民主革命时期中国共产党法律制度创新

郝铁川

The CPC is a political party adept at theoretical,institutional and practical innovations.During different periods of the democratic revolution,the CPC led the people to formulate many constitutions or constitutional laws in the locally ruling revolutionary bases,and formed thirteen innovations in legal system with Chinese characteristics.After the founding of New China,they laid the foundation for the construction of the legal system and had a greater impact and positive effect on the construction of the rule of law.

中国共产党是一个善于理论创新、制度创新和实践创新的政党。理论创新表现在党的决议、决定、宣言、报告等文献之中，制度创新表现在各种生效实施的体制机制之中，实践创新表现在具体做法、工作方法之中。在民主革命不同时期，中国共产党领导人民在局部执政的革命根据地制定了多部宪法或宪法性法律，不论是与苏联等社会主义国家的宪法相比，还是与中国近代不同执政党制定的宪法相比，都有许多制度创新，为新中国成立后的法制建设奠定了基础。笔者通过文献检阅，发现学界对此尚未加以系统梳理，本文不揣浅陋，略做研究，以求教于方家。

一、在中国宪法史上第一次规定公民的积极权利

宪法规定的公民基本权利有积极权利和消极权利之分。前者是指国家必须积极介入保障公民在社会经济生活领域的权利，是要求国家积极作为的权利，例如健康权，国家必须采取积极有效的措施或者创造有利条件，个人的健康权才能得到尊重；后者是自由权，不需国家采取积极措施，只要求国家不进行干预就可以保障。例如，表达自由，国家只要不限制人的表达，这项自由就可以得到尊重。从发展顺序来说，消极权利产生在前，积极权利产生在后。积极权利重在对社会弱势群体权利的关照，首创于1918 年的《苏俄宪法》，是社会主义国家的历史性贡献，然后被资本主义的德国《魏玛宪法》吸纳，渐渐被其他资本主义国家所接受。

在中国宪法史上，清朝末年制定的《钦定宪法大纲》（1908 年8 月公布）、孙中山担任大总统时主持制定的《中华民国临时约法》（1912年3月公布）、袁世凯担任总统时制定的《中华民国约法》（1914 年5 月公布）和曹锟担任总统时制定的《中华民国宪法》（1923 年10月公布）所规定的权利都属于消极权利，而大革命时期中国共产党领导制定的《上海特别市市政府政纲草案》（1927年4月）则规定了积极权利。①参见郝铁川：《中国法治现代化道路的探索》，上海人民出版社2021年版，第67—71页。

《上海特别市市政府政纲草案》（亦有文献称《上海特别市临时市政府政纲草案》）关于公民积极权利的规定主要是：设立失业介绍所，并准备失业救济费；设立平民工厂，收养无业贫民；建筑廉价房屋，开行早晚廉价车辆；劳苦人民子弟得有免费入学的权利；工人实行最低工资制度和八小时工作制；工人在疾病时，厂主须负责医治，并须发给半数以上之工资；男女工人同工同酬，女工在生产前后休息六星期，工资照给；设立工人消费合作社、工人宿舍、工人饭堂、工人医院、工人浴堂等，工厂增设门窗、天窗、厕所等；厂主应供给青年工人及学徒以免费教育（学校书报室等）及娱乐体育会等；限定最高租额，农民取得至少要占收获60%，限制高利盘剥，每月利息最高不得过8厘；设立育儿院，保护私生子，并使无力养育儿女或母亲因工作关系须暂寄儿女者，得享此社会育儿院之权利，等等。

上述积极权利的规定，是此前的《钦定宪法大纲》《中华民国临时约法》《中华民国约法》《中华民国宪法》所没有的。

而此后中国共产党领导制定的宪法文献，坚持了保障公民积极权利的做法。例如，土地革命时期《中华苏维埃共和国宪法大纲》第五条规定，中华苏维埃政权以彻底改善工人阶级生活状况为目的，制定劳动法、宣布八小时工作制、规定最低限度的工资标准、创立社会保险与失业津贴制度，并宣布工人有监督生产之权。抗战初期我们党领导制定的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》（1939 年4 月通过）规定：实行普及免费的儿童教育；消灭文盲；确定八小时工作制度，改善劳动待遇，保护工人利益；保育儿童，禁止对于儿童的虐待；抚恤老弱孤寡，救济难民灾民。抗战中期我们党领导制定的《陕甘宁边区施政纲领》（1941年5月）规定：解决贫苦农民耕牛、农具、肥料、种子的困难；继续推行消灭文盲政策，改善小学教员生活，实施成年补习教育，奖励自由研究；救济外来的灾民、难民，等等。抗战后期我们党领导制定的《山东省战时施政纲领》（1944 年2 月公布）规定：举办低利贷款，扶助手工业者和小商人；在自愿原则下，发动富户借粮借款救济贫民、济灾荒、救济流亡难民；增加教育经费，发展社会教育，广设民校、识字班、冬学、农村俱乐部，减少文盲，奖励私人捐资兴学，免费帮助抗属、抗工属及贫苦儿童入学；各民族在法律上一律平等，尊重各民族之风俗习惯，保障其语言、文字及宗教信仰之自由，在选举时对少数民族予以优待；女子在社会上、政治上、经济上、教育上完全与男子享有同等权利，并予以特别帮助及保护；保护产妇，保护儿童，禁止溺婴。

