我国农村互助型养老服务运行机制问题与对策研究——以湘潭市柳桥村为例

□徐金燕 魏辰宇 陈星宇

近年来，我国农村老年人口快速增长，养老问题成为社会各界关注的重要性议题，国家也出台了一系列政策推进农村养老服务基本运行机制的建立和完善，2021年《政府工作报告》更是强调要“发展普惠型养老服务和互助性养老”。由于我国农村养老服务事业起步较晚，运行机制仍然存在诸多问题，供给效率和效果与老年人的多元化需求仍具有较大差距。本文以湘潭市柳桥村为例，分析农村互助型养老服务运行机制存在的问题，并提出针对性的政策建议，希冀为促进农村养老服务的良性发展提供参考。

一、我国农村互助型养老服务的典型模式

农村互助养老服务是指在农村地区以自主互助服务理念为底层逻辑，老年人彼此之间提供生活照料、精神依托和精神慰藉的一种养老方式[1]。互助型养老服务运行机制是指在养老服务生产到供给过程中，对其产生影响的各因素的结构、功能及其相互关系和运行方式[2]。目前，我国农村互助养老服务主要有以下四种典型模式[3]。

(一)肥乡农村互助幸福院。河北省肥乡县的“互助幸福院”是农村互助养老新模式的典范，按照“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”的原则实施“集体建院、集中居住、自我保障、互助服务”的社会化养老。该模式鼓励多元主体参与，将老年人视为养老服务的生产者而不是被动的接受者。目前各地的实践模式大都以肥乡县为蓝本。

(二)结对组圈式互助养老。这种模式最早于2005年在天津市开始，随后在辽宁省大连市得到进一步发展。该模式采取老人自愿或匹配结对与组圈的方式，进行抱团养老，是邻里守望相助的典型体现，包括结对互助、“关爱圈”互助、“老伙伴”计划等具体形式[3]。在这种模式之下，农村空巢独居老人自发组队，相互照应，本着邻里信任，共同持有联络家庭的钥匙，通过呼叫器进行家庭联网，应对紧急情况。

(三)据点活动式互助养老。2007年，山东省青岛市四方区设置了互助养老点，统一配备娱乐器材设施，提供补助，这是我国据点活动式互助养老最早的实践经验。这类模式以固定场所为中心，慢慢发展为一个互助养老的生态圈，周围老人以此为据点，形成一种互助的仪式感，在服务供给过程中，更加自觉和规范。

(四)时间银行式互助养老。“时间银行”是指政府通过制度设计，支持和鼓励低龄老年人为高龄老年人提供非专业性的养老服务，按照一定的规则记录服务提供者的服务时间，储入“时间银行”个人账户，将来可兑换相同时长的服务[4]。这种互助养老方式在一定程度上减轻了老年人对养老的焦虑情绪，使其不用担心自己年老时无人照料的问题。目前我国农村对于该种模式的运用主要集中在一些与城市差距较小、志愿者数量充足的农村，如青岛市、长沙市等。

二、湘潭县柳桥村互助养老服务运行机制的现状

湘潭县归属湖南省湘潭市，现辖14个镇，3个乡，321个行政村。柳桥村是湘潭县中路铺镇规模最大的行政村，涵盖70个村民小组，村内60岁以上老年人1,300余人，占村内总人口比重约30%，其中半数为空巢老年人。湘潭县以农村幸福院为蓝本、柳桥村为试点，在村中打造老年人、邻里互助点、长者之家等“党建+莲湘颐老”养老服务阵地，并将服务内容延伸到家庭医疗、养老服务网络，探索农村自助式邻里互助养老模式[5]。以下从组织主体、服务对象、实现方式、服务内容、效果评估五个环节分析柳桥村互助型养老服务运行机制的实践状况。

(一)组织主体。柳桥村互助型养老服务的组织主体采用多元合作的形式，集结党员、志愿者、专业人员三方面力量为互助型养老服务正常运行保驾护航。具体包括党员户、村民小组长、志愿者、老年协会、就医联系人等。各类组织主体的能力各有所长，并从自身特点出发，为服务对象提供细致、专业的服务，再通过多元主体的共同协作，为服务对象打造出了一个基本涵盖其所需服务供给能力的组织主体。

(二)服务对象。柳桥村将互助型养老服务的对象按照家庭情况、互助能力大小等客观因素进行类别划分。如在本地区管辖范围内60岁以上的老人被划分成三个类别：留守老人、散居老人、特困老人。留守老人的利益需求点在于情感沟通和慰藉，散居老人则亟需解决孤独的心理问题，特困老人养老服务的重点在于解决物质生活上的保障问题。

