乡村振兴背景下乡镇政府决策制度化研究

姚佳逸

（苏州大学政治与公共管理学院 江苏 苏州 215123）

1 研究背景

中国国内形势决定了中国各级政府的决策必须符合制度化要求。乡镇基层政府处在农村工作的第一线，是党和国家在农村各项工作的落脚点。新中国成立以来，乡镇政府的决策水平不断提高，从经验决策到科学决策，从“拍脑袋”决策到专家咨询论证决策。尤其是在改革开放之后，乡镇政府的决策方式已逐渐向制度化转变。国家乡村振兴战略也要求乡镇基层政府必须进一步提高决策水平和决策能力并使之适应中国现代化建设要求。乡镇政府作为我国的基层政府，一头连着城市，一头连着农村，其决策科学化程度影响着乡村振兴战略目标的实现。

2 乡镇政府决策制度化的现实困境

2.1 决策者的制度意识欠缺。决策者的素质能力是影响决策科学化水平的重要因素。在党委领导、政府负责的社会治理格局中，政府一旦决策出现失误，将不利于社会的有效治理，还可能造成不必要的资源浪费。当前中国乡镇基层政府决策失误的事例并不算少，最主要的原因就是决策者缺乏制度意识，“三拍”现象依然存在，即拍脑袋决策，拍胸脯表态，拍屁股走人。

导致乡镇基层政府决策者的制度意识缺失的主要原因是决策制度不完善和“路径依赖”的存在。社情民意反映机制、决策前的专家咨询机制、决策后的专家评估机制、决策失误追究问责机制等虽然对乡镇政府决策的科学化起到一定作用，但是由于这些机制没有形成系统的体系，也没有强制性的规范要求，更没有法律保障，所以在实践中发挥的真实作用少之又少。这在很大程度上导致基层决策者的自由裁量权过大，甚至是决策脱离实际，没有进行实地调查研究便凭空决策，导致政策无法持续推进。

2.2 决策过程的经验化。经验化决策也是影响决策科学化水平的重要因素。经验化决策与制度化决策不同，经验化决策以决策者的经验和主观判断为决策标准，通常决策者会根据个人的知识、见识和经验进行决策，是一种较为低级的决策方式。而制度化决策通常是经过各个步骤环节，通过层层严密论证而进行的决策行为。制度化决策当中，政府通常会经过收集整理信息、征求社情民意、专家咨询论证、选择最优方案、监督决策执行、评估决策结果等多个环节之后做出最优决策。显而易见，制度化决策的科学化水平必然要高于经验化决策。

中国乡镇政府现阶段的决策模式很大程度上依然具有经验化决策的属性特征。经验化决策由于其非制度性，通常会受到决策者个人因素的影响，乡镇基层政府决策的科学化水平必然受制于决策者的个人素质。因此，“拍脑袋决策”“朝令夕改”等现象依然存在，导致政策无法贯彻推进，基层社会治理效果差，国家对基层治理的制度创新投入常常处于“空转”状态，乡镇治理水平日渐出现“内卷化”特征。基层乡镇政府的经验化决策模式所导致的乡镇政府决策失误，造成资源浪费和政府公信力降低的同时，不利于社会矛盾问题的解决和社会治理有效性的提高。

2.3 决策执行的监督制度不完善。经验决策不利于决策科学化水平的提高，更不利于乡镇基层社会的有效治理。杜绝乡镇政府经验化决策的关键在于发挥制度的优势，确保决策的科学性。而决策制度的有效运转离不开制度的有效执行以及对决策制度执行的有效监督。监督是保障决策科学化水平的关键。根据西蒙的有限理性决策理论，人不可能达到完全理性，因此不可能做出完全理性的决策，所能做的仅仅是根据现实情况做出判断的有限理性决策。经济领域的有限理性决策理论同样适用于公共部门，乡镇政府的决策者根据有限理性做出的决策，其科学性无法得到保障，因此在整个政策制定到执行的过程当中，监督必不可少。