中国共产党能在中国宪法史上首次规定公民的积极权利，与其全心全意为人民服务的立党宗旨和社会主义、共产主义理想密切相关。积极权利主要是社会弱势群体的要求，当时中国绝大多数人民都是受剥削受压迫的弱势群体，中国共产党在政治上是为了解放他们，法律上是要维护他们的权利。

二、不照搬苏联土地国有制

俄国十月武装起义胜利后的第二天，全俄苏维埃第二次代表大会通过了列宁起草的《土地法令》。该法令规定：立即无偿没收地主阶级的土地，永久废除土地私有权，地主的田庄以及一切皇族、寺院和教堂的土地，连同其耕畜、农具、房屋和一切附属物，一律交给土地委员会支配，一切土地都是全民的财产。从此，苏俄及苏联确立了土地国有制。

1928 年12 月，湘赣边界苏维埃政府通过了毛泽东起草的、中国共产党建立红色政权后制定的第一个土地法——《井冈山土地法》。该法是对1927 年冬至1928 年冬一整年内土地斗争经验的总结，作出了九个方面的规定，照搬苏俄土地国有制，第一、二条规定：没收一切土地归苏维埃政府所有；一切土地，经苏维埃政府没收并分配后，禁止买卖。1929 年4 月，红四军到达兴国，在毛泽东主持下，在《井冈山土地法》的基础上修改、制定和颁发了《兴国土地法》，把《井冈山土地法》中的“没收一切土地”改为“没收公共土地及地主阶级土地”。1931年2月，毛泽东又修改《井冈山土地法》，规定农民拥有土地所有权、可以买卖土地。①参见唐仁健主编：《中国共产党农史纲要》，中国农业出版社2021年版，第4页。

抗战时期为扩大统一战线，我们党的土地政策改为减租减息，不触动土地所有权。到解放战争时期，1947年7月中共中央工作委员会召开全国土地会议，9月通过了《中国土地法大纲》，10月10日由中共中央正式公布施行。该法第十一条规定，分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。

除不照搬苏俄及苏联的土地国有制之外，《中国土地法大纲》对苏俄及苏联的地主不分田、富农分坏田的做法也没有照搬。《中国土地法大纲》第十条规定，地主及其家庭，分给与农民同样的土地及财产；家居乡村的国民党军队官兵、国民党政府官员、国民党党员及敌方其他人员，其家庭分给与农民同样的土地及财产；汉奸、卖国贼及内战罪犯，其本人不得分给土地及财产。其家庭在乡村、未参与犯罪行为，并愿自己耕种者，分给与农民同样的土地及财产。

三、制定了中国历史上第一个劳动人民的宪法性法律

1930 年9 月，中共中央起草了《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》，并提交中国工农兵会议第一次全国代表大会中央准备委员会全体会议通过，为全国苏维埃第一次代表大会制定宪法规定了七大原则。1931 年11 月5 日，中共中央给苏区中央局再次发了《中央给苏区中央局第七号电——关于宪法原则要点》。②参见张希坡编著：《革命根据地法律文献选辑（第2辑）》上卷，中国人民大学出版社2017年版，第103—105、106—107页。根据中共中央这些指示，1931 年11 月7 日，中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。

《中华苏维埃共和国宪法大纲》是中国共产党领导人民制定的第一部宪法性文献，具有根本法和施政纲领的双重特点，是中国共产党领导人民进行彻底反帝反封建、实行工农民主专政的伟大纲领，确认了劳动人民从土地革命中获得的实际利益和自己用鲜血换来的胜利成果，激发了他们为保卫自己的土地、政权和法律，同地主阶级和国民党反动派进行坚决斗争的革命热忱。这一时期，正是蒋介石政权制定《训政纲领》《中华民国训政时期约法》，实行国民党一党专政和蒋介石个人独裁时期，苏维埃共和国的成立和宪法的制定，使人民可以进行对比，“受尽压迫剥削的民众，对于苏维埃每一具体的施政，简直如同铁血之追随于磁石。这种情形，造成了反动统治阶级的极大恐慌，反动统治阶级因此不惜以一切最无耻的造谣，来污蔑苏维埃的施政。然而铁的事实是给无耻造谣的有力回击，每一个有眼睛的中国人，只要不是丧心病狂的帝国主义者和国民党地主资本家，便不能不承认苏维埃政府的政策与国民党政府的政策有何等天壤之别”。①参见毛泽东：《中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会对第二次全国苏维埃代表大会的报告》，见《苏维埃中国》，中国现代史资料编辑委员会1957年翻印，第254—255页。