(三)服务内容。一是物质层面，柳桥村将住所、生活物资、医疗保障等与老年人养老生活质量相关的内容放在首要解决的位置，满足老人们对于养老服务的需求。当地政府出台配套政策，内容涉及农村养老工作任务、服务组织机制、半失能老人护理机制、责任明确、社会组织参与、安全运行机制、居家养老实施细则、社区养老运行细则八个方面，基本囊括了农村老人养老服务过程中面临的各种问题及处理办法。二是精神层面，柳桥村注重老年人对于家庭归属感和陪伴感的心理需求。通过建立定期的心理疏导以及设置村内互助点供老人互相之间建立情感交流，填补了由于无子女或者子女外出工作而造成的心理空虚。

(四)实现方式。组织主体针对不同类别的服务对象设置个性化的服务标准和服务内容。如针对留守老人实行定人、定期的日间照料和探访，解决其对于关爱的需求；对于散居老人，通过固定场所供给养老服务的方式，将周边散居老人聚集一起，满足照料和探访需求之后，进一步满足其社交需求；对于特困老人，则通过搬迁到集体居住场所的方式，解决其物质保障和生存的需求。

(五)效果评估。柳桥村对于互助型养老服务的效果评估基本上是通过政府走访调查得到服务对象自主评价的方式来完成。政府领导进行走访调查时，会根据当下时间节点的情况进行一个主观和短期的判断，站在较为宏观的立场，集中地、有体系地提出整改意见；老人的自主评价则较为分散，所述内容、提出时间、表达对象都具有随机性且具有较强的主观性。因此，柳桥村在收集效果评估反馈数据上存在一定难度，同时也缺少相应的常态化反馈机制。

三、湘潭县柳桥村互助型养老服务运行机制存在的问题

(一)政府主导不能满足养老服务多元化需求。目前，柳桥村大部分互助型养老服务仍然是政府全流程管理和督办，所提供的养老服务主要是生活照料与聊天等。在柳桥村互助型养老服务运行过程中，服务供给方主要由政府工作人员担任，相关专业人士(如医疗人员和社会工作师等)处于辅助的边缘地位。互助型养老服务的工作人员大多是驻村领导干部，他们对于村内老人的情况比较了解，但是专业知识储备和实践经验较缺乏，难以在第一时间解决老人在医疗救治、心理疏导方面的需求。在资金方面，主要来源依旧是国家财政支出，其次是志愿者自费补足，资金链条不充裕导致对老人在进行互助过程中的基础设施和相应医疗设备的使用只能够延迟满足。单靠政府对服务进行供给和升级，将无法及时、准确满足多样化的养老需求。

(二)老年人参与率低制约互助能力水平提升。由于受传统“养儿防老”等思想意识的影响，大部分农村老年人更期望与子女共同居住。柳桥村实际参与农村互助型养老服务模式的老年人相当有限，其互助能力和参与程度也并未达到相应标准。一些参与到互助型养老服务的老年人表示，在子女尚在的情况下选择互助养老会影响到面子问题，从而成为笑柄。老人们对于互助型养老服务的参与意愿不强、热情较低，认为是“没有子女管”才会选择，也不愿意去了解服务的相关内容。例如，部分老年人对政策和具体实务的处理过程不了解，不会使用诸如体温计、血压计之类的用具等，在互助过程中不知道从何下手，仅仅停留在打扫卫生、跑腿、聊天等较浅层次的互助方式上。一旦涉及护理、医疗程序等相关项目便变得手足无措。此外，部分老年人存在利己主义思想和对他人不信任，甚至存在搭便车行为，通过自己较少的参与得到较多的服务回报，主动提升互助养老的参与程度和互助能力的动力不足。

(三)服务内容单一化降低供需匹配度。我国农村互助型养老还处于尚不完善的阶段，能为老人提供的服务大都集中在基本的物质帮助、生活照料以及老年群体的精神慰藉层面，供给服务内容出现供需匹配滞后的情况。在柳桥村，养老服务内容的调整主要是在主管部门领导视察之后进行，对于老年人的切实感受缺乏常态化的反馈机制。服务供给方在对服务内容进行调整时，主要是从组织主体的角度出发，对于老人们意见的参考较少；在一些地区，对不同情况的老人采用统一的供给标准，供给内容缺乏针对性，与需求匹配度不高。例如，在柳桥村互助型服务实践初期就出现了床位无法满足高龄老人的床位需求。服务内容与项目设置不够全面，对老年人所需的基本医疗物资储备和紧急就医流程的设置存在不足，服务质量无法契合老人的实际需求。

(四)套用现有模式忽略地域特殊性。我国农村最常使用的互助型养老服务模式是模式，聚集居住的形式为长期留守农村的空巢老人带来了一定的归属感。柳桥村的“长者之家”建设也主要是模仿这种模式，但没能充分考虑当地的现实条件，只是在简单的形式和流程上进行套用，缺乏对聚集地的选址、老人互助小组的安排、对应的地区特殊性调整进行合理的布局和逻辑思考，使农村互助养老服务效果达不到预期目标，限制了未来互助养老服务的可持续发展。这主要是因为相比城市，农村无论是在经济和基础设施等硬实力方面，还是在专业人才、创意思维等软实力方面都具有很大的差距。一些贴合度高、有创新力的农村互助养老模式缺乏可以落地实施的客观条件，养老专业知识储备丰富的人员缺少甚至没有。因此，许多村落只能暂时根据情况套用现有一些实践形式，拉长了互助型养老服务供需的契合过程。