当前，乡镇政府决策执行的监督制度不完善，对决策失误造成的资源浪费以及社会治理的失序通常无法进行有效问责，由此导致乡镇政府决策的随意性仍在扩大。监督的缺失是造成决策失误的重要原因。科层制的决策体系使得公众参与乡镇基层政府决策困难重重，公众参与是决策民主化的内在要求，决策民主化是决策科学化的前提基础，而乡镇基层政府在决策方案制定、执行过程中无法保证制度化的公众参与。民主化决策的缺失导致人民群众无法通过听证、座谈、民意反馈等各种渠道参与决策监督，更无法在整个政策落实过程中发挥应有的监督作用。因此，以制度化方式完善乡镇基层政府决策执行的监督体系是当前基层社会治理所面临的亟待解决的重大理论和实践问题。

3 乡镇政府决策制度化的路径选择

3.1 增强决策主体的制度意识。增强决策主体的制度意识是提升乡镇政府决策科学化水平的关键，乡镇政府决策者制度意识的树立将有效提高政策的可持续性。因此，决策者必须不断增强制度化决策意识，树立制度决策观念。专家咨询机制、情报收集调查研究机制、党委领导的协商机制、监督评估机制等的落实是增强决策主体制度意识的前提。乡镇基层政府的决策者必须在中国特色社会主义制度的框架之内树立制度决策意识，无论是在决策前、决策中还是决策后，都应当以坚持党的领导、强化协商机制、扩大公民参与、加强监督制约、完善法治保障为原则指导展开工作。乡镇党委根据制度安排进行统筹领导，从决策制定到决策执行再到决策评估，每一步都必须按照制度规范进行，这离不开决策主体制度意识的有效树立。

3.2 完善决策制度化建设。乡镇政府决策制度的健全必须以增强决策制度执行力为重要依据。以制度优势为依托，警惕制度“空转”，保障决策的科学化、民主化、法治化，从而推进国家治理体系与治理能力现代化，并以此完善巩固中国特色社会主义制度，实现乡村振兴战略要求。

社情民意反映制度是正确反映人民群众意愿的重要制度基础，乡镇政府在做出决策前必须进行有效的民意调查，广泛听取人民群众的意见和建议。将社情民意反映制度作为乡镇政府决策前的必要制度并以法律的形式加以确立，必然能保障决策的真实性和有效性，真正提高乡镇政府决策的科学化水平。专家咨询制度是随着我国智库制度的建立而逐渐成熟的一项制度。重大社会事项决策中引入专家咨询是决策科学化的重要保证。由于社会分工的精细化，决策者无法对社会各个领域的知识都做到精通，而专家咨询制度的建立能有效化解这一矛盾。专家通过自身所长向决策者提供各类决策方案，乡镇政府通过结合民意综合考虑最优方案，以公共利益最大化为决策目标，由此保障决策的科学性。

通过信息公开制度、公众参与制度、听证制度、决策责任制度等合理配置，形成有效的决策制度体系，协调整合各项制度，从而形成制度合力，能够有效保障乡镇政府决策的科学化水平，提高基层社会治理能力。

3.3 加强对决策执行的监督。乡镇基层政府的决策必须有制度的保障，而制度的落实重在执行，制度的执行是制度存在的真正意义所在。各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。强化党内监督、人大监督、政务监督、政协民主监督和新闻舆论监督，整合各个监督资源，构建既分工负责又协作配合的协同监督工作格局，保障乡镇政府决策执行始终处在制度的轨道上运行。同时，必须强化对决策失误的追责机制，形成一套完善的决策纠错体系，提高决策制度的容错率。

为人民服务是中国各级政府的宗旨，政府的公权力来自于人民，阳光是最好的防腐剂，乡镇政府决策制度执行必须接受广大人民群众的监督。重大社会事项公示制度、专家咨询评估制度、听证咨询制度都是人民监督决策制度执行的有效途径。

4 结语

在中国特色社会主义民主政治制度框架之下，完善乡镇基层政府的决策制度化建设，增强乡镇决策主体的制度意识，强化决策制度的执行力，把制度优势转化为乡镇政府的决策优势，从而提高社会治理效能，这是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要途径，也是推进我国民主化进程的重要举措。

乡镇政府应当做好信息公开、宣传等工作，并确保党在决策过程中总揽全局、协调各方，积极配置决策资源，完善乡镇基层政府决策制度的规范性、系统性，防止制度“空转”现象，以法律的形式保障乡镇政府决策制度的健全完善，提高乡镇政府决策主体的依法决策能力，这也是增强乡镇政府决策制度执行力的基本路径。以中国制度优势纵深推动中国乡镇基层政府决策制度建设是新时代的必然要求，也是实现乡村振兴战略目标的必由之路。