当然，由于中国共产党对民主法治还处于探索阶段，特别是创立人民民主法制在中国历史上是第一次，在中国这样一个半殖民地半封建社会建立人民民主法制在世界历史上也是首次。因此，存在一些不足之处是难免的。

四、创立了“特区制度”

为促进国共抗日合作的实现，中共中央于1937年2月10日发表《中共中央给国民党三中全会电》，提出停止一切内战，集中国力，一致对外，苏维埃政府改名为中华民国特区政府。1937年7月15日，中国共产党代表周恩来等将《中国共产党为公布国共合作宣言》交付国民党。1937 年9 月22 日，在中国共产党的催促下，国民党中央通讯社发表了《中国共产党为公布国共合作宣言》。9 月23 日，蒋介石发表谈话，认为中国共产党发表的宣言即为民族意识胜过一切的例证，宣言中所举诸项，皆为集中力量、救亡御侮之必要条件。这个谈话实际上承认了中国共产党的合法地位，标志着抗日民族统一战线正式形成。

1937 年11 月10 日，陕甘宁特区政府发出“关于统一政府名称问题”的《通令》，其中第一条规定：“陕甘宁特区政府俟后统称为陕甘宁特区政府，不再称陕甘宁边区政府。”[1](p.66)陕甘宁特区政府是具有双重性质的政权：一是受国民政府直辖的地方政权，边区政府主席林伯渠于1939年在边区第一届参议会上就明确提出，边区依据的地方单行法令都是在国民政府统一法令与抗战建国纲领的最高原则下制定的。二是共产党直接领导的新民主主义性质的政权，同国民党其他地方政权组织存在性质上的差异，可以依据边区的实际情况创制新民主主义性质的法律。

“工农政府改名为中华民国特区政府”，这应该是中国共产党最早的“一国两制”构造。一个国家、两个政党分别领导两个政权、两种制度，这是中日民族矛盾上升为主要矛盾之后，中国共产党人为了抗日救国，调节阶级矛盾的一项伟大的制度创造。

五、创立了引进外资发展经济的法律制度

在抗日战争中后期，为打破日本侵略者对根据地的扫荡、封锁，我们党领导的各个抗日根据地制定法律，规定欢迎海外人士投资建厂。例如，1939年4月4日，陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，1941年11月陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区施政纲领》，1941年7月晋冀鲁豫边区临时参议会通过的《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》及1943 年8 月1 日中国共产党山东分局通过、1944 年2 月28 日公布的《山东省战时施政纲领》，等等。

1944年，毛泽东在接受美国记者福尔曼采访时说，在互利的协议下，我们要准许并且欢迎在我们控制区域中的一些外国投资，我们是落后国家，因此对外国资本十分需要。[2](p.263)1945年在为党的七大所作的《论联合政府》报告中，毛泽东指出，为着发展工业，需要大批资本。从什么地方来呢？不外两方面：主要地依靠中国人民自己积累资本，同时借助于外援。在服从中国法令，有益中国经济的条件下，外国投资是我们所欢迎的。对于中国人民与外国人民都有利的事业，是中国在得到一个巩固的国内和平与国际和平，得到一个彻底的政治改革与土地改革之后，能够蓬蓬勃勃地发展大规模的轻重工业和近代化的农业。在这个基础上，外国投资的容量将是非常广大的。[3](p.493)

抗战胜利前后，就利用外资问题，中国共产党通过《新华日报》社论等渠道，提出了如下原则立场：第一，利用外资必须时时刻刻着眼于民族产业之发展。利用是发展中国经济的一种手段，是促进民族工业的一种辅助，离开这一原则而谈利用外资，其结果不堪设想。第二，在欢迎外资前提之下，外资可以独立经营，亦应获得合法优惠的利益，但必须与中国民营事业与国营事业配合起来，协调发展。第三，在利用外资时，必须联系民族工业本身的状况，注意保护和发展中国的幼稚民族产业，以避免被外资所操纵，使民族经济遭受破坏。第四，要不怕外资威胁，就必须有坚强的民族工业，致力于本民族经济振兴与发展。第五，利用外资是为了使经济有可能获得最迅速的发展，首先是提高人民的生活水平。

六、创立了“三三制”的民主政权

1940年3月6日，中共中央发出关于《抗日根据地的政权问题》的指示，[4]指出我们在华北、华中等地建立的抗日民主政权，是统一战线性质的政权，即几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。因此，在政权工作人员中，共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，中间派占三分之一。实行“三三制”，第一，是为了保证共产党在政权中的领导地位，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数。所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。第二，在“三三制”为原则的抗日民主制政权中，必须使党外进步分子占三分之一，因为他们联系着广大的小资产阶级群众。第三，在“三三制”为原则的抗日民主制政权中，必须给中间派以三分之一的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士。争取这些阶层是孤立顽固派的一个重要步骤。