(五)偏重量化数据忽略情感需求。目前我国互助型养老服务效果评估的数据结果主要根据老人的互助参与率、入住率等可量化的数据为参考，缺乏对老年人情感需求满足情况的效果展现。在柳桥村进行走访调查老人对于服务的评价、服务内容和需求的匹配度、老人养老需求的满足程度等这些难以量化和评估的软性指标时，如贫困老人所需要的稳定住房带来的安全感和庇护感、农村空巢老人所需要的社交关心带来的归属感和陪伴感等等，则表述较少，在实际的服务运行过程中也放在较为后置的部分。

四、优化我国农村互助型养老服务运行机制的对策

(一)大力培育农村互助养老服务组织力量。一是在供给服务组织人才培养方面，可以与本地区内高校进行合作，将与养老服务、医疗服务、社会工作相关领域的学生引进参与实习活动，或者设立相关岗位通过招考方式引进相关人才。二是选派熟悉当地村内老年人情况的工作人员到其他地区与经验丰富的互助型养老服务实践工作人员进行交流，或是参加专业养老服务机构组织的技能培训活动，丰富自身的专业知识储备，提高服务专业度。三是在政府财政支持、个人捐赠和社会资助等多方筹集资金的基础上，利用新媒体平台向外部展示当地农村互助型养老服务运行的现实处境，链接外部社会资源，吸引红十字会、老年人关爱协会等相关公益组织对互助养老进行资金和专业上的帮助。

(二)加大农村互助养老服务宣传力度。提高农村老人参与互助型养老服务参与率关键在于让老年人从心理上接受这种养老模式，要加大宣传的深度和广度，吸引更多老年人参与到互助式养老中来。一是通过政府工作人员走访宣传，为老年人讲解互助式养老的详细情况与优势，帮助老人消除信息不对称造成的不安全感，让他们逐渐产生对互助式养老的好奇心，进而参与到互助养老中来。二是引导老人体验互助式养老，将有参与意愿的老人纳入到互助式养老中，切身感受这种服务的便利；促进老年人之间的人际交流，以老年人的第一视角对互助式服务进行评价和宣传，以此吸引更多的老年人产生参与意愿，最终参与其中。三是定期开展文娱活动，用软交流代替硬宣传，打造互助式养老的情景传播，真实展现服务图景，抵消老年人的戒备心理。

(三)建立农村老年人服务需求调查动态反馈机制。养老服务供给方在进行服务内容调整之前，对服务对象进行调查，了解他们对于现有供给内容的感受与评价，掌握他们短期内的需求变化动态，以改进服务内容，增强服务效果。建立农村老年人服务需求调查动态反馈机制，设立专门的意见收集办公室，一方面作为常态化事项，定期对老人们的供需情况进行全面的摸底调查，结合老年人的意见、专业人员的建议以及村内现实的资金、人力情况进行服务内容的调整；另一方面则作为即时便利的对话窗口，当老人遇到问题时可以及时进行回应，并做出相应的整改，及时满足老年人的需求。

(四)完善互助养老服务模式创新运行保障制度。完善养老服务模式创新运行保障制度主要从主观因素和客观条件两方面着手：一是做好足够的创新能力者储备，有意识地提高农村互助型养老服务顶层设计者的专业知识储备及人员储备量，在此基础上培养其主动创新的意识和能力。在对当地农村老年人养老情况全面了解的基础上，分析本地互助型养老服务运行机制的共性和特性，针对性地提出切实可行、便于操作的改良建议。二是加大资金和物资储备，使互助养老模式创新具有可以落地实践的客观条件。例如，可以加大互助型养老服务拨款数额，通过链接社会外界资源借用相关人员的执行能力，完善创新需要的配套基础设施建设工作等。

(五)制定农村互助养老服务长短目标协调发展规划。我国发展农村互助养老服务的目的不仅仅是在“量”上缓解当下养老压力，更是期望在“质”上实现长期的可持续性发展。因此，在制定互助型养老服务目标的过程中，应该有相应的短期和中长期目标的考量。根据农村互助养老组织的力量、互助对象的需求、客观物质基础，在短期内制定相应的、可达成的数据指标，同时树立与国家互助养老服务宏观目标相适应的长期目标，然后通过动态反馈机制收集服务对象的意见，实时对目标进行阶段性的调整，既贴合当下本地老年人的客观实际需求，也有利于实现国家制定的农村互助型养老服务的发展目标。