度A区一般公共预算收入、收入形成的财力(收入形成的财力=一般公共预算收入+返还性收入-上解上级支出-援助其他地区支出)对一般公共预算支出保障水平，在某市4个市辖区中均位于最低水平。

(二)财力保障水平降低

2017—2021年度A区一般公共预算收入、收入形成的财力对一般公共预算支出的保障水平呈波动下降态势，至2021年，收入形成的财力对一般公共预算支出的保障程度不足50%。

(三)对调入资金依赖程度较高

2017—2021年度A区调入资金(主要来源于政府性基金预算上级返还的土地出让金等)占可支配财力的比例总体呈上升态势，其中2019年度调入资金占可支配财力的比例达37.08%。

(四)支出增长高于收入增长

近5年来，除2020年外，A区其余年度一般公共预算支出增长幅度均高于一般公共预算收入增长幅度，其中2021年度一般公共预算收入较2020年度增长10.38%，一般公共预算支出较2020年度增长38.88%，由此可见，财力偏紧与不断增长的刚性支出的矛盾持续加剧。

(五)财政运转风险加大

2022年度财政部和国家税务总局联合实施进一步加大增值税期末留抵退税政策，将直接影响地方财政收入；在疫情防控常态化的背景下，相关支出将显著增长；受以上因素叠加影响，2022年度地方财政运转压力凸显，财政运行风险急剧加大。

二、一般公共预算收入分析

笔者调研分析了A区2017—2021年度一般公共预算收入结构、变动情况，发现：2017—2021年度税性收入占一般公共预算收入的比重下滑比较明显，2021年度税性收入占比68.04%，较2017年度降低了21.78%，2021年度税性收入规模与2017年度基本持平。

(一)税性收入分析

笔者调研分析了A区2017—2021年度纳税大户(以纳税额超过50万计)纳税情况，发现：

1.地方税收留成比例低

2017—2021年度A区纳税大户区级贡献/纳税贡献的比值居于22%—23%之间，纳税大户产生的税收留存地方的比例不足25%，留存比例较低。

2.税性收入对纳税大户依赖度较高

从分析结果来看，A区税性收入对纳税大户依赖程度较高，纳税大户纳税额变动对全区税性收入变动的影响较为显著。

(二)转移支付对财力影响分析

笔者调研分析了2017—2021年A区上解支出、转移支付收入(一般和专项)占一般公共预算收入的比重，发现：

1.体制性上解支出方面

上解比例居于中等偏下水平。横向来看，2021年度A区上解上级支出扣除返还性收入的金额占一般公共预算收入的比重为27.02%，在某市4个市辖区中属于中等偏下水平。

2.一般转移支付收入方面

⑴一般转移支付收入居于中等偏上水平。横向来看，2021年A区一般转移支付收入占一般公共预算收入比重为38.94%，在某市4个市辖区属于中等偏上水平。

⑵一般转移支付收入持续增长。纵向来看，2017—2021年间A区一般转移支付收入规模持续增大，2021年较2017年增长106.96%。

3.专项转移支付收入方面

⑴专项转移支付收入规模小

横向来看，2017—2021年间，除2018、2020两个年度A区专项转移支付收入高于B区的外，其余年度A区专项转移支付收入在某市4个市辖区中均是最少的。

⑵专项转移支付收入下降

纵向来看，2017—2021年专项转移支付收入变动较大，总体呈下降趋势，5年内变动趋势线向下的功能科目主要有科学技术、社会保障和就业、卫生健康、商业服务业等、教育、文化旅游体育与传媒、农林水等；5年内变动幅度(方差值)较大的功能科目主要有住房保障、资源勘探工业信息等、科学技术、社会保障和就业、卫生健康。

(三)非税收入分析

非税收入规模持续增长。自2017年起，A区非税收入规模持续增长，2020—2021年非税收入占一般公共预算收入的比重均超过30%。

(四)一般公共预算支出分析

A区2017—2021年一般公共预算支出总体呈增长态势，其中：

1.民生支出方面

民生支出总体呈增长趋势，2021年较2017年增长54.10%。从功能分类科目看，2017—2021年期间支出增幅较大的主要有农林水支出增长287.34%，科学技术支出增长129.26%，社会保障和就业支出增长113.63%，卫生健康支出增长67.86%(自然资源海洋气象等支出因基数较小，变动幅度较大)；同时，2017—2021年度民生支出占一般公共预算支出的比例较高，5年间民生支出占比均高于75%。

2.还本付息支出方面

还本压力加大，付息支出逐年增长。2017—2021年间，A区债券还本支出总体呈增长趋势，其中2020年以本级财政自有资金还本付息支出陡增。2021新增债券规模逼近以前年度债券规模总和，2022年度债券付息支出将显著增长，未来几年间债券还本压力将陡增。

3.一般公共预算支出总体分析

2021年度较2017年度，一般公共预算支出增长率59.85%，其中：2021年较2018年，按经济分类，占一般公共预算支出比重较大的人员相关支出(事业单位工资福利支出、对社会保障基金补助、对个人和家庭的补助、机关工资福利支出)增长了29411万元，商品和服务支出增长了22734万元；2021年较2017年，按功能分类，占一般公共预算支出比重较大的教育支出增长了17290万元，社会保障和就业支出增长了22463万元了，一般公共服务支出增长了8589万元，卫生健康支出增长了8305万元。