1941 年5 月中国共产党边区中央局提出，同年11 月陕甘宁边区第二届参议会正式通过的《陕甘宁边区施政纲领》第五条规定，中国共产党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理。在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。晋察冀边区第一届参议会1943年1月通过的《晋察冀边区目前施政纲领》第五条、1943 年8 月中国共产党山东分局通过的《山东省战时施政纲领》第三条等，都规定了“三三制”。

“三三制”民主政权是中国共产党在抗日战争时期根据地政权建设的一个创造。它的实施起到了调节各抗日阶级的利益，巩固抗日民族统一战线的作用。这个政权形式同当时国民党实行的一党专制的独裁政权形成了鲜明对比。这样的民主制度在世界政治史上也是一种创造。

七、制定了中华民族历史上第一个人权保障的法律

抗日战争时期山东抗日根据地的《人权保障条例》是中华民族历史上第一部专门的人权保障条例，也是中国共产党组织领导制定并公开发表的第一个人权保障条例。制定颁布这样一部专门条例，一是为了保障人民群众的政治权利和人身自由不受侵犯，二是为了避免错杀错捕党员干部的现象发生。1940年11月11日，《人权保障条例》由山东省临时参议会通过并公布施行。《人权保障条例》全文600 余字、12 条款，简明扼要地列出了人权保障的基本内容。《人权保障条例》颁布后，山东抗日根据地各地区都对如何贯彻落实这一条例研究了具体措施。渤海区颁布长达3000余字的《人权保障条例执行规则》，成为中华民族历史上第一部关于人权保障的实施细则。《人权保障条例执行规则》根据当地的实际情况，从大处着眼，从小处着手，相比《人权保障条例》的规定更具体，操作性更强，以求把《人权保障条例执行规则》落到实处。1941 年至1942 年是抗日战争最艰苦的时期，但山东分局仍认真执行《人权保障条例》，组织专人到一些地区督促《人权保障条例执行规则》贯彻落实。尤其是清河区和后来的渤海区行署，《人权保障条例执行规则》的施行取得了显著成效。主持制定《人权保障条例执行规则》的清河、渤海行政公署主任李人凤，在《简述清河民主建设》一文中说：“我们执行了保障人权的法令，取消了任何连保制度的残余，减租减息之后保证交租交息，我们不但保证了农民的人权、地权、财权、政权，也保护了地主的合法权益……”山东抗日根据地1943年开始的整风运动中，在罗荣桓领导下坚持实事求是，采取了符合山东实际的方式，只整风不整人，保护了大批干部，为维护法制、保障人权作出了重要贡献。中共中央对山东整风运动实事求是的做法给予肯定和赞扬。①上述可参见张东霞：《中国历史上第一部人权保障法规——〈人权保障条例〉》，《联合日报》2019年12月14日。

八、创立了“党员犯罪、罪加一等”的法律规定

1941年，陕甘宁边区第二届参议会召开前夕，中共中央西北局为下届参议会和政府提出了新的施政纲领，即《陕甘宁边区施政纲领》。在中共中央政治局讨论和批准这个纲领时，根据毛泽东的建议，增加了“共产党员有犯法者从重治罪”的条文。后来公布的《陕甘宁边区施政纲领》采纳了中国共产党的意见，第八条规定：厉行廉洁政府，严惩公务人员之贪污行为，禁止任何公务人员假公济私之行为，共产党员有犯法者从重治罪。同时实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活。

按照边区的法律规定，对犯罪的党员和公务人员的“从重治罪”，主要表现在以下三方面：一是多了一个程序，即党员犯罪，在拘捕之前，首先要由其所在的党组织宣布开除党籍。如果是政府工作人员，要由其所在的单位作出开除公职的决定。二是党员犯有贪贿罪，即使未遂，也要按照已遂定罪处罚。三是党员犯有贪贿罪，不仅要受到刑法的惩处，而且在经济上也要做出明确的判决。不让犯罪者占到任何一丝便宜。[5](p.218)

党员犯罪加重处罚，从今天来看好像违反了平等原则。但正如列宁说过的，法律是一种政治。在当时为了宣示共产党人的正义形象，教育与争取群众，同时为了从严治党，教育党员、公务人员清除封建特权思想，这样做是符合实质正义的。

九、创立了人民调解制度

中国共产党领导人民创立的人民调解制度，萌芽于大革命时期。1921 年，浙江萧山县衙前村农民协会宣言就规定了会员间纠纷的调解办法；1922 年，中国共产党的创始人之一彭湃领导广东农民成立了“赤山约农会”，下设“仲裁部”，专门调解农会会员之间的纠纷。之后，广东、广西、江西、陕西、湖南、湖北等地建立的2 万多个农会，都设有调解组织。土地革命战争时期，中国共产党建立的中华苏维埃共和国的区、乡两级政府，川陕省的区、乡级苏维埃政府都设有“裁判委员会”，负责办理民事案件，解决群众纠纷。抗日战争时期，人民调解制度进一步发展。陕甘宁边区、山东抗日民主根据地、晋察冀边区、苏中区等地乡村都设有调解组织，即“人民调解委员会”。抗日民主政府颁布了多部关于人民调解的法律法规，如《陕甘宁边区民刑事件调解条例》《山东省调解委员会暂行组织条例》《晋察冀边区行政村调解工作条例》《冀南区民刑事调解条例》以及华北人民政府作出的《关于调解民间纠纷的决定》。

调解是有一定范围的，如《陕甘宁边区民刑事件调解条例》规定：凡一切民事纠纷均应实行调解。凡刑事除内乱罪、外患罪、汉奸罪、故意杀人罪、盗窃罪等23 种罪行不许调解外，其他均得调解。[6](p.155)

人民调解的原则是：第一，双方自愿，不许有任何强迫。第二，要遵守政府政策法令，照顾民间善良习惯。第三，任何人不愿调解或不服从调解，有权直接向县司法处或地方法院起诉。调解不是诉讼的必经程序，不得加以任何阻止或留难。人民调解主要有三种形式，一是民间调解；二是区乡政府调解；三是司法调解。

人民调解制度源于中华民族的文化传统，经几千年发展演变，民间调解有“乡治调解”“宗族调解”“邻里亲朋调解”三种方式。但中国共产党创立的人民调解制度与古代的调解制度至少有两大不同：一是调解标准不同。古代主要是按照“三纲五常”理念进行的，当事人地位是不平等的，凸显的是“君为臣纲”“父为子纲”“夫为妻纲”等尊卑有别的制度；而人民调解则是按照新民主主义民族的科学的大众的文化理念进行的，当事人双方的地位是平等的，调解是遵守民主平等原则的。二是调解原则不同。古代调解是强迫当事人双方进行调解，封建法律赋权给族长、家长，如果不服从他们的意见，就会受到族规家法的制裁。整个古代社会弥漫的是专制文化精神，例如，“外甥分家舅做主”的习俗就是专制文化的一种体现。人民调解则是按照平等自愿原则进行的。当事人可以选择调解，也可以不经调解而选择诉讼。

十、创立了对罪犯的人道主义感化制度

中国共产党在根据地创造了罪犯改造制度，体现了无产阶级的人道主义和尊重保障人权的法律文化精神。1932年2月19日，司法人民委员部部长梁柏台提议创办劳动感化院，得到认可后由梁柏台起草《劳动感化院暂行章程》，经中央政府批准后于1932 年8 月10 日颁布实施。根据《劳动感化院暂行章程》，劳动感化院是裁判部的一个附属机构，目的是看守、教育及感化违犯苏维埃法令的一切犯人，使这些犯人在监禁期间后不再违反苏维埃法令，成为遵守法律，具有某种劳动技能、自食其力的新人。《劳动感化院暂行章程》实施后，司法人民委员部先后在江西、福建和瑞金直属县等地办了5个劳动感化院。1934年1月，毛泽东在中华苏维埃第二次全国代表大会做工作报告，明确赞扬说：“苏维埃的监狱对于死刑以外的罪犯采取感化主义，即是用共产主义精神与劳动纪律去教育犯人，改变犯人犯罪的本质。”①转引自李豫黔：《中国共产党领导下中国监狱改造罪犯的初心和使命（上）》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_13324065。

建立改造罪犯制度的指导思想主要有：第一，犯人是人，要尊重犯人人格。第二，犯人是触犯刑律而又有思维能力的人，所以要贯彻教育为主、教育与生产相结合的改造方针。第三，犯人还是有感情的人，所以要满腔热情实行感化教育。只有这样，教育改造才能获得成效。[7](p.264)

1941 年11 月，边区第二届参议会公布的《陕甘宁边区施政纲领》第七条规定，对于犯罪分子，除绝对坚持不愿改悔者之外，不问其过去行为如何，都争取感化转变，给予政治与生活上之出路，不得加以杀害、侮辱、强迫自首或强迫其写悔过书。1942年2月边区参议会通过并公布执行的《陕甘宁边区保障人权财权条例》，确认了犯人的法律地位，尊重他们的人格，依法保护他们未被剥夺的那部分人权；逮捕人犯应有充分证据，依法定手续进行；对犯人不准施以侮辱、殴打及刑讯逼供、强迫自首，犯人财物非经判决不得没收，不得调换或任意损坏。