三、原因分析

(一)财力保障水平低原因分析

一是财力规模小，A区2021年度收入形成财力不足10亿元，在某市所有县区中为最低水平。二是支出刚性且持续增长，A区的教育、社保等支出基数比较大，财力增长跟不上支出增长，保障水平持续下降。三是体制原因，市对区财政体制不尽合理，市辖区地方税收留存比例较低，财权事权改革尚不到位，财权和事权没有完全匹配。

(二)税性收入下降原因分析

主要原因有：一是受疫情叠加其他宏观经济因素影响，企业经营比较困难，营业收入下降，缴纳税收减少。二是减税降费政策力度加大，自2019年全国范围内实施减税降费政策以来，税性收入下降比较明显，2019年税性收入较2018年减少了14.31%。三是存量纳税大户减少，企业经营困难，部分企业破产关闭；江南新区城市更新提升，部分企业迁出A区；各地招商优惠政策“内卷”，部分企业选择入驻其他地区。四是缺乏支柱产业支撑，A区没有较为成熟的支柱产业，未能形成完整的产业链，税收增长缺乏较强且坚实的支撑点。五是营商环境还需优化，主动服务市场主体意识比较薄弱，市场要素缺乏向心力，无法吸引更多优质企业留驻。

(三)专项转移支付收入变动原因分析

一是产业(项目)禀赋差异，专项转移支付政策倾向比较明显，A区可能没有符合政策的产业或者项目对接。二是财政转移支付改革，近年来财政体制改革，逐步提高一般转移支付占转移支付的比例，上级专项转移支付安排总体规模可能下降。三是主观能动性欠缺，近年来对专项资金的监督检查比较多，申请、使用专项资金需要编制预算绩效目标并进行持续跟踪，部分部门存在“多一事不如少一事”的心理，对申请专项资金主动性不足。

(四)支出持续增长原因分析

主要原因有：一是部分支出具有刚性，难以压减，如机关、事业单位工资福利支出，受调资等政策影响，持续增长。二是满足公共服务需要，每年均需要从一般公共预算安排部分资金用于民生支出，教育、科技、农业三项“法定”支出均需逐年增长；同时受突发事件和疫情影响，相关支出显著增加。三是过“紧日子”意识不强，部分干部职工对“过紧日子”的长远意义认识不足，缺乏节约政府资金、资源的意识，没有完全绷紧“过紧日子”这根弦。四是其他因素，主要是物价上涨导致购买性支出“水涨船高”。

四、建议的对策

(一)加强服务型政府建设，优化营商环境

地方政府要转变意识，深植服务理念，以高效、便捷的政府服务吸引企业入驻，以长效、优质的政府服务吸引企业长期留驻。建议地方政府成立服务企业专班，各相关职能部门对照职责范围，梳理服务清单，主动靠前服务，积极协助解决企业经营方面存在的困难和问题，提供全链条、全过程的跟踪服务，以优越的政府服务吸引企业入驻，提高企业长期留驻的“忠诚度”，实现企业发展和区域经济发展的良性循环，为财政增收提供绵绵不断的“活”源泉。

(二)强化经营城市理念，赋能产城融合

地方政府要强化经营城市理念，统筹谋划产城融合发展。根据区域禀赋条件差异，可以重点盘活老旧厂房土地，通过园区标准化建设，“腾笼换鸟”，腾出税收效能较低的企业厂房土地，引进符合本地产业发展规划、税收效能较高的企业，提高亩产税收，形成新的优质产业集聚地，打造本土支柱产业和成熟产业链，以“产业强”推动“城市兴”。

(三)构建合理财政体制，实现权责对等

要继续推进财政事权与支出责任划分改革，根据国务院办公厅《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》文件精神，以省以下财政体制改革为契机，梳理省、市、区各级财力与支出责任不匹配的情况，调整相关共同财政事权领域省、市、的分担比例，积极向上级争取更有利的体制结算支持，补充地方财力不足，保证各级财政正常运转。

(四)协同推进争资跑项，增强要素保障

地方政府职能部门要深研国家政策，准确把握上级资金投向和项目申报的机遇期和窗口期，做好项目谋划、储备和上报工作，最大程度争取上级资源要素支持；各职能部门要建立协同协作机制，做好项金申报、预算下达、资金调度等衔接协作，在高效率争取项目资金支持以弥补地方财力短板的同时，做好资金调度和现场核查，确保项目有序推进，切实推动本区域产业升级、项目更新。

(五)建立节约型财政保障机制，推动节用裕民

财政部自2017年起开展实施一般性支出压减政策，地方财政部门要按照上级文件精神，对一般性支出实施预算批复数和上年执行数进行“双标准”控制，建立支出标准体系，对公用经费定额实施浮动管理，对一般性支出压减到位的部门通过部门实绩绩效加分的方式，推动在全区范围内营造坚持勤俭节约办事业的良好氛围，建立节约型财政保障机制。通过“节用”落实政府过“紧日子”精神，实现“裕民”让群众过上“好日子”。

(六)坚持财政“一盘棋”统筹，提升管理效能

地方财政收支运行总体仍将处于紧平衡状态，财政运行压力和风险较大，在预算管理中尚存在预算统筹力度不足、预算约束不够有力、资源配置使用有待提高等深层次问题。地方财政部门要及时发现财政收支管理方面存在的堵点、难点、痛点，树立中长期意识和“一盘棋”统筹管理意识，聚焦财政支出精准性和效益性，努力挖掘财力财源、提升收入质量，加大存量资金盘活力度，优化调整财政支出结构，精细化管理各项支出，重视财政承受能力评估工作，推行中长期财政规划管理，提高财政综合管理效能，让“积极财政”提质增效更可持续。