为普及人权知识，边区政府编写了《人权条例通俗读本》，下发到县、区、乡政府，作为教育材料提供给群众，采取各种方式组织宣传学习，使人权教育不留死角。1946年陕甘宁边区第三届参议会第一次大会制订的《陕甘宁边区宪法原则》，规定“对犯法人采用感化主义”原则。这些指导思想和法律具体体现于陕甘宁边区高等法院制定的《监狱管理规则》《看守所规则》《在所人犯财物保管规则》等文件。

边区政府依法保护犯人未被剥夺的那部分人权，集中表现在两方面。

第一，犯人的生活待遇。包括下列六方面内容：一是关于伙食标准，实行犯人待遇与政府机关工作人员一致的原则。二是尊重少数民族犯人的生活习惯。例如，回族犯人的饭菜都是专做。三是关于生活作息制度的安排，一般每天劳动六小时，学习三小时，睡眠九小时，其他为吃饭、文体活动等自由支配时间。四是关于犯人的请假制度。凡是已决犯人家庭有婚丧、灾情等重大事由，必须烦本人亲自办理的，经调查属实后，具备下列条件：思想表现好，没有逃跑之可能的，区、乡或者妥当之亲友作保，经各级司法机关负责人批准，可酌情给予假期。这个制度的实行收到了预期效果。五是关于接待来监探亲的犯人家属。来监所探视的犯人家属路远，不能当日返回者，监所安排免费招待家属，待遇与一般工作人员家属相同。监狱还设有犯人家属宿室，配备单独客房，允许犯人夫妇临时同居。六是解决犯人家属生产困难。对于犯人家属只有老幼妇孺，严重缺乏劳动力，无法生产，造成生活极端困难者，边区政府监所主要通过两种办法加以解决：放回制，农忙时放回，春播夏种秋收后回监继续服刑，刑期向后顺延；安置制，凡判三年以上徒刑，经县级以上政府证明，家庭确实困难者，可将家属迁来监所附近，组织“新民”村，家属按移民对待，犯人照常服刑，抽时间帮助家属生产。

第二，对生病的犯人给予积极治疗，注重犯人的保健卫生。这是犯人体验政府改造政策最敏感的部分，也是犯人最容易感动的地方。边区监所的卫生医疗制度，包括以下三方面内容：一是卫生制度。根据监所《卫生规则》的规定，犯人入监首先要有医生进行身体检查，作出体力强弱鉴定书，以便根据体力不同安排适当生产劳动。个人卫生要求是：每日早晨刷牙洗脸，晚上洗脚。每周换洗衣服，每周暴晒被毯一次，一周或半月洗澡一次。半月或一月理发一次。犯错误受紧闭处罚的犯人，每天放风三次，晒太阳一到两小时。犯人不得共用面巾、牙刷和碗筷。不得暴饮暴食。二是边区高等法院监所对患病犯人根据不同情况做不同处置。第一种情况，一般疾病由医务所进行治疗。医务所设传染病隔离室，给病人开病号饭、白面、小米粥、鸡蛋等，使犯人不因生病而感到恐惧。生病期间免除劳动，以便休养。第二种情况，刑期短、病情重，需要长期营养治疗的犯人，由于医务所物质条件达不到，或者保外治疗，或者准假回家养病。第三种情况，对于患疾病需要动手术的犯人，由监所将其送医院住院治疗，甚至有的送中央医院，手术医疗费用由监所负担。

实践证明，中国共产党人对罪犯的人道主义感化制度，对罪犯悔过自新、认真服刑起到了良好的促进作用。

十一、创立了民族区域自治制度

民族区域自治制度是指在国家的统一领导下，以少数民族聚居区为基础，建立相应的自治地方，设立自治机关，行使自治权。1941 年5月1 日，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区纲领》，其中规定：依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。1945 年10 月23日，党中央在关于内蒙古工作方针的指示中指出：对内蒙古的基本方针，在目前是实行民族区域自治。首先从各旗开始，争取时间，放手发动与组织蒙人的地方自治运动，建立自治政府。[6](p.248)1947年3月23日《中共关于内蒙古自治问题的指示》更明确指出：“内蒙古民族自治政府与中国的关系问题，在大会宣言中应确定内蒙古自治政府非独立政府，它承认内蒙古自治区仍属中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部分，它所反对的为蒋介石国民党独裁政府及其所制定的取消民族自治权利的伪宪与其卖国内战反动的政策。”[6](p.261)在这一方针指导下，1947 年4 月23 日，内蒙古人民代表会议在王爷庙（今乌兰浩特市）举行，乌兰夫草拟了筹备内蒙古自治政府成立的纲领性文件和组织大纲等文件，并就当时的形势与任务作报告。乌兰夫明确了内蒙古自治政府在性质上不是独立政府，而属于中国民主联合政府，内蒙古实行民族自治，仍属于中国版图。[8](p.157)会议通过决议，成立内蒙古自治政府，选举乌兰夫为自治政府主席。会议决定每年的5月1日为内蒙古自治政府成立纪念日。内蒙古人民代表会议一致通过《内蒙古自治政府施政纲领》和《内蒙古自治政府暂行组织大纲》。

内蒙古自治政府是首个在中国共产党领导下建立的省级少数民族自治政府，是我们党民族理论实践取得的重大成果，为各少数民族实行区域自治开了先例，积累了经验。

1949 年《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：各少数民族聚居的地区，实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。后来，民族区域自治又明确载入历次宪法，成为我国的一项重要政治制度。民族区域自治制度更是中国共产党人把马克思主义的民族平等理论与中国具体实际相结合的一个伟大创造。

十二、创制了世界上第一部新民主主义宪法

在全国解放战争进入战略决战的重要时刻，1948 年9 月8 日至13 日，中共中央政治局扩大会议在河北省平山县西柏坡村召开，又称中共中央政治局“九月会议”。会议提出的政策设计、制度探索和理论观点都具有先导意义。[9]毛泽东在1948年9月8日作的“报告”、9月13日作的“结论”以及会后起草的《中共中央关于“九月会议”的通知（1948 年10 月10 日）》（以下简称“通知”），构成了这次会议的主要文献。正如《毛泽东传》所说，“九月会议”的召开，就是“为了对军事上、政治上面对的种种重大问题在党内领导层中统一认识，特别是为了筹划新中国的建设”。[10](p.858)毛泽东在会上所作的报告指出：未来的政权，国体要建立无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政，政体要采用民主集中制的各级人民代表大会制度，既不采用资产阶级议会制和三权分立制，也不能照搬苏联的苏维埃政权形式。《中国人民政治协商会议共同纲领》就是根据这一意见确立国体和政体的。[11](p.10)

1949 年9 月29 日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，是新中国一部具有临时宪法性质的法律，它的特点如下。

第一，是世界上第一部新民主主义性质的宪法性法律。关于这点，毛泽东在1940 年的《新民主主义论》中就已做了论述：在全世界多种多样的国家体制中，按其政权的阶级性质来划分，基本不外乎这三种：（甲）资产阶级专政的共和国；（乙）无产阶级专政的共和国；（丙）几个革命阶级联合专政的共和国。“只要是殖民地或半殖民地的革命，其国家构成和政权构成，基本上必然相同，即几个反对帝国主义的阶级联合起来共同专政的新民主主义的国家。”[12](p.675)《中国人民政治协商会议共同纲领》是世界历史上第一个新民主主义国家的宪法性文献。

第二，不搞“全盘苏化”。新中国初期虽然在外交上采取“一边倒”政策，但在国家制度方面并没有“全盘苏化”。一是在国体方面没有采用苏联的无产阶级专政，而是人民民主专政。人民包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级，以及从反动阶级中觉悟过来的爱国民主分子。而地主阶级、官僚资产阶级和他们的代表国民党反动派及其帮凶们则是人民的敌人，是专政的对象。专政的含义就是剥夺敌人的政治权利，及人民拥有选举、言论、机会、结社等权利，敌人则没有。对人民实行民主、对敌人实行专政，集合起来，就是人民民主专政。

二是在政体方面，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定在全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之行使国家权力的职权。中央人民政府委员会没有照搬苏联的主席团制度，因为苏联是联邦制国家，每个加盟共和国都在中央有一位副主席，这就自然组成主席团。而中国没有搞联邦制，根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，中央人民政府委员会主席领导中央人民政府委员会的工作，负责召集和主持中央人民政府委员会的会议。在中央人民政府委员会休会期间，政务院应对中央人民政府主席负责并报告工作。

第三，《中国人民政治协商会议共同纲领》奠定了后来我国宪法的基础。虽然《中国人民政治协商会议共同纲领》不是一部正式的宪法，只是一部宪法性文献，但对后来正式宪法的制定贡献很大。在1954 年中华人民共和国宪法的制定过程中，党和国家一再强调：1954年宪法是以《中国人民政治协商会议共同纲领》为基础的，同时是《中国人民政治协商会议共同纲领》的发展。新中国后来历次宪法的许多内容，都是在《中国人民政治协商会议共同纲领》里开创的。诸如人民民主专政的国体、人民代表大会制度、民族区域自治、公民的一系列基本权利与自由，等等，虽然后来的宪法在规定这些问题时各自做了很大发展，但根本的内容都是《中国人民政治协商会议共同纲领》最先写明的。[13](pp.44-45)

《中国人民政治协商会议共同纲领》从起草、讨论到提交全国政协表决，都是在中国共产党主持下进行的。这种中国共产党主持宪法起草、修改的工作方式，也为后来历次宪法的制定、修改工作所沿用。

十三、创立了世界上新型的政党制度

世界近代的政党制度，大体可分为三种，即一党制、多党竞争制（包含两党竞争制）和中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。一党制是由一个政党长期执掌国家政权的体制；多党竞争制是指两个以上政党竞选执政党的体制。中国共产党领导的多党合作与政治协商制度是：共产党领导、民主党派合作；共产党执政，民主党派参政。这是中国共产党人创造的政党制度。

《中国人民政治协商会议共同纲领》在序言中记录了中国共产党领导的多党合作与政治协商制度：由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。这一制度是中国共产党人在长期的统一战线工作实践中探索出来的，大体经历了土地革命时期的国共合作、土地革命时期的工农民主统一战线、抗日战争时期的抗日民主统一战线、解放战争时期的反对蒋介石国民党独裁统治的中国共产党领导的多党合作与政治协商的统一战线等阶段。1949 年9月中国人民政治协商会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立，中国共产党与各民主党派和无党派民主人士共同参与新中国国家政权建设。

毛泽东在党的七届二中全会上说过，为了革命的彻底胜利和新中国的建设事业，我们党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想和工作上确定下来。我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳、坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权，使他们在工作上做出成绩来。毛泽东指出，在与民主党派关系上必须反对右的迁就主义和“左”的关门主义或敷衍主义两种倾向。[14](pp.1437-1438)周恩来在9 月22 日政协全体会议上也做了说明。他指出，新民主主义时代既然有各阶级的存在，就会有各党派的存在，进而向大家说明中国共产党与民主党派合作、协商的制度不会随新中国成立而消亡。使大家认识到，不仅在全国人民代表大会召开以前，政协全体会议将执行全国人民代表大会的职权，而且在全国人民代表大会召开以后，政协也将作为政权以外的统一战线组织长期存在，对政权机关起参谋、协商和推动作用。①转引自许崇德：《中华人民共和国宪法史》上卷，福建人民出版社2005年版，第38页。

中国新型政党制度是马克思主义政党理论与中国实际相结合的产物，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的，是在中国历史传承和文化传统基础上长期发展的结果。

中国共产党人在民主革命时期的法律制度创新，对新中国成立后的法治建设产生了较大影响和积极作用。例如，中国共产党人在大革命时期率先规定公民的积极权利，这被《中国人民政治协商会议共同纲领》、1954 年宪法等所继承。又如，《中国人民政治协商会议共同纲领》第6 条规定妇女在政治、经济、文化教育、社会的生活各方面，均有与男子平等的权利。第48 条规定保护母亲、婴儿和儿童的健康。1954年宪法第91条规定公民有劳动的权利。国家通过国民经济有计划的发展，逐步扩大劳动就业，改善劳动条件和工资待遇。第92条规定劳动者有休息的权利。第93 条规定劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。第94 条规定公民有受教育的权利，等等。

又如，1950 年6 月30 日中央人民政府颁布的土地改革法，沿用了1947 年土地法大纲规定的没收地主土地、耕畜、农具、多余的粮食及在农村中多余的房屋分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有；对于地主所兼营的工商业在内不予没收；对民族工商业则采取保护政策；保护中农（包括富裕中农在内）的土地及其他财产。即使在1956 年农业合作化完成之后，中国的农村土地所有制仍然没有照搬苏联的土地国有制，而是三级集体所有、队为基础。

再如，中国共产党人在抗日战争时期创立的“党员犯罪，罪加一等”的法律规定，对新中国成立后枪毙刘青山、张子善等贪污犯，对反腐倡廉建设，对改革开放后从严治党，特别是进入新时代后全面从严治党等，都发挥了积极的借鉴作用。中国共产党人在革命时期创立的人民调解制度，不但被新中国成立后继续沿用，还被创造性发展为“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交、纠纷就地解决”的枫桥经验。进入新时代，枫桥经验又被创造性地发展为党建引领下的法治、德治、自治三治融合等治理模式。中国共产党人在抗日战争创立的罪犯改造制度，在新中国得到沿用，党和政府成功改造了日本战犯、国民党战犯和封建王朝末代皇帝，这在世界战争史上都是罕见的创举。中国共产党人在解放战争时期创立的民族区域自治制度，载入《中国人民政治协商会议共同纲领》，在世界单一制国家结构制度上是一个伟大创造。中国共产党人在解放战争时期正式创立的多党合作与政治协商制度，在新中国不仅被继续沿用，而且在不同历史时期都得到了创新性发展。

此外，中国共产党人在抗战时期创立的特区制度，对改革开放后我国经济特区的设立以及香港、澳门特别行政区的设立，都起了一定的历史借鉴作用。中国共产党人在抗日战争时期创立的引进外资发展根据地经济的法律制度，对我国改革开放后引进外资，建立中外合资企业、中外合作企业和外商独资企业都起了积极的借鉴作用。

现在学术界重视中国特色社会主义法治与中华法系（中国古代法制）关系的研究，但不应当忽略的是，中国共产党人在民主革命时期领导人民创造的法制对新中国的法治影响更大，二者具有直接的继承和发展关系。我们要弥补这方面的学术研究空